環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的幾點(diǎn)思考

吳育津

江蘇潤(rùn)環(huán)環(huán)境科技有限公司蘇州分公司

1 引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)容廣泛，包括規(guī)劃、政策、戰(zhàn)略及建設(shè)項(xiàng)目等方面。狹義的環(huán)評(píng)制度主要指建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。環(huán)評(píng)制度改革的初衷是更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展。本文闡述了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)以及現(xiàn)存的問(wèn)題，提出做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革工作的具體措施，推進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的背景

近年來(lái)，環(huán)評(píng)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的改革，從前些年的“紅頂中介”脫鉤，到國(guó)家“放管服”背景下的取消環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)行政許可，再到現(xiàn)如今的特定區(qū)域和行業(yè)實(shí)行承諾制備案審批，可以說(shuō)近五年的環(huán)評(píng)改革尤其是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的改革力度是歷史空前的。

3 開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革面臨的挑戰(zhàn)

3.1 規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)的效果較差

《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中均有針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的特定條款[1]。目前各級(jí)政府部門(mén)基本能夠按照要求對(duì)各類(lèi)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也已經(jīng)取得了階段性的成績(jī)，但是由于一些政府以及規(guī)劃部門(mén)沒(méi)有及時(shí)地落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的要求，忽視實(shí)際工作中的項(xiàng)目引進(jìn)把關(guān)。另外由于環(huán)評(píng)的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐過(guò)程中缺乏可操作性，使規(guī)劃環(huán)評(píng)成了紙上談兵。為了規(guī)劃環(huán)評(píng)落地生根，需要各級(jí)政府和部門(mén)參考《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)工作的意見(jiàn)》[2]展開(kāi)工作。規(guī)劃實(shí)施一段時(shí)間后，要及時(shí)開(kāi)展回顧性評(píng)價(jià)，分析利弊，及時(shí)調(diào)整。

3.2 取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，產(chǎn)生混亂期

以環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定作為門(mén)檻的時(shí)代終究畫(huà)上了句號(hào)，這屬于環(huán)評(píng)歷史上最大改革舉措[3]。這一改革舉措使得市場(chǎng)可以充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力，在政府部門(mén)監(jiān)管下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制環(huán)評(píng)公司可以建立專(zhuān)業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。然而，取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)認(rèn)定，使得一些中小型企業(yè)沒(méi)有資金培養(yǎng)自己的專(zhuān)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，導(dǎo)致一些中小企業(yè)在改革的過(guò)程中失去競(jìng)爭(zhēng)力和活力，只能低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，惡性循環(huán)。除此之外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量以及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都成為改革后尤為突出的問(wèn)題。因此，在取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)之后，可能會(huì)出現(xiàn)一段混亂期。

3.3 價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、出借資質(zhì)現(xiàn)象不斷出現(xiàn)

現(xiàn)如今，在開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作時(shí)，許多企業(yè)和單位為了擴(kuò)大自身的經(jīng)濟(jì)利益而通過(guò)不正當(dāng)行為甚至是違法行為來(lái)惡意降低價(jià)格，減少一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作之中必不可少的工作環(huán)節(jié)[4],這不僅與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)不符，還會(huì)影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的工作質(zhì)量，不利于環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的進(jìn)行和發(fā)展。盡管然在我國(guó)相關(guān)規(guī)章制度之中明確規(guī)定了不得出借環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)證書(shū)[5],但是有一部分單位為了自身的經(jīng)濟(jì)利益仍然選擇出借環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)證書(shū)。因?yàn)槠髽I(yè)之間相互出借環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)證書(shū)，使得市場(chǎng)中很多不具備環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位仍然在運(yùn)行。這種現(xiàn)象不斷地出現(xiàn)造成我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)行業(yè)頻繁出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，這會(huì)造成我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)行業(yè)內(nèi)部混亂，不利于我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)行業(yè)未來(lái)的發(fā)展。

3.4 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行不到位

盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的法律法規(guī)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，許多單位沒(méi)有較強(qiáng)的法律意識(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作不到位等問(wèn)題使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不能夠有效落實(shí)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因?yàn)椋浩髽I(yè)為了自身的經(jīng)濟(jì)利益而在開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作時(shí)，采取不正當(dāng)或者非法的行為進(jìn)行建設(shè)。除此之外，一些企業(yè)在提交審批報(bào)告，沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，就開(kāi)始進(jìn)行施工建設(shè)。

4 改進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的具體措施

4.1 提高建設(shè)單位的認(rèn)識(shí)程度，建立健全責(zé)任追究制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作涉及非常多的部門(mén)，各個(gè)部門(mén)在工作前和工作過(guò)程中要加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)地進(jìn)行溝通、傳遞信息，實(shí)現(xiàn)資源共享。在制定和修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，要建立各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制；對(duì)于審批過(guò)程中，對(duì)不符合條件的單位堅(jiān)決不予審批，并且建立健全責(zé)任追究制度，在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，由于不正當(dāng)行為而出現(xiàn)建設(shè)問(wèn)題的要大力懲罰，通過(guò)責(zé)任追究制度將問(wèn)題落到每一個(gè)單位以及每一個(gè)人身上，杜絕企業(yè)違反環(huán)評(píng)制度的行為出現(xiàn)。

除此之外，還要提高企業(yè)以及個(gè)人對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)程度，國(guó)家要加強(qiáng)宣傳，讓大家充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中起到保護(hù)環(huán)境的重要性。

4.2 營(yíng)造無(wú)資質(zhì)下良好的環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)境

4.2.1 加大對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)人員的監(jiān)督和管理

環(huán)境影響評(píng)價(jià)法修訂后，改善了環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理環(huán)境，并且加大對(duì)存在不正當(dāng)行為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的處罰力度，罰款金額翻至三倍到五倍，沒(méi)收非法所得，對(duì)于違法行為嚴(yán)重地單位要根據(jù)情況對(duì)員工進(jìn)行停職，將機(jī)構(gòu)列入黑名單，禁止從事環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。對(duì)違規(guī)的編制人員實(shí)施五年內(nèi)禁止從業(yè)等處罰[6]，追究有違法犯罪行為企業(yè)員工的刑事責(zé)任，并且對(duì)其實(shí)施終身禁止從業(yè)的處罰。國(guó)家以及政府部門(mén)加大對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)從業(yè)人員監(jiān)督和管理的同時(shí)，要提高考核和處罰的可行性，加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)投資者或法定代表人的考核，涉及嚴(yán)重違法違規(guī)行為的，要充分利用大數(shù)據(jù)限制其再次從事環(huán)評(píng)行業(yè)。此外，要將重點(diǎn)放在編制人員的監(jiān)督和管理上來(lái)，因?yàn)槊恳环莪h(huán)評(píng)報(bào)告都是由編制人員完成的，他們的法律意識(shí)、工作理念、工作態(tài)度對(duì)實(shí)際工作的開(kāi)展有著重要影響。國(guó)家還要深化監(jiān)督管理制度改革，建立公平、科學(xué)、合理地誠(chéng)信體系。充分利用好國(guó)家環(huán)評(píng)信用平臺(tái)，對(duì)弄虛作假、工作質(zhì)量較差、故意隱瞞企業(yè)實(shí)際信息的環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位進(jìn)行處理。加大對(duì)企業(yè)資料存在虛假、數(shù)據(jù)模糊、漏報(bào)錯(cuò)報(bào)、影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位的監(jiān)督和管理力度，并且將其列入重點(diǎn)考核名單，適當(dāng)?shù)亟o予類(lèi)似企業(yè)一定的處罰。重點(diǎn)加大對(duì)編制人員的處罰力度，將重點(diǎn)案例放到國(guó)家的個(gè)人征信體系中，為日后編制人員的工作提供反面教材，也為存在不正當(dāng)以及違法行為的編制人員敲響警鐘。要落實(shí)一處失信，全國(guó)公開(kāi)，多處失信，全國(guó)受限的環(huán)評(píng)失信懲戒機(jī)制，營(yíng)造守信者受益的市場(chǎng)氛圍。

4.2.2 加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的宣傳力度，提高企業(yè)意識(shí)

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法修訂后，如果建設(shè)單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件存在嚴(yán)重地質(zhì)量問(wèn)題，那么對(duì)該建設(shè)單位處罰50 萬(wàn)到200萬(wàn)元的罰款，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的相關(guān)負(fù)責(zé)人處以5 萬(wàn)到20萬(wàn)的罰款。對(duì)于一些中小型的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的情況下，如果沒(méi)有對(duì)編制人員的能力進(jìn)行考核，忽視環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)利益，那么會(huì)導(dǎo)致受到通報(bào)批評(píng)、失信記分、限制整改或被列入黑名單。隨著我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理和監(jiān)督工作的不斷加強(qiáng)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在嚴(yán)重問(wèn)題的企業(yè)能夠被及時(shí)地處罰和處理。一些企業(yè)可能沒(méi)有明確意識(shí)到自身的不正當(dāng)行為，針對(duì)這一現(xiàn)象，政府以及相關(guān)環(huán)境部門(mén)要加大對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的宣傳，當(dāng)企業(yè)自主意識(shí)到守法經(jīng)營(yíng)對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要性，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)于規(guī)模較大的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，政府以及相關(guān)部門(mén)要鼓勵(lì)其引進(jìn)優(yōu)秀的環(huán)境影響評(píng)價(jià)人才，專(zhuān)業(yè)人才可以為環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量提供有力的保障，及時(shí)掌握環(huán)評(píng)市場(chǎng)的信息，根據(jù)市場(chǎng)需求以及國(guó)家政策及時(shí)地調(diào)整單位內(nèi)部資源。除此之外，專(zhuān)業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)人才還可以改進(jìn)環(huán)評(píng)編制的工作流程，在考慮建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況及充分討論的基礎(chǔ)上，編制切實(shí)可行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告[7]，這些都有利于提高環(huán)評(píng)單位在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于環(huán)評(píng)編制單位的可持續(xù)發(fā)展。

4.2.3 加快環(huán)境影響評(píng)價(jià)考核文件的制定

在取消環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)仍然可以對(duì)環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生重要的影響。各地環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)要加快環(huán)境影響評(píng)價(jià)考核文件的制定，并且加強(qiáng)后期的監(jiān)督和管理工作也有利于保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。各地可以制定更加細(xì)化的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制考核辦法。在開(kāi)展日常的考核工作時(shí)，要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為考核工作提供技術(shù)支持，定期對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行技術(shù)復(fù)核，加強(qiáng)對(duì)大中型建設(shè)單位的監(jiān)督和管理，加強(qiáng)對(duì)有違法行為的單位和人員的處罰，健全我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)誠(chéng)信評(píng)價(jià)和考核體系，及時(shí)統(tǒng)計(jì)和整合編制單位和從業(yè)人員的信用信息，確保我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作能夠有序進(jìn)行。

4.3 加強(qiáng)全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)建設(shè)

4.3.1 嚴(yán)格審核編制單位的注冊(cè)資格

自2019年11月全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)運(yùn)行以來(lái)，已有5000余家單位注冊(cè)，3萬(wàn)多人注冊(cè)成為編制人員，這么龐大的環(huán)評(píng)從業(yè)隊(duì)伍需要加強(qiáng)管理，否則難以建立公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，也難以保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。建議要落實(shí)信用平臺(tái)的審核責(zé)任，可以按營(yíng)業(yè)執(zhí)照注冊(cè)的行政區(qū)域管理，設(shè)區(qū)的地級(jí)市應(yīng)當(dāng)對(duì)注冊(cè)在本行政區(qū)域的單位進(jìn)行資料和現(xiàn)場(chǎng)的雙重審核，重點(diǎn)審核人員、場(chǎng)所、檔案管理等條件，嚴(yán)把信用平臺(tái)的注冊(cè)資格。

4.3.2 充分利用好平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源

環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)的建立，可以把全國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)時(shí)地統(tǒng)計(jì)進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)，可以了解不同行業(yè)、不同地域的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批情況。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)也要充分利用好平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)環(huán)評(píng)文件的技術(shù)復(fù)核和建設(shè)項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管。各級(jí)行政服務(wù)部門(mén)要及時(shí)掌握環(huán)評(píng)信用平臺(tái)數(shù)據(jù)，對(duì)被列入限期整改和黑名單的單位，要堅(jiān)決從本級(jí)政府設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)中介超市中移除。

5 結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、城市化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題依然十分突出，形勢(shì)不容樂(lè)觀。在此情況下，開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作仍然至關(guān)重要。環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作與我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相適應(yīng)，與“金山銀山不如綠水青山”的發(fā)展理念相匹配。做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革與創(chuàng)新，可以從源頭預(yù)防和減少環(huán)境污染，提出科學(xué)有效地污染治理措施，為積極改善我國(guó)環(huán)境質(zhì)量和城市居民的生活環(huán)境提供制度保障，促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。