食品安全監(jiān)督抽樣工作存在的問題和建議

吳 瓊，宋安東

(1.中檢集團中原農(nóng)食產(chǎn)品檢測(河南)有限公司，河南 鄭州 450003； 2.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 450002)

食品抽檢是指從一批食品樣品中，隨機抽取一部分具有代表性的樣品進行檢驗，并根據(jù)所抽取樣品的檢驗結(jié)果來判定這批樣品是否合格的過程。與全數(shù)抽檢相比，抽樣檢驗可提高檢驗效率，更適用于大批量的樣品檢驗，因此，其應(yīng)用范圍也越來越廣泛[1]。食品安全監(jiān)督抽檢就是食品安全監(jiān)管部門按照法定程序和食品安全標準等規(guī)定，從食品樣品總體中隨機抽取具有代表性的樣品，以代表性樣品的檢驗結(jié)果來反映總體樣品的質(zhì)量和安全水平。通過抽檢，防止或減少不合格的食品流入市場，保障食品安全[2]。食品安全監(jiān)督抽檢工作的基本流程主要包括：制定食品安全監(jiān)督抽檢計劃和方案、現(xiàn)場抽樣、實驗室檢驗和結(jié)果判定、發(fā)布食品安全監(jiān)督抽檢結(jié)果、不合格樣品的核查處置[3]。

在食品安全監(jiān)督抽檢工作中，食品安全監(jiān)督抽樣工作是食品安全監(jiān)督抽檢的首要基點和重要步驟[4]。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》[5]等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)是一種行政執(zhí)法行為，具有法律強制性，所抽取樣品的檢驗結(jié)果也具有法律效力和法定證據(jù)性質(zhì)，是食品安全監(jiān)管部門行使行政處罰程序中的一個重要取證環(huán)節(jié)。因此，食品安全監(jiān)督抽樣工作的科學(xué)性、合法性、規(guī)范性和抽取樣品的代表性，對保證樣品檢驗結(jié)果的真實性和后續(xù)核查處置等食品安全監(jiān)管工作的有效性都起到了關(guān)鍵作用[6]。結(jié)合工作實踐，對食品安全監(jiān)督抽樣工作的現(xiàn)狀和目前在具體實施過程中出現(xiàn)的問題進行分析和討論，并提出相關(guān)建議，為食品安全監(jiān)管部門完善食品安全監(jiān)督抽樣機制提供參考依據(jù)。

1 食品安全監(jiān)督抽樣工作現(xiàn)狀

近年來，由于食品安全事故層出不窮，食品安全問題成為了人們普遍關(guān)注的熱點話題，食品安全問題不僅影響企業(yè)效益，而且對消費者的身體健康也造成了不利的影響[7]。因此，各級食品安全監(jiān)管部門不斷加大了各環(huán)節(jié)的食品安全抽檢力度。食品安全抽檢覆蓋的領(lǐng)域有生產(chǎn)、流通和餐飲三個環(huán)節(jié)，主要類型有監(jiān)督抽檢、風(fēng)險監(jiān)測、評價性抽檢、專項整治、事故調(diào)查、案件稽查和應(yīng)急處置等。各級食品安全監(jiān)管部門每年都要組織和投入大量的人力、財力開展食品安全監(jiān)督抽檢，通過檢驗結(jié)果來反映食品安全總體情況，并對出現(xiàn)的食品安全問題提出防范措施[2]。2017年，全國食品安全監(jiān)督抽檢樣品的總數(shù)量約為130萬批次[8-9]?？梢?，食品安全監(jiān)督抽檢仍是食品安全監(jiān)管工作中的主要手段。

食品安全監(jiān)督抽樣工作的基本流程是：首先，制定食品安全監(jiān)督抽樣計劃和抽樣實施方案；其次，根據(jù)《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[10]等相關(guān)法規(guī)進行現(xiàn)場抽樣；最后，完成樣品的運送和交接。目前，承擔食品安全監(jiān)督抽樣工作的主要有委托具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)獨立進行現(xiàn)場抽樣，食品安全監(jiān)管部門自行抽樣和具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)配合食品安全監(jiān)管部門共同抽樣3種形式。其中，由各級食品安全監(jiān)管部門依據(jù)《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[10]，以財政專項經(jīng)費為支持的食品安全監(jiān)督抽檢任務(wù)，通過公開招標的方式來委托具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)獨立開展食品安全監(jiān)督抽樣和檢驗工作的形式占絕大多數(shù)。這些具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)通常既要承擔檢驗任務(wù)，還要完成抽樣任務(wù)。這些受委托并獨立完成食品安全監(jiān)督抽樣工作的承檢機構(gòu)的類型有事業(yè)單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)三種性質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)組成[11]。

2 食品安全監(jiān)督抽樣工作存在的問題

2.1 抽樣工作量較大

根據(jù)“十三五”國家食品安全規(guī)劃，到2020年，國家統(tǒng)一安排到各地食品安全監(jiān)管部門分別組織實施的食品安全監(jiān)督抽檢數(shù)量將達到每年4份/千人，其中各地食品安全監(jiān)管部門組織開展的針對農(nóng)藥和獸藥殘留檢驗的食品抽檢數(shù)量將不低于每年2份/千人[12]。隨著近年來食品種類和數(shù)量的不斷增加，特別是流通環(huán)節(jié)中，食品安全監(jiān)督抽樣出現(xiàn)了工作量較大的問題。由于一些客觀條件限制，食品安全監(jiān)督抽樣人員大都承受著較重的工作強度和較大的工作壓力，因此，食品安全監(jiān)督抽樣工作的質(zhì)量就難以保證。此外，我國的食品安全監(jiān)督抽樣機制目前還不夠完善，多為粗放式監(jiān)管，國家和各級地方的食品安全監(jiān)管部門可能在相同時間，同時下達食品安全監(jiān)督抽樣計劃，且各類抽樣計劃也都有相同的地方，特異性和針對性還不強，食品樣品在抽樣過程中出現(xiàn)交叉和重復(fù)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。加之抽樣單位數(shù)量有限，而抽樣工作任務(wù)量大，造成許多被抽樣單位重復(fù)抽樣或抽不到樣品[13]。由于樣品被重復(fù)抽檢的概率增大，因此，食品中的問題樣品可能無法被抽檢，食品出現(xiàn)安全問題的可能性就會增大[14]。

2.2 抽樣人員專業(yè)技術(shù)性不強

食品安全監(jiān)督抽樣工作是一類專業(yè)性和技術(shù)性要求較高的工作，因此，對人員綜合素質(zhì)要求也較高。目前食品安全監(jiān)督抽樣工作缺乏專業(yè)的抽樣人員和隊伍，人員大多是臨時拼湊，人員流動性也較大。食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)是一種行政執(zhí)法行為，所抽取樣品的檢驗結(jié)果也具有法律效力和法定證據(jù)性質(zhì)，食品安全監(jiān)督抽樣過程的合法性、規(guī)范性和抽取樣品的代表性，對保證樣品檢驗結(jié)果的真實性和后續(xù)核查處置等食品安全監(jiān)管工作的有效性都起到了關(guān)鍵作用[6]。食品安全監(jiān)督抽樣工作的主要執(zhí)行者是抽樣人員，由于經(jīng)常會接到各類抽樣任務(wù)，且大都需要覆蓋本省各個地市或各個區(qū)域，所以抽樣人員大部分的工作時間都是在外地出差，有時行車時間較長，加之天氣和路況條件的復(fù)雜多變，為了盡快完成抽樣任務(wù)，時間緊、任務(wù)重，可能會導(dǎo)致差旅安全問題[15]。同時，抽樣人員所面對的被抽樣對象眾多，一些生產(chǎn)經(jīng)營者的素質(zhì)參差不齊，有些被抽樣的地市和區(qū)域較偏遠落后，治安環(huán)境和條件也較差，可能還會威脅到抽樣人員的人身和財產(chǎn)安全。此外，一些地方保護主義有恃無恐，抽樣人員也有可能受到威脅[6]。因此，抽樣人員不僅要了解與食品安全監(jiān)督抽樣相關(guān)的法規(guī)和工作程序，了解被抽樣品的特點和相關(guān)食品安全標準，而且食品安全監(jiān)督抽樣人員還要具備較強的責(zé)任心、耐心和抗壓能力以及良好的人際溝通能力。這些在食品安全監(jiān)督抽樣工作中面臨的風(fēng)險和困難，是造成目前缺乏專業(yè)的抽樣人員和人員流動性較大等問題出現(xiàn)的主要原因。

2.3 承檢機構(gòu)違反抽檢分離制度

食品安全監(jiān)督抽樣與檢驗相分離是指承擔抽樣與檢驗的機構(gòu)需要分離，而非指個人，分別承擔抽樣和檢驗工作的機構(gòu)要具備相應(yīng)的資質(zhì)[11]。目前，通過投標的方式被食品安全監(jiān)管部門委托獨自開展食品安全監(jiān)督抽樣和檢驗工作的食品檢驗機構(gòu)，既承擔樣品的檢驗任務(wù)，同時還要完成抽樣任務(wù)，因此，這些承檢機構(gòu)違反了抽樣與檢驗分離制度，大多數(shù)食品承檢機構(gòu)是將同一單位或同一科室中的工作人員分為兩組，一組進行抽樣工作，另一組進行檢驗，這種形式上的抽樣與檢驗分離的模式很難實現(xiàn)食品安全監(jiān)督抽檢工作的科學(xué)、公開和公正，抽檢工作的質(zhì)量也難以把控。

大多數(shù)承檢機構(gòu)在獨立開展食品安全監(jiān)督抽樣工作過程中，為了保證能最小成本地盡快完成被委托的抽樣任務(wù)，規(guī)避風(fēng)險，很少有抽樣人員嚴格落實《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[10]的相關(guān)要求，食品安全監(jiān)督抽樣的最大特點就是要堅持以問題為導(dǎo)向的原則，而無行政執(zhí)法權(quán)的抽樣人員，缺乏食品安全風(fēng)險意識，無法以食品安全問題為導(dǎo)向，對于不好抽的樣品或被抽樣單位，往往采取回避措施，這就造成了一些問題食品不能被及時發(fā)現(xiàn)，失去了食品安全監(jiān)督抽樣的意義。同時，當這些無行政執(zhí)法權(quán)的抽樣人員遇到食品安全不法行為時，不具備食品安全監(jiān)管能力，對食品安全問題缺乏處理經(jīng)驗，不能依法處置和固定證據(jù)，又缺乏與食品安全監(jiān)管部門的溝通機制，很難做到特殊問題及時上報。此外，由于食品安全監(jiān)督抽樣環(huán)節(jié)存在監(jiān)管缺失的現(xiàn)象，導(dǎo)致食品安全監(jiān)督抽樣工作流于形式，為完成抽樣任務(wù)而抽樣。一些承檢機構(gòu)出現(xiàn)擅自二次委托其他機構(gòu)來完成食品安全監(jiān)督抽樣任務(wù)的現(xiàn)象;一些承檢機構(gòu)在完成食品安全監(jiān)督抽樣工作時，雖然抽樣的總批次數(shù)量能夠達到要求，但抽樣的覆蓋范圍不大，且缺乏代表性，有的被抽樣單位一年中被抽到的樣品很多，有的被抽樣單位抽到的樣品卻很少，使得后續(xù)的檢驗結(jié)果不夠客觀，不能真實的反應(yīng)食品安全狀況;還有一些承檢機構(gòu)對食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)認識不到位，重視程度不夠，經(jīng)常出現(xiàn)抽樣文書填寫錯誤和抽樣流程不規(guī)范等問題，由于抽樣文書是行政執(zhí)法部門對不合格樣品核查處置的重要證據(jù)材料，因此，由于抽樣文書填寫不規(guī)范等抽樣環(huán)節(jié)所造成的錯誤，導(dǎo)致了一些檢驗結(jié)果本來就不合格的樣品無法上報食品安全監(jiān)管部門，造成了問題食品不能被發(fā)現(xiàn)。

3 討論與建議

3.1 完善食品安全監(jiān)督抽樣機制

國家、省級以及地方食品安全監(jiān)管部門應(yīng)制定出科學(xué)合理、系統(tǒng)全面的食品安全監(jiān)督抽樣計劃，做到分工明確、責(zé)任明確和重點突出，不能只單純增加抽樣的總批次數(shù)量，要多以食品安全問題為導(dǎo)向，舉一反三，制定具有針對性和代表性的抽樣計劃，盡可能的節(jié)約資源，避免出現(xiàn)重復(fù)抽檢的情況。同時，各級食品安全監(jiān)管部門應(yīng)逐步實現(xiàn)精細化的監(jiān)管模式，加強對食品安全抽檢數(shù)據(jù)的分析和風(fēng)險識別。提升主動監(jiān)管的能力，保障食品安全。此外，各級監(jiān)管部門還可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和風(fēng)俗，因地制宜的組織專項食品安全監(jiān)督抽檢，依靠建立食品安全監(jiān)督抽檢的長效機制來保障食品安全，使食品安全監(jiān)督抽樣專項經(jīng)費能發(fā)揮出最大作用。

3.2 提升抽樣人員的知識儲備和綜合素質(zhì)

食品安全監(jiān)督抽樣人員的專業(yè)知識儲備和綜合素質(zhì)是決定抽樣質(zhì)量和效率的主要因素。食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)是一種行政執(zhí)法行為，是食品安全監(jiān)管部門行使行政處罰程序中的一個重要取證環(huán)節(jié)，在食品安全監(jiān)督抽樣過程中所填寫的抽樣文書等證據(jù)性質(zhì)的材料都具有法理效力，因此，食品安全監(jiān)督抽樣人員應(yīng)加強對相關(guān)法律法規(guī)、食品專業(yè)知識、抽樣流程以及食品安全標準等方面的培訓(xùn)，提高食品安全監(jiān)督抽樣隊伍的整體業(yè)務(wù)水平，做到嚴謹、公平、公正的執(zhí)法。對于每年更新的國家安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險監(jiān)測工作規(guī)范和實施細則等相關(guān)政策文件，應(yīng)組織抽樣人員進行系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)。同時，要定期或者不定期總結(jié)在食品安全監(jiān)督抽樣工作中存在的問題以及解決問題的經(jīng)驗，特別是處理突發(fā)事件的經(jīng)驗。此外，食品安全監(jiān)督抽樣工作是一個系統(tǒng)性很強的工作，而且工作中也會遇到很多突發(fā)事件，因此，必須做好抽樣前的準備工作，科學(xué)、合理、周密的統(tǒng)籌安排抽樣人員和抽樣工具。要組織專人嚴格編制各類樣品的抽樣方案，對于抽樣方式、產(chǎn)品基數(shù)、抽取樣品量、樣品的運輸和儲存要求等內(nèi)容要嚴格細化，還要牢固樹立崗位意識、責(zé)任意識和安全意識，注意行車安全和人身安全?？梢灾贫ㄍ话l(fā)事件的應(yīng)急處理辦法，使抽樣人員專心抽樣，確保食品安全監(jiān)督抽樣工作能夠順利完成。

3.3 嚴格實行抽樣與檢驗分離制度

《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督抽樣工作規(guī)范》[17]第十一條規(guī)定，監(jiān)督抽檢實行抽檢分離制度，抽樣任務(wù)主要由當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管部門或其他執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)，檢驗任務(wù)主要由依法取得資質(zhì)認定的食品檢驗機構(gòu)負責(zé)，根據(jù)工作需要食品藥品監(jiān)管部門可以要求檢驗機構(gòu)協(xié)助進行抽樣和樣品預(yù)處理等工作。可見，食品檢驗機構(gòu)不能獨立開展食品安全監(jiān)督抽樣工作。嚴格實行抽樣與檢驗相分離的制度，由具有食品安全監(jiān)督執(zhí)法資格的單位和人員實施抽樣或陪同抽樣，做到了責(zé)任和分工的明確，提升食品安全監(jiān)督抽樣工作的質(zhì)量，真正實現(xiàn)以食品安全問題為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)督抽樣原則。