治理現(xiàn)代化目標下國家空間規(guī)劃體系的變遷與重構(gòu)

張 倩

兵團第十二師規(guī)劃信息中心

1 引言

2018年，黨和國家曾對空間規(guī)劃體系的重構(gòu)做出明確規(guī)定，要求空間規(guī)劃體系的建立與監(jiān)督工作全部由自然資源部承擔?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》于2019年5月出臺，該意見明確提出我國到2020年需要基本完成國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，這是從制度層面進行空間規(guī)劃體系重構(gòu)的重要表現(xiàn)，也是國家基于現(xiàn)代化目標進行治理體系優(yōu)化的重要舉措。在國家治理體系當中，空間規(guī)劃體系的重構(gòu)占據(jù)極為重要的位置，與生態(tài)文明建設(shè)需求相符，也是國家提升治理能力的必由之路。從某種角度而言，新一輪的國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)與調(diào)整只是表面性的工作，意在加快國家治理體系的重組。這也是從治理現(xiàn)代化目標下分析國家空間規(guī)劃體系變遷與重構(gòu)的重要原因。

2 空間規(guī)劃體系的概述

與西方發(fā)達國家不同，我國主要實施城鄉(xiāng)土地公有制度，所以說空間規(guī)劃對于此種背景下的中國而言是一項十分重要的政策，也是政府用于治理空間的有效手段。“多規(guī)并存”的問題普遍存在，并在很長的一段時間內(nèi)影響著我國的空間規(guī)劃。在此背景下，不同類型的空間規(guī)劃會給國家體系帶來不同的影響，并從層級和維度方面對其造成制約[1]。從主體功能規(guī)劃角度而言，主要是利用恰當?shù)拇胧量臻g劃分為以下四種類型，分別為重點開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域還有限制開發(fā)區(qū)域，這也體現(xiàn)出了國家的發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展方向，是國家利用制度的作用對國土空間開發(fā)進行的控制與管理，長此以往，地方和中央政府之間的權(quán)力關(guān)系一定會得到有效的優(yōu)化和調(diào)整。而長久實施的城鄉(xiāng)規(guī)則更重視利益格局的調(diào)整，主要是通過權(quán)衡各個主體訴求的方式，綜合分配各項空間資源，實現(xiàn)收益最大化。不難發(fā)現(xiàn)，國家空間規(guī)劃體系的重構(gòu)不僅會給未來的社會發(fā)展帶來直接影響，還與市場和政府之間有著極為密切的聯(lián)系。要想加深對空間規(guī)劃體系的重構(gòu)與理解，絕不可將技術(shù)工具優(yōu)化作為唯一的切入點，而是要從多重目標關(guān)系入手，對其進行深入的剖析和思考。

3 治理現(xiàn)代化目標下國家空間規(guī)劃體系的演變歷程

在治理現(xiàn)代化的目標之下，國家空間規(guī)劃體系共經(jīng)歷以下五個階段分別，從計劃經(jīng)濟時期開始，一直到如今的治理體系全面重構(gòu)，中間還經(jīng)歷了“雙軌制”并存時期、“增長主義”導向時期和“調(diào)控—刺激”反復期三個階段。每個階段的空間規(guī)劃體系均不相同，作用及目標也有所差異。計劃經(jīng)濟時期的國家空間規(guī)劃體系，主要用于落實國家針對經(jīng)濟發(fā)展制定的各項計劃與政策，此時的國家空間規(guī)劃體系更像是一個有效的載體，作用于社會及經(jīng)濟發(fā)展當中。集權(quán)—分權(quán)交織的規(guī)劃體系則代表了“雙軌制”并存的特征，這不僅是從空間規(guī)則上對計劃時期的經(jīng)濟和政策進行延續(xù)，也是通過具體的城市總體規(guī)劃編制工作，體現(xiàn)出地方發(fā)展的需求和走向。在“增長主義”導向時期，國家空間規(guī)劃體系主要作為空間工具進行使用，為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展提供了必要的支持，此時我國的經(jīng)濟發(fā)展正進入快速增長的階段，此時的國家空間規(guī)劃體系在國家治理體系的引導下高度分權(quán)，以地方或城市為核心提高競爭力，吸引資本?！罢{(diào)控—刺激”反復期的主要特征為多項體系共同存在，多個規(guī)章制度之間存在一定的矛盾和沖突，這是因為當時的國家治理并未形成確切的治理思路，雖然想通過強化集中管制的方式進行國家治理，但是還要考慮到地方經(jīng)濟發(fā)展的難題。加之2008年爆發(fā)的世界性金融危機的影響，當時的國家治理政策呈現(xiàn)出方向不清，反復性較強的特征。截至目前為止的階段，就是治理體系全面重構(gòu)的時期，這也標志著國家和政府利用政策的作用和問題導向開始全面的治理體系重構(gòu)，這是國家治理體系現(xiàn)代化改革的核心內(nèi)容，也是其提升治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于打造現(xiàn)代化、智能化的治理格局。

4 治理現(xiàn)代化目標下國家空間規(guī)劃體系變遷與重構(gòu)的思考

4.1 平衡多元目標，統(tǒng)籌發(fā)展

無論是長久以來積累的發(fā)展經(jīng)驗，還是通過對其他國家發(fā)展歷程進行的分析都可以證明，良好的國家治理體制絕不是單純的依靠政府或者是依靠社會，而是需要各個主體之間通力合作，統(tǒng)一口徑[2]。從某種角度來說，國土空間是一種物質(zhì)性的載體，承載了不同主體的利益訴求，涉及到個人、市場及中央政府等多個內(nèi)容，價值屬性較為復雜，表現(xiàn)出多元化的特征。國土空間并不是理論意義上理解的幾何空間，而是現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的縮影，也代表了社會活動的需求。在生態(tài)文明建設(shè)的引導之下，國土空間規(guī)劃必須重新定位，基于人與自然和諧相處，打造全新的規(guī)劃體系。事實上，生態(tài)文明建設(shè)并不是保護生態(tài)環(huán)境那樣簡單，而是有著更深層次的發(fā)展和追求。作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，國土空間開發(fā)保護已經(jīng)引起了社會各界的重視。在治理現(xiàn)代化的目標之下，國家空間規(guī)劃體系必須認識到國土空間的內(nèi)涵與價值，準確把握其價值屬性，將人與自然和諧發(fā)展作為第一要義進行體系上的重構(gòu)與優(yōu)化。事實證明，只有認識到國土空間的價值屬性，才能順利開展后續(xù)的重構(gòu)空間規(guī)劃體系的工作，逐步解決供需不平衡的問題。更好地完成國土空間規(guī)劃的定位與理解，以其功能性的作用，平衡保護和發(fā)展之間的關(guān)系，兼顧各個主體之間的效益，實現(xiàn)長久發(fā)展的目標。

4.2 建立層級有序的治理體系

每個國家的國情和制度均不相同，并遵循不同的軌跡進行國家治理體系的改革，這不僅是社會傳統(tǒng)影響的結(jié)果，也是因為政治制度和歷史環(huán)境的共同作用。長久以來，我國都在集權(quán)與分權(quán)的制約下進行發(fā)展，要想做好國家空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，打造新型的國家治理體系，必須克服這一弊病，跳出這個怪圈，建立層級有序的治理體系，兼顧各個主體的利益，明確政府事權(quán)。國土空間規(guī)劃并不是單一的規(guī)劃體系，也不是單純的規(guī)劃類型，而是具備綜合性特征的空間規(guī)劃體系，由多個層級和規(guī)劃類型共同構(gòu)成。各個主體的利益訴求不同，關(guān)注重點也有所差異，是我國不能回避的現(xiàn)實國情，不同的主體和不同層級的政府也需要面臨不同的內(nèi)容進行規(guī)劃。要想解決這一問題，必須理清各個主體之間的差異，對其進行明確的界限劃分，利用有機結(jié)合的方式對社會和經(jīng)濟進行秩序性的管理，絕不可出現(xiàn)放任市場經(jīng)濟自由發(fā)展的問題，也不可延續(xù)計劃經(jīng)濟的管控思維。最好的方法就是建立層級有序的治理體系，確保其與政府事權(quán)相對應(yīng)，并滿足國土空間在規(guī)劃過程中提出的差異性原則。從而在逐步發(fā)展過程中完成國家治理體系的重構(gòu)與深化。

4.3 以科學的規(guī)劃研究支撐國土空間規(guī)劃

作為一項重要的公共政策，政府主要利用空間規(guī)劃來實施空間治理工作，由此來看，空間治理的效果和水平很大程度上由空間規(guī)劃來決定，只有提高空間規(guī)劃的合理性，才能更好地開展空間治理工作。如何構(gòu)建科學合理的規(guī)劃體系始終是國土空間規(guī)劃體系的核心內(nèi)容，也是其原則之一，只有具備法律效力的規(guī)劃體系，才能為國家治理工作的順利開展提供制度上的保障。通過對其他國家的空間規(guī)劃工作進行分析后可以發(fā)現(xiàn)，只有在非法定規(guī)劃和規(guī)劃研究的支持下，才能形成政策性的文件。然而我國現(xiàn)有的城市規(guī)劃無法滿足這一問題，明顯存在缺乏前期研究的問題，所以無法在技術(shù)標準或規(guī)范推行過程中提供必要的支持。在此背景下，絕不可將構(gòu)建空間規(guī)劃體系作為唯一目標，更多的是要關(guān)注規(guī)劃研究和法定規(guī)劃轉(zhuǎn)化之間的轉(zhuǎn)變，通過多個主體及目標相互聯(lián)合的方式，使得國家空間規(guī)劃體系與法定規(guī)劃融合在一起，共同為國家治理水平及能力的提升而努力。

5 結(jié)語

在全新的發(fā)展背景下，經(jīng)濟及社會建設(shè)面臨種種矛盾和考驗，這也對國家的治理水平提出了前所未有的挑戰(zhàn)。從國際角度而言，不同的制度、傳統(tǒng)和國情都是導致中西方國家在治理過程中出現(xiàn)差異的直接原因。即便發(fā)達國家在治理過程中取得了理想的成績，也不可完全套用于我國的治理與改革當中。要想提升治理水平，做好治理體系的優(yōu)化與重建，必須充分考慮我國國情。在未來的很長一段時間內(nèi)，國家空間規(guī)劃體系構(gòu)建都會是治理現(xiàn)代化目標和國家治理體系重構(gòu)的重中之重。這是因為國家空間規(guī)劃體系不僅是一項重要的工具，也作為一項公共政策應(yīng)用于空間治理當中，有利于完成國家治理機構(gòu)的重組與優(yōu)化，意義十分深遠。