城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理有關(guān)問(wèn)題的探討

鄭江海

南安市自然資源局

1 引言

批后管理工作是規(guī)劃管理的重要環(huán)節(jié)，是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃落實(shí)的重要手段，覆蓋了建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)自放線開(kāi)工到竣工規(guī)劃核實(shí)的全過(guò)程。所以，只有加強(qiáng)批后管理，才能最終將規(guī)劃落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目上，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實(shí)施，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的目標(biāo)，確保城市建設(shè)順利實(shí)施。

2 建設(shè)項(xiàng)目存在的問(wèn)題

近年來(lái)，各個(gè)地區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)猶如雨后春筍般的速度取得較快發(fā)展。本人在日常工作中通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、規(guī)劃條件核實(shí)以及群眾信訪反映，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題可能也是行業(yè)內(nèi)的通病，現(xiàn)將主要問(wèn)題歸納如下。

2.1 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或土地證、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證

首先，部分工業(yè)企業(yè)主動(dòng)辦理基建手續(xù)意識(shí)不強(qiáng)，主觀上認(rèn)為辦理基建手續(xù)過(guò)于煩瑣和麻煩。其次，為加快推進(jìn)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目盡快落地投產(chǎn)，在政府的催促下，企業(yè)也希望拿到土地后盡快建設(shè)投產(chǎn)，以致出現(xiàn)未批先建或邊批邊建現(xiàn)象，個(gè)別甚至在土地還沒(méi)有掛牌出讓就先行動(dòng)工建設(shè)。另外，工業(yè)用房基建手續(xù)審批雜、期限長(zhǎng)，規(guī)定流程中部門之間互為前置條件，審批時(shí)間較長(zhǎng)。

未取得規(guī)劃許可及土地手續(xù)的情況下就擅自開(kāi)工建設(shè)，這與《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、福建省實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法等現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，將面臨拆除或處較大金額行政處罰的后果。

2.2 未按建設(shè)工程規(guī)劃許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)

建設(shè)行業(yè)的基本特性是盡可能提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)，對(duì)利益的最大化追求，使得在實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)中往往會(huì)提出因市場(chǎng)需求或市場(chǎng)偏好的影響等各種理由，以改變審批的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。建設(shè)單位主觀上對(duì)規(guī)劃的批后管理工作重視不夠，認(rèn)為只要大致符合規(guī)劃要求就可擅自改變規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，等到監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)后已經(jīng)“生米煮成熟飯”，認(rèn)為不會(huì)輕易強(qiáng)制拆除，只要寫份整改反饋說(shuō)明、罰罰款即可了事。在這種錯(cuò)誤意識(shí)引導(dǎo)下，必然會(huì)出現(xiàn)各種違建現(xiàn)象，常見(jiàn)不按規(guī)劃許可建設(shè)的現(xiàn)象歸納如下。

超用地紅線進(jìn)行建設(shè)；未經(jīng)審批擅自加層導(dǎo)致容積率、建筑高度突破規(guī)劃設(shè)計(jì)條件；改變首層使用性質(zhì)，如首層住宅改為商業(yè)、首層架空公共綠化或架空停車位被私自占有損害小區(qū)業(yè)主共有利益；地下室超用地紅線范圍進(jìn)行建設(shè)，影響周邊利害關(guān)系人利益；擴(kuò)建套房的陽(yáng)臺(tái)、擅自封閉設(shè)計(jì)的挑空井以增加建筑使用面積，等同增加小區(qū)建筑面積，降低小區(qū)居住品質(zhì)；底層商業(yè)未按審批加高建設(shè)以增加建筑使用空間；擅自在屋頂搭建作為私人使用而侵犯業(yè)主共有利益；增加坡屋面及建筑高度；降低綠地率和占用公共綠地，降低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共配套設(shè)施建設(shè)等；未按規(guī)劃審批設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行外立面裝飾；在規(guī)劃驗(yàn)收合格后再擅自改變?cè)?guī)劃等多種違建行為等。

未經(jīng)規(guī)劃驗(yàn)線就擅自開(kāi)工建設(shè)，可能導(dǎo)致建筑物偏移超過(guò)允許范圍，對(duì)相鄰建筑消防安全間距，日照采光，通風(fēng)效果等產(chǎn)生一定影響，也將面臨較大金額的行政處罰。

3 問(wèn)題剖析及不利影響

通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的剖析，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃批后管理存在未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋的不足，日常規(guī)劃監(jiān)管工作主要是還是依靠建設(shè)單位申請(qǐng)而開(kāi)展，比如建設(shè)單位申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)線、申請(qǐng)竣工規(guī)劃條件核實(shí)，是一種相對(duì)比較被動(dòng)的行政行為。有些建設(shè)單位報(bào)建員對(duì)報(bào)建手續(xù)不熟，有些建設(shè)單位無(wú)視法律法規(guī)不自覺(jué)申報(bào)，導(dǎo)致規(guī)劃主管部門無(wú)法及時(shí)介入去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正問(wèn)題，直接導(dǎo)致違法建設(shè)的產(chǎn)生。

因違規(guī)違建現(xiàn)象的存在，將破壞城市規(guī)劃的實(shí)施,導(dǎo)致出現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)管理混亂，影響城市空間布局、城市形象和建筑立面美觀效果，侵害相鄰利害關(guān)系人的利益，影響城市的可持續(xù)發(fā)展，可能還會(huì)帶來(lái)群體性的上訪事件，甚至發(fā)生嚴(yán)重安全事故（比如2020年3月7日欣佳酒店坍塌事件，主要原因就是違規(guī)建設(shè)而導(dǎo)致），增加不穩(wěn)定社會(huì)因素。因此，建設(shè)項(xiàng)目按規(guī)定流程辦理相關(guān)審批手續(xù)以及批后管理顯得至關(guān)重要。

4 如何加強(qiáng)規(guī)劃批后管理

要解決上面規(guī)劃批后管理的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行考慮。

4.1 加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)方案審查

加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)方案技術(shù)審查力度，嚴(yán)格遵照《南安市城市總體規(guī)劃》《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以及各片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃、規(guī)范、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、建筑設(shè)計(jì)規(guī)范等要求，認(rèn)真組織召開(kāi)專家評(píng)審會(huì)進(jìn)行審查，針對(duì)重要城市節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目、涉及城市景觀項(xiàng)目邀請(qǐng)知名規(guī)劃建筑方面大師專家嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)，對(duì)建設(shè)單位宣傳項(xiàng)目批后監(jiān)督管理的重要性和必要性，確保建設(shè)項(xiàng)目按規(guī)劃審批方案實(shí)施。對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，部分開(kāi)發(fā)商為追求利益最大化，會(huì)從規(guī)范性鉆漏洞打擦邊球，從而為以后違法建設(shè)的產(chǎn)生埋下種子。如果能從方案設(shè)計(jì)源頭上進(jìn)行控制和制止，將來(lái)在規(guī)劃批后管理中會(huì)起到事半功倍的作用，有利于維護(hù)城市規(guī)劃藍(lán)圖的順利實(shí)施。

4.2 加強(qiáng)驗(yàn)線工作

將驗(yàn)線管理作為批后監(jiān)管的首要任務(wù)，在規(guī)劃許可批準(zhǔn)的同時(shí)，告知建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)申報(bào)驗(yàn)線。認(rèn)真檢查建設(shè)單位是否在施工現(xiàn)場(chǎng)按要求懸掛規(guī)劃公告牌，驗(yàn)線中發(fā)現(xiàn)有違法行為的，及時(shí)函告建設(shè)單位，責(zé)令立即整改，從而減少了建設(shè)項(xiàng)目竣工后需再整改而無(wú)法整改的尷尬現(xiàn)象，避免造成更大的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重地后果，推動(dòng)規(guī)劃批后管理工作取得實(shí)質(zhì)成效。

4.3 加強(qiáng)事中巡查

認(rèn)真履行好規(guī)劃事中監(jiān)督職能，加大巡查力度，做到早發(fā)現(xiàn)早制止，減少未批先建、邊批邊建、批建不一等現(xiàn)象發(fā)生，確保項(xiàng)目按規(guī)劃設(shè)計(jì)條件和批準(zhǔn)設(shè)計(jì)方案要求實(shí)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的常態(tài)化、規(guī)范化。認(rèn)真檢查建設(shè)單位是否按照審批的建筑施工圖進(jìn)行施工建設(shè)，推進(jìn)在建項(xiàng)目定期檢查、抽查工作，不定期對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行檢查。

4.4 加強(qiáng)竣工規(guī)劃核實(shí)管理

加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目各類強(qiáng)制性技術(shù)指標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的管控工作。在項(xiàng)目竣工后，規(guī)劃管理部門嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案等相關(guān)規(guī)定，對(duì)建筑物各項(xiàng)強(qiáng)制性指標(biāo)、建筑布局、建筑立面及公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)劃條件核實(shí)。核實(shí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)與工程規(guī)劃許可不一致的問(wèn)題，一律要求建設(shè)單位整改，處理不到位的堅(jiān)決不予核實(shí)通過(guò)。

4.5 加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法力度

加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極開(kāi)展違法建設(shè)認(rèn)定工作，及時(shí)與行政執(zhí)法部門對(duì)接溝通，切實(shí)做到“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和確認(rèn)后，依法實(shí)施拆除，形成巡查違建的高壓態(tài)勢(shì)，起到“拆除一處、震懾一方”的效果。

4.6 明確相關(guān)部門職責(zé)分工

（1）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、項(xiàng)目基地辦要落實(shí)屬地管理主體責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的日常巡查和管理，發(fā)現(xiàn)違反建設(shè)工程法定基建程序的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，督促、引導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主主動(dòng)辦理建設(shè)工程相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)審批手續(xù)。發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)，及時(shí)告知城市管理部門及規(guī)劃管理部門共同處置。

（2）自然資源部門加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地審批實(shí)施監(jiān)督管理，加強(qiáng)違法占地行為的日常巡查，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律宣傳教育工作；負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。發(fā)現(xiàn)違法占地行為，給予制止并依法查處。采用衛(wèi)片圖斑定期采集比對(duì)等辦法，按規(guī)定開(kāi)展項(xiàng)目審批情況“雙隨機(jī)一公開(kāi)”抽查。

（3）城市管理部門負(fù)責(zé)對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的日常巡查、查處及法律宣傳教育工作；負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理。牽頭開(kāi)展“兩違”管控的宣傳工作;日常巡查中發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為符合項(xiàng)目基建審批申請(qǐng)條件的，引導(dǎo)當(dāng)事人按程序辦理相關(guān)審批手續(xù)。

（4）建設(shè)部門對(duì)依法辦理建設(shè)工程施工許可證的房屋建筑工程質(zhì)量安全實(shí)施監(jiān)督管理，依法查處違法違規(guī)建設(shè)行為。

（5）電力部門對(duì)已取得合法用地、規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)辦理供電手續(xù)；對(duì)未取得合法手續(xù)的不得辦理供電手續(xù)；負(fù)責(zé)對(duì)非法私接電線行為的日常巡查、查處及法律宣傳教育工作。

4.7 充分利用信息手段，提高監(jiān)管水平和執(zhí)法效率

運(yùn)用衛(wèi)片影像比對(duì)結(jié)果，制定新建建筑信息巡查抄告機(jī)制，有關(guān)部門及時(shí)查處違法占地、違法建設(shè)行為。違法信息查處抄送，通過(guò)使用政府內(nèi)網(wǎng)等信息手段實(shí)現(xiàn)，縮短反應(yīng)時(shí)間，提高執(zhí)法效率。探索行政許可抄告的信息化手段，盡量實(shí)現(xiàn)相關(guān)行政許可信息的即時(shí)抄告。