生態(tài)補償式長效對接協(xié)作機制研究
——以北京市為例

劉 薇

北京市社會科學院經(jīng)濟所

1 引言

為了進一步完善我國生態(tài)文明制度體系，實現(xiàn)國家的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，黨中央頒布實施了一系列重要指導(dǎo)文件，要求進一步落實生態(tài)文明制度體系，明確生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展。2018年10月，北京市委市政府提出了關(guān)于建立完善結(jié)對協(xié)作機制的要求。北京市各區(qū)以抓實抓好結(jié)對協(xié)作為重點，加大力度將守護好綠水青山作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的頭等大事、不讓保護生態(tài)環(huán)境的吃虧、綠色發(fā)展落到實處，體現(xiàn)在促進生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展之中。

平原區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償式結(jié)對協(xié)作即是圍繞著生態(tài)環(huán)境資源的保護問題，對受影響的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)開展以經(jīng)濟、行政行為等補償手段，平原區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的協(xié)作方式是通過建立生態(tài)補償?shù)拈L效協(xié)作機制，實現(xiàn)區(qū)域之間的優(yōu)勢互補與合作共贏。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是首都重要的生態(tài)屏障和水源保護地，自然生態(tài)資源豐富，為平原區(qū)提供了重要的生態(tài)功能。因此，平原區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的結(jié)對協(xié)作，核心內(nèi)涵就是要提高生態(tài)資源的利用效率，重視生態(tài)資本的使用，并將其更好地融入經(jīng)濟發(fā)展中，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)廣大人民群眾正確認識生態(tài)資源，獲取更多的生態(tài)效益。

2 生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與存在問題

北京的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在長期發(fā)展中，立足于自身特點，不斷積累經(jīng)驗，采取積極有效措施來努力實現(xiàn)綠色發(fā)展，取得了良好的生態(tài)環(huán)境保護成效。

2.1 綠色發(fā)展能力不斷提升

生態(tài)涵養(yǎng)功能定位清晰以后，各區(qū)不斷深化對生態(tài)涵養(yǎng)、環(huán)境保護的認識，能源消費總量不斷下降，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗不斷下降。林木綠化率全部高于全市平均水平，PM2.5等大氣指標也基本地區(qū)全市平均水平。綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力逐步增強，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。服務(wù)環(huán)境持續(xù)改善，逐步形成了以批發(fā)和零售業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)的多元化行業(yè)結(jié)構(gòu)。地區(qū)生產(chǎn)總值平穩(wěn)增長，年均增速達到8.5%。

2.2 依托生態(tài)優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)融合

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)不是不發(fā)展，而是要探索如何更好、更綠色、更持續(xù)地高質(zhì)量發(fā)展。而依托生態(tài)本底資源優(yōu)勢，著力促進產(chǎn)業(yè)融合是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)以綠色有機、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為支撐，利用生態(tài)優(yōu)勢、地域優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。如延慶區(qū)的蔬菜、瓜果、畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較好，要積極構(gòu)建高端特色都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈，在獲取經(jīng)濟效益的同時也獲取更多的生態(tài)效益和社會效益；平谷區(qū)是國家重點糧食和農(nóng)產(chǎn)品出口生態(tài)示范區(qū)，該區(qū)域把發(fā)展重點逐漸轉(zhuǎn)移到生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展上，利用現(xiàn)代化設(shè)備和技術(shù)來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2.3 發(fā)展中存在的問題

北京的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)有著豐富的自然資源，但自然資源沒有得到充分地利用，沒有建立高效地資源匹配機制，生態(tài)優(yōu)勢尚未形成。一是生態(tài)產(chǎn)品市場化路徑缺乏。據(jù)李云燕，黃姍等人（2019）對北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值評估計算，2016 年總的生態(tài)服務(wù)價值約為228.419 億元。生態(tài)產(chǎn)品市場化路徑轉(zhuǎn)化需要將生態(tài)服務(wù)價值向生態(tài)資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)資本和發(fā)展資金的轉(zhuǎn)變，而當前對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)資源核算體系尚未建立、生態(tài)資產(chǎn)管理機制尚未完善、“資源-資產(chǎn)-資本”鏈條和“資源+評估+信貸”的市場化運行機制均未打通。二是生態(tài)資源配置缺乏市場化。生態(tài)補償方式存在著補償方式、補償主體單一化、補償標準較低等問題，以項目為載體的補償方式缺乏可持續(xù)性，市場化、長效的補償機制尚未建立。因此，必須理順生態(tài)資源的供需關(guān)系，以此來提高生態(tài)資源的利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建良好的市場化資源配置體系。

3 平原區(qū)域生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)對接協(xié)作現(xiàn)狀與問題

3.1 對接協(xié)作主要進展

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，朝陽區(qū)與密云區(qū)確定密云水庫智能監(jiān)控一期、潮河體育休閑公園、設(shè)施農(nóng)業(yè)、精品民宿等年度協(xié)作項目4個，總投資2.7億元，由朝陽區(qū)支持1億元；海淀區(qū)和延慶區(qū)明確了共建蔡家河綠道、康西萬畝森林濕地公園和美麗鄉(xiāng)村污水處理3個協(xié)作項目。在綠色發(fā)展領(lǐng)域，昌平區(qū)組織農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社赴順義區(qū)交流座談，明確在食用菌、食用百合等農(nóng)產(chǎn)品深加工、推進昌平特色農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面加強合作；平谷區(qū)利用開發(fā)區(qū)每年1億元資金設(shè)立平谷區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。在公共服務(wù)領(lǐng)域，海淀區(qū)和延慶區(qū)在教育、醫(yī)療、就業(yè)等領(lǐng)域簽訂了合作協(xié)議或合作方案。

3.2 對接協(xié)作中存在的主要問題

3.2.1 對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)資源輸出的針對性不足

平原區(qū)對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)所需的適宜性資源輸出不足。平原區(qū)對生態(tài)涵養(yǎng)的特色資源、地理稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件等因素研究不足，不能形成針對性更強的資源輸出。應(yīng)針對制約生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的短板和弱項，有針對性地輸出產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、人才、資源等資源，形成精準化結(jié)對幫扶。

3.2.2 龍頭企業(yè)帶動力量不足

發(fā)揮平原區(qū)龍頭企業(yè)、平臺公司的帶動作用，推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的人民群眾盡快走上自我發(fā)展、自我積累的良性循環(huán)軌道，是推進產(chǎn)業(yè)協(xié)作的重要環(huán)節(jié)。然而從總體來看，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的龍頭企業(yè)和平臺公司都較弱，平原區(qū)要多利用龍頭企業(yè)、平臺公司帶動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過現(xiàn)代企業(yè)結(jié)構(gòu)、先進管理模式、高層次人才幫助生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。

3.2.3 市場機制利用不足

缺乏市場要素的連接交融，生態(tài)資源沒有轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，應(yīng)積極尋找市場機制配置的切入口，通過市場機制切實推動結(jié)對協(xié)作長效發(fā)展。市場機制不健全，勢必會造成對接協(xié)作機制中的風險和問題，一定要通過發(fā)揮市場機制的作用，盡量通過政策扶持或者購買服務(wù)的方式，引入市場主體，為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。

4 建立市場化生態(tài)補償長效協(xié)作機制

4.1 建立以碳匯為代表的森林市場化生態(tài)補償協(xié)作機制

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)森林資源豐富，有林地面積達到48.90萬hm2，森林覆蓋率達到54%，森林固碳潛力巨大。應(yīng)繼續(xù)積極探索市場化的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)碳匯協(xié)作機制，使生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的人民群眾從森林資源保護中獲得更大的收益。一是建立林業(yè)碳匯市場準入標準。結(jié)合國際經(jīng)驗，森林碳匯標準制定應(yīng)該逐步與主流CDM標準接軌。在開展具體的碳交易之前，需要對森林碳資源的生產(chǎn)量、計量標準以及認證標準進行確定，進而制定詳細的交易規(guī)則。與此同時，還需要對交易項目可能引起的外部效應(yīng)進行分析評估。二是搭建林業(yè)碳匯交易市場組織架構(gòu)?？傮w上來看，森林碳匯交易市場的組織架構(gòu)應(yīng)包括市場項目和交易的參與主體、交易客體、交易平臺在內(nèi)的各種市場要素的有機組合；三是制定有吸引力的林業(yè)碳匯需求機制。依據(jù)實際發(fā)展情況，制定科學合理地林業(yè)碳匯需求機制。

4.2 完善平原區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)重點水資源保護區(qū)橫向生態(tài)保護補償機制

針對密云區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、延慶區(qū)、昌平（山區(qū)）等重點水源保護區(qū)，平原區(qū)應(yīng)積極完善水資源保護橫向生態(tài)保護補償機制，以此來促進經(jīng)濟和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)級政府部門應(yīng)該明確自身所承擔的責任，積極履行職能，創(chuàng)造良好的交易環(huán)境。培育第三方部門對生態(tài)保護補償政策進行有效指導(dǎo)，對補償政策詳細內(nèi)容進行界定，把水質(zhì)質(zhì)量和用水總量作為重要的補償參考依據(jù)，綜合評估交接斷面水質(zhì)自動檢測系數(shù)變化。依據(jù)實際情況來選擇科學合理地補償方式。依據(jù)不同生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的實際發(fā)展情況和特征，選擇更加適合的補償方式。還需要制定詳細的補償標準，把環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)境治理成本、水質(zhì)改善程度等指標作為參考依據(jù)，以此來確定詳細的補償標準。還要依據(jù)區(qū)域生態(tài)發(fā)展需求來構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控治理機制，對于一些結(jié)構(gòu)復(fù)雜，規(guī)模較大的重點生態(tài)工程，要構(gòu)建科學合理地應(yīng)急聯(lián)防機制，以此來提高治理效率。需要簽訂補償協(xié)議，把以上所提到的相關(guān)信息以補償協(xié)議的方式確定下來，以此來形成良好的約束力和控制力。

4.3 實行生態(tài)購買機制形成平原區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的長效協(xié)作政策創(chuàng)新

一是實行“生態(tài)共建”，即生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和平原區(qū)要嚴格依照實際情況來具體開展生態(tài)建設(shè)，注重對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設(shè)和保護，平原區(qū)也要承擔相應(yīng)的建設(shè)責任，給予資金支持，提供一定的人力資源支持和技術(shù)上的指導(dǎo)。二是依據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)實際發(fā)展情況來探索新的發(fā)展模式。把生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)劃分為不同的區(qū)域，以此來對不同區(qū)域進行有針對性的管理，重點突出不同區(qū)域的優(yōu)勢，進一步實現(xiàn)對生態(tài)的有效補償。三是可以發(fā)行生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)保護的彩票，作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展保護生態(tài)環(huán)境的資金。其一，對彩票發(fā)行和承辦主體進行確定，設(shè)定專門的管理機構(gòu)來進行監(jiān)督管理。不僅管理彩票的發(fā)行，而且還負責對基金的管理，提高運營效率，為生態(tài)環(huán)境保護提供資金上的支持。其二，科學合理地發(fā)行彩票。根據(jù)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃項目實際發(fā)展需求，以此來確定彩票具體的發(fā)行金額，之后再對發(fā)行有效期、中獎概率、獎項設(shè)置等方面的內(nèi)容進行明確。確保彩票購買的自愿性，不得強制購買。其三，對募集到的生態(tài)彩票補償資金強化管理，提高資金的使用效率。

4.4 搭建平原區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)智力補償形成綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)長效合作機制

充分挖掘生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)生態(tài)資源的優(yōu)化配置，積極創(chuàng)新研發(fā)新技術(shù)，獲取新能源，大力發(fā)展生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。充分運用平原區(qū)豐富的教育培訓資源，強化農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)，充分借鑒經(jīng)驗豐富的專家團隊提出的意見，依據(jù)區(qū)域農(nóng)民發(fā)展的實際情況來制定可行性的人才培養(yǎng)方案，培養(yǎng)現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)新型農(nóng)民，以此來促進區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強有力的技術(shù)和人才支持。除此之外，還應(yīng)該把智力補償應(yīng)用到生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中，使生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的自我發(fā)展能力得到顯著提升，合理分配使用自然資源，獲取更多的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。以科學技術(shù)為載體，加大對科學技術(shù)研發(fā)的資金投入，提高生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。