淮陰區(qū)政府與社會資本合作（PPP）項目現(xiàn)狀及思考

□ 文| 張 林

淮陰區(qū)項目現(xiàn)狀及存在問題、原因分析、整改措施

項目現(xiàn)狀及存在問題

淮陰區(qū)目前在庫三個項目，均已落地，總投資36.32億元。

1.淮安市淮陰港區(qū)城東作業(yè)區(qū)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等工程項目，2015年江蘇省第一批入庫，項目性質(zhì)為新建，總投資為20.69億元，建設(shè)內(nèi)容主要包括淮安港淮陰港區(qū)城東作業(yè)區(qū)項目、淮陰區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（S429省道淮安段、S330省道淮安段、S346省道淮陰區(qū)段）、其他基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)項目，回報機制為可行性缺口補助。

2.中國·淮安養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園一期“陽光新城”項目，2016年江蘇省第一批入庫，項目性質(zhì)為新建，總投資為12.68億元，建設(shè)內(nèi)容包括康復(fù)護理中心、適老住宅以及老年活動中心、幼兒園等公共配套設(shè)施，回報機制為可行性缺口補助。

3.淮安市淮陰區(qū)漁溝鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程（一期）項目，2016年江蘇省第一批入庫，項目性質(zhì)為新建，總投資為2.95億元，建設(shè)內(nèi)容主要包括道路、鎮(zhèn)實驗學(xué)校、鎮(zhèn)文體活動中心及公園廣場、鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，回報機制為可行性缺口補助。存在的共性問題：（1）前期準(zhǔn)備工作不到位，在建設(shè)程序方面存在一定瑕疵，如第一個項目中S346、330省道新建工程因涉及占用基本農(nóng)田，需調(diào)整基本農(nóng)田規(guī)劃。（2）項目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化，部分子項目存在超概問題，實施機構(gòu)和項目公司未按規(guī)定程序履行項目變更申請手續(xù)。（3）績效考核體系不夠健全：缺少運營期績效考核指標(biāo)體系，建設(shè)期績效考核指標(biāo)不全面，且缺少評分細(xì)則，缺少考核流程、考核辦法等，需進一步完善細(xì)化。（4）項目信息公開方面存在部分內(nèi)容未及時、完整填報情況。

原因分析

第一，三個PPP項目為2015年、2016年入庫，入庫時間較早，當(dāng)時PPP項目相關(guān)法律法規(guī)、政策均不完善，實施機構(gòu)和社會資本方前期工作深度不夠，對PPP相關(guān)政策研究掌握不透，與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)不足，存在不規(guī)范和不完善之處。第二，早期入庫時，對PPP項目準(zhǔn)備工作不充分，前期實施方案中概算預(yù)估不夠科學(xué)和全面，在后期實施過程中，因建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、材料價格上漲等原因，導(dǎo)致超概問題的出現(xiàn)。第三，實施機構(gòu)、項目公司等對在全國PPP綜合信息平臺上公布PPP項目相關(guān)信息重視程度不夠、工作落實不到位。第四，部分子項目因客觀原因未能如期推進，如淮陰港區(qū)城東作業(yè)區(qū)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等工程項目中S346、330省道新建工程，因涉及占用基本農(nóng)田問題，需要調(diào)整基本農(nóng)田規(guī)劃，調(diào)整流程復(fù)雜、周期長。

整改措施

（1）對前期工作中的不規(guī)范之處盡量規(guī)范化，如部分缺少審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)不符合要求的，盡快按照規(guī)定辦理審批手續(xù)。對前期工作中的不完善之處，特別是PPP項目合同對績效考核體系的約定過于簡單、實操性差的問題，各方要重新協(xié)商，按照《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）的要求盡快調(diào)整完善到位。（2）對項目存在的建設(shè)內(nèi)容和投資總額發(fā)生較大變化問題，實施機構(gòu)和項目公司應(yīng)根據(jù)蘇財金〔2017〕92號的要求，及時辦理相關(guān)變更手續(xù)。（3）對未及時、全面在PPP綜合信息平臺公布相關(guān)信息的問題，實施機構(gòu)、項目公司等機構(gòu)和單位要提高重視程度，安排專門人員根據(jù)項目進展情況，及時準(zhǔn)確公布相關(guān)信息，對缺漏信息，應(yīng)盡快上傳至平臺。（4）因客觀原因?qū)е马椖恳粫r停滯的，實施機構(gòu)、項目公司等應(yīng)積極與相關(guān)部門進行溝通，盡快推進項目的建設(shè)。

規(guī)范PPP工作的對策和建議

1.夯實前期工作。行業(yè)主管部門應(yīng)將準(zhǔn)備申報入庫的PPP項目建議書、可行性研究報告等文件報發(fā)展改革部門審批，涉及用地、規(guī)劃、環(huán)評等工作要提前做好，做好金融機構(gòu)可融性測試和潛在社會資本市場測試。

行業(yè)主管部門組織編寫財政承受能力評估報告、物有所值論證報告及實施方案，財政部門要做好項目專家評審，相關(guān)投資造價和財務(wù)數(shù)據(jù)要經(jīng)獨立于第三方的專業(yè)機構(gòu)審核并出具報告，減少后續(xù)管理不確定性，防范項目和財政風(fēng)險。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證審核結(jié)果完善項目實施方案，報本級人民政府審核。

2.規(guī)范項目政府采購。實施方案經(jīng)本級人民政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)按照政府采購管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會資本方采購工作。省級以上試點項目由省財政廳組織采購，其他項目由市財政局組織采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據(jù)項目需求必須采用單一來源采購方式的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格符合法定條件和程序。財政部門應(yīng)當(dāng)加強對PPP項目采購活動的支持服務(wù)和監(jiān)督管理，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，包括資格預(yù)審文件及結(jié)果、采購文件、響應(yīng)文件提交情況及評審結(jié)果等，確保采購過程和結(jié)果公開、透明。采購結(jié)果公示結(jié)束后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構(gòu)應(yīng)將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核后，報本級人民政府批準(zhǔn)。

3.規(guī)范項目變更。項目實施過程中需要變更的，實施機構(gòu)應(yīng)向同級政府提出針對項目名稱、實施機構(gòu)、建設(shè)內(nèi)容、投資額、財政承受能力等變更的申請文件；政府應(yīng)針對項目名稱、實施機構(gòu)、建設(shè)內(nèi)容、投資額、財政承受能力等變更進行批復(fù)；對項目有管轄權(quán)的發(fā)改部門針對項目名稱、實施機構(gòu)、建設(shè)內(nèi)容和投資額等變更或重新辦理立項手續(xù)進行批復(fù)；變更后的項目實施方案，需再經(jīng)同級政府批復(fù)同意；變更投資額超過10%的應(yīng)重新履行政府采購手續(xù)。擬變更調(diào)整的項目應(yīng)向省財政廳提出變更申請，對經(jīng)同意變更的PPP項目應(yīng)及時調(diào)整財政部PPP綜合信息平臺中相關(guān)信息。

4.加強PPP項目參與方人員專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)。建議財政部門聘請PPP專家對項目參與方人員進行培訓(xùn)，宣傳PPP方面的法律法規(guī)，讓項目參與方了解項目所處階段應(yīng)該做什么，有什么風(fēng)險點，在全國PPP綜合平臺系統(tǒng)中項目信息如何公開、何時公開等。

5.建立PPP項目全生命周期法律顧問制度。法律顧問全程參與PPP項目管理相關(guān)的重點事項，并發(fā)表建議和法律意見，充分利用法律顧問專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，防范化解PPP項目運行過程中的各類風(fēng)險。建立PPP項目全生命周期法律顧問制度，規(guī)范財政部門PPP項目全生命周期管理，對確保全區(qū)PPP項目健康、科學(xué)、高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

6.建議成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、PPP項目服務(wù)小組。PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員：分管PPP工作區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、交通、住建、發(fā)改、自然資源和規(guī)劃、財政等部門主要負(fù)責(zé)人。主要職責(zé)：（1）加強對PPP項目的統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)解決項目管理的重點、難點問題（2）審核PPP項目財政安排資金規(guī)模、年度實施計劃，統(tǒng)籌PPP模式的政府投資項目資金管理工作；（3）小組定期召開會議，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)親自推進項目，建立問責(zé)制度。

PPP項目服務(wù)小組成員：項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項目人員、項目公司主要負(fù)責(zé)人、財政局分管領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)建科負(fù)責(zé)人等。主要職責(zé)：（1）建立PPP項目協(xié)調(diào)機制，在PPP項目實施過程中負(fù)責(zé)PPP項目的聯(lián)合審查和相關(guān)協(xié)調(diào)工作；（2)每月定期召開項目推進會，協(xié)調(diào)解決項目實施中存在問題。

結(jié)束語

以精細(xì)化理念做好PPP項目的前期工作，減少后續(xù)實施過程中的不確定性，實施過程中建立健全PPP工作領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機制，落實職責(zé)分工，部門之間各司其職，加強全生命周期監(jiān)管，樹立責(zé)任意識、風(fēng)險意識和法律意識，規(guī)范實施PPP項目，推動PPP模式高質(zhì)量發(fā)展、項目高質(zhì)量管理。