政府儲(chǔ)備土地相關(guān)問題的探討及建議

◎唐映波

引言：儲(chǔ)備土地出讓取得收益與地方債務(wù)之間存在直接的聯(lián)系，土地出讓收益對(duì)城市發(fā)展非常重要，也是地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來源。近年來，各地政府利用儲(chǔ)備土地融資效用和貢獻(xiàn)大增，不過系列風(fēng)險(xiǎn)也緊隨而來，如金融機(jī)構(gòu)過分依賴土地資產(chǎn)、政府信用，儲(chǔ)備土地估價(jià)被人為夸大，貸款風(fēng)險(xiǎn)控制弱化等。

一、政府儲(chǔ)備土地現(xiàn)狀及存在的問題

1.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位問題：多年來各地土地儲(chǔ)備對(duì)城市化中節(jié)約集約合理用地功不可沒，但在實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題也不容忽視，有的地方直接或間接將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為政府融資平臺(tái)，最大化融資，突破了其職能定位；有的地方過度倚重土地收儲(chǔ)，將其級(jí)別提升為與國(guó)土資源主管部門并列以便于運(yùn)作；有的地方允許不具備法定職能的主體開展土地收儲(chǔ)，各類城市投資企業(yè)反客為主推行土地儲(chǔ)備。

《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277 號(hào)）規(guī)定，“土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為事先調(diào)控市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)、依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)備以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為“市、縣人民政府批準(zhǔn)成立，具有獨(dú)立的法人資格，隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”。

儲(chǔ)備類土地由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)后續(xù)使用，當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，因此該類土地本不應(yīng)該出現(xiàn)在各類城市投資企業(yè)名下，而在實(shí)踐中，大部分地方城市投資企業(yè)名下?lián)碛写罅康膬?chǔ)備類土地，其主要原因分析有三：一是由于之前的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在履行土地儲(chǔ)備職能的同時(shí)，還需要向金融機(jī)構(gòu)融資用于土地儲(chǔ)備前期工作的開展（主要是征收、拆遷等），由于資金來源及自身融資規(guī)模有限，且當(dāng)?shù)卣唐趦?nèi)無法一次性撥付啟動(dòng)資金，這就使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在實(shí)際融資過程中存在較大的資金缺口；二是儲(chǔ)備土地貸款只能用于土地收儲(chǔ)等相關(guān)配套職能，不能挪作他用，這對(duì)于基建支出需求較大的當(dāng)?shù)卣畞碚f存在用款障礙，而城市投資企業(yè)融資的用款要求相對(duì)寬泛；三是城市投資企業(yè)以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)管理均由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府便于在兩大主體之間進(jìn)行資源分配，以達(dá)到融資需求最大化的目的。

2.資金風(fēng)險(xiǎn)問題：城市土地資源的利用，需要通過大量資金支持才能實(shí)現(xiàn)，對(duì)于土地項(xiàng)目來說，資金的來源主要包括以下幾個(gè)方面：第一，政府部門的直接撥款作為啟動(dòng)資金，推動(dòng)土地項(xiàng)目的順利開啟；第二，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自有或自籌資金；第三，銀行資金，通常是以儲(chǔ)備土地作為抵押擔(dān)保融資貸款。正常情況下，政府部門的資金到位以后土地資源儲(chǔ)備項(xiàng)目發(fā)起，后續(xù)資金大部分是銀行貸款支撐。2016 年以前，國(guó)家明確規(guī)定，項(xiàng)目承辦單位可以利用儲(chǔ)備土地資源獲取銀行資金支持，因此各地政府主要以項(xiàng)目抵押的方式來獲取相應(yīng)資金，并采用資金循環(huán)利用的方式，以滿足巨大的資金需求，這種貸款方式本身存在嚴(yán)重缺陷，如金融機(jī)構(gòu)過分依賴土地資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地估價(jià)被人為夸大、貸款風(fēng)險(xiǎn)控制弱化等，對(duì)項(xiàng)目開展有很大阻礙，并形成巨大的地方政府債務(wù)。

在土地出讓項(xiàng)目開展過程中，資金用量具有變化性的特點(diǎn)，土地出讓項(xiàng)目開展是一個(gè)復(fù)雜的過程，項(xiàng)目開展中的不同問題會(huì)使資金的用量出現(xiàn)很大的變動(dòng)。為了保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，使土地出讓項(xiàng)目具有足夠的資金支持，財(cái)政部門在貸款額度上有所調(diào)增，但是額度變化程度較小，缺乏實(shí)際意義，對(duì)土地出讓項(xiàng)目的幫助不大。另外，政府部門的財(cái)政款項(xiàng)下發(fā)時(shí)間經(jīng)常與土地出讓項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間存在不相匹配的情況，這種情況會(huì)對(duì)土地出讓項(xiàng)目造成嚴(yán)重的影響。

鑒于以上原因，即使地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法已近三年，各地政府為了滿足資金的較大需求，仍難以全面規(guī)范土地儲(chǔ)備及專項(xiàng)資金使用，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成功申請(qǐng)儲(chǔ)備債券發(fā)行后與城市投資企業(yè)合作，專項(xiàng)債券資金撥入城市投資企業(yè)全權(quán)使用，缺乏完善的批后監(jiān)管機(jī)制，給專項(xiàng)債券資金用款形成一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備工作的建議

2017 年6 月1 日，財(cái)政部、國(guó)土資源部門出臺(tái)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62 號(hào)文），標(biāo)志著儲(chǔ)備土地融資新模式的誕生，也是地方政府轉(zhuǎn)向債券的首個(gè)細(xì)分品種。從而也給各地政府進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備工作敲響了警鐘。

1. 規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)：每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃只設(shè)置一個(gè)隸屬于國(guó)土資源主管部門管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，將現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中從事政府融資、基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)、土地二級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)等職能剝離出去或轉(zhuǎn)入企業(yè)，相對(duì)應(yīng)的人員、資產(chǎn)和債務(wù)等也進(jìn)行剝離或劃轉(zhuǎn)。土地儲(chǔ)備工作只能由隸屬于國(guó)土資源主管部門的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城市投資企業(yè)等機(jī)構(gòu)不得從事新增土地儲(chǔ)備工作，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得承擔(dān)與土地儲(chǔ)備職能無關(guān)的其他事務(wù)。

2.深化土地儲(chǔ)備行為，拓展土地儲(chǔ)備管理模式：首先強(qiáng)化計(jì)劃管理，建立土地儲(chǔ)備計(jì)劃的制度考核體系，保障土地儲(chǔ)備行為的規(guī)范有序。其次強(qiáng)化儲(chǔ)備職能，真正體現(xiàn)土地“蓄水池”功能，避免淪為流水賬機(jī)構(gòu)，真正的實(shí)質(zhì)儲(chǔ)備、足夠的“存貨準(zhǔn)備”，應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控、城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需求。

3. 規(guī)范土地儲(chǔ)備籌資方式及動(dòng)態(tài)監(jiān)管：“負(fù)責(zé)測(cè)算提出土地儲(chǔ)備資金需求，配合提供土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行相關(guān)材料，同時(shí)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，規(guī)范使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，提高資金使用效率?！?/p>

4.完善儲(chǔ)備土地出讓機(jī)制：對(duì)土地儲(chǔ)備工作加強(qiáng)全程管控。細(xì)化各部門的責(zé)任分工，做到科學(xué)合理分配；做好項(xiàng)目的前期分析及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；根據(jù)土地的供需關(guān)系，進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，盡可能發(fā)揮出儲(chǔ)備土地應(yīng)有的價(jià)值，保證儲(chǔ)備土地出讓工作的公平和公正。

5.規(guī)范土地儲(chǔ)備規(guī)模，合理利用閑置土地。一是做好土地儲(chǔ)備“存貨準(zhǔn)備”與“庫(kù)存規(guī)?！钡钠胶?。當(dāng)前，土地儲(chǔ)備作為城市建設(shè)用地的“蓄水池”，庫(kù)存壓力過大，土地供應(yīng)作為“放水池”，減少供地成為必然，科學(xué)減輕地方政府債務(wù)壓力。二是創(chuàng)新儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用方式。重點(diǎn)考慮公共領(lǐng)域的需求，以解決社會(huì)公共問題為主要目標(biāo)，在獲得相關(guān)部門的同意后可以利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行一些臨時(shí)性的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，比如設(shè)為臨時(shí)停車場(chǎng)、交易活動(dòng)臨時(shí)市場(chǎng)等，既減少閑置土地成本，又優(yōu)化土地資源。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城市發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?，也是社?huì)發(fā)展的一種直觀表現(xiàn)形式。隨著土地儲(chǔ)備資源的不斷開發(fā)，我國(guó)城市的建設(shè)取得了非常矚目的效果，地方政府部門的收益也在不斷的提升。為了充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備資源及儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的重要作用，政府部門只有科學(xué)開發(fā)土地儲(chǔ)備資源，保證土地儲(chǔ)備資源與城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系平衡，才能更好地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出積極地貢獻(xiàn)。