河長(zhǎng)制視域下淮河治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建初探

□ 文| 曾 承 徐義贊

淮河現(xiàn)階段所面臨的主要問(wèn)題及其原因

水資源短缺，水污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化

目前，淮河流域的人均水資源僅占全國(guó)人均的18%；每公頃平均水量?jī)H占全國(guó)平均的19%。在降雨過(guò)量的年份，全流域會(huì)發(fā)生頻繁的洪澇災(zāi)害，降雨稀少的年份則出現(xiàn)大面積的干旱區(qū)域?；春恿饔虻乃Y源短缺主要有以下幾個(gè)原因：第一，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，該地區(qū)的城市化進(jìn)程也快速發(fā)展，因此區(qū)域內(nèi)的城市工業(yè)用水也相對(duì)增加；工業(yè)生產(chǎn)上，由于傳統(tǒng)設(shè)備的使用，生產(chǎn)落后，單位耗水量較多，水資源僅有40%左右的重復(fù)利用率，遠(yuǎn)低于沿海地區(qū)的70%；此外，工業(yè)發(fā)展上萬(wàn)元產(chǎn)值的用水標(biāo)準(zhǔn)在160m3以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的用水指標(biāo)。第二，人口的快速增長(zhǎng)也導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的生活用水增加，淺層地下水遭到過(guò)度使用。第三，淮河流域內(nèi)平原地區(qū)廣大，約占2/3的面積，是我國(guó)重要的糧食產(chǎn)區(qū)，但是由于農(nóng)業(yè)用水方式大部分還采用大水漫灌的用水方式，水利用率僅為30%，大部分的水資源浪費(fèi)流失。水資源的短缺和開發(fā)利用的不合理已經(jīng)成為制約淮河流域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

淮河流域內(nèi)地形主要以平原為主，其中平原約占總的面積的2/3，因此流域內(nèi)耕地面積廣大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直是淮河流域的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，為了增加糧食產(chǎn)量，使用化肥農(nóng)藥，導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化，規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖則造成流域內(nèi)面源污染。1980年后工業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展。初步興起的工業(yè)給流域帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，也帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題。一些生產(chǎn)技術(shù)含量低、污染大、附加值低利潤(rùn)少的中小企業(yè)，如造紙廠、服裝廠、紡織廠、化工廠等直接將未經(jīng)處理的工業(yè)廢水排入河道，造成流域水資源污染。隨著城市人口的急劇增長(zhǎng)，城市的污水量增加并且增加迅速?；春恿饔虻奈鬯幚砑夹g(shù)偏低，又因?yàn)橥砥诓砰_始實(shí)施處理，污水凈化現(xiàn)狀不佳。工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)污水增加迅速，水環(huán)境的惡化情況越來(lái)越突出，并加重了水資源的短缺和生態(tài)惡化。目前淮河是我國(guó)污染最嚴(yán)重的河流之一。

近年來(lái)，由于淮河流域人口密度大，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，水資源的短缺和污染由局部發(fā)展到整個(gè)流域，城市和工業(yè)用水多抽取地下水，造成淺層地下水趨于疏干，破壞了生態(tài)系統(tǒng)平衡。生態(tài)用水和環(huán)境用水的過(guò)量現(xiàn)象致使淮河斷流頻繁，枯水年和特枯水年斷流更為嚴(yán)重。20世紀(jì)80年代以來(lái)，淮河干流和主要的支流——渦河、沙潁河——均出現(xiàn)斷流情況。流域的生態(tài)危機(jī)越來(lái)越明顯、突出。河道斷流、干涸和人為用水污染，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)功能下降，水生物數(shù)量和種類遞減。

淮河流域洪澇災(zāi)害頻發(fā)，河流航運(yùn)價(jià)值低

淮河流域地處我國(guó)中東部，也是北方冷氣團(tuán)與南方暖氣團(tuán)相匯的地方，所以這里的大氣環(huán)流極為不穩(wěn)定，降水變差系數(shù)特別大，降水特別主要集中在夏秋季節(jié)，這就增加了洪澇發(fā)生的可能性；另外流域內(nèi)地形多以平原和洼地為主，每逢降水季節(jié)，雨水難以及時(shí)排除，容易在洼地形成積水，使得流域內(nèi)澇害比較嚴(yán)重。同時(shí)淮河流域水系發(fā)達(dá)，支流眾多，但是流域內(nèi)的水利建設(shè)及其落后，這也使得每逢特大暴雨年分，必定出現(xiàn)洪澇險(xiǎn)情，危機(jī)人民安全。

在我國(guó)古代淮河由于眾多的支流，導(dǎo)致其水路運(yùn)輸特別發(fā)達(dá)，這使得淮河兩岸在我國(guó)唐宋以后成為貨物貿(mào)易的集散中心，淮河流域的經(jīng)濟(jì)也得到長(zhǎng)足的發(fā)展。但是到了近代淮河流域的航運(yùn)價(jià)值卻是越來(lái)越低，淮河流域的經(jīng)濟(jì)也在遭到影響，在國(guó)家層面上的地位也越來(lái)越低。究其原因不外乎以下幾點(diǎn)：首先由于近代工業(yè)革命的爆發(fā)與發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，也改變著社會(huì)的方方面面，其中交通方便受到的影響最大。出現(xiàn)了火車和汽車等新型交通工具，船舶由于運(yùn)行速度緩慢，逐漸被拋棄，這也使得淮河流域的航運(yùn)價(jià)值大不如以前；同時(shí)流域內(nèi)不合理的耕作方式，出現(xiàn)了大規(guī)模的毀林開荒，退湖還田，這使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境遭到巨大破壞，森林面積減少，造成了大規(guī)模的水土流失。

管理和監(jiān)督體制不夠完善

淮河流域地跨5省30多個(gè)市，區(qū)域面積廣大，各地區(qū)內(nèi)部情況復(fù)雜，各不相同，這就給淮河流域的管理帶來(lái)了一系列困難。同時(shí)，一些地方的管理部門還是各自為政并且這種狀況沒有得到改變。“多龍管水”的問(wèn)題還是比較突出的，部門與部門之間以及區(qū)域與區(qū)域之間的矛盾不同程度的存在，流域內(nèi)的相關(guān)部門在治理污染的步伐和措施上還不夠協(xié)調(diào)，流域內(nèi)的管理體制也尚未完善，這也照成了流域內(nèi)在管理上甚至出現(xiàn)一些空白和重合的地方。另一方面，流域內(nèi)的相關(guān)法律還不夠健全，治理環(huán)境的有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制、科學(xué)的監(jiān)測(cè)機(jī)制和統(tǒng)一的信息發(fā)布機(jī)制尚未完善，同時(shí)對(duì)于污染物排放的監(jiān)督執(zhí)法力度不夠大，環(huán)境監(jiān)測(cè)部門沒有發(fā)揮自身該有的作用等。

我國(guó)河流治理的常見路徑及淮河治理存在的問(wèn)題

我國(guó)河流治理的常見路徑

1.政府管控型：20世紀(jì)50年代，我國(guó)水利建設(shè)處于大規(guī)模發(fā)展時(shí)期，加上人口快速增長(zhǎng)，水資源需求激增。這一階段流域水環(huán)境治理主要是以流域水資源開發(fā)利用為目標(biāo)的治理階段，治理內(nèi)容涵蓋防災(zāi)減災(zāi)、供水、水電等以安全需求和基本生活性需求為首位的單目標(biāo)開發(fā)的水環(huán)境治理。在此階段，我國(guó)主要實(shí)行了政務(wù)院管控下各級(jí)地方政府規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的水治理模式。這一治理模式下淮河流域成立了治淮委員會(huì)和河南、皖北、蘇北三省區(qū)的治淮指揮部，全面統(tǒng)一負(fù)責(zé)治淮工作的實(shí)施和調(diào)控。針對(duì)新中國(guó)成立初期的淮河治理，周恩來(lái)指出這種政府管控型的治理路徑“犯了地方主義、分散主義的錯(cuò)誤，治水要從上游到下游照顧全局”。

2.自主治理型：20世紀(jì)90年代我國(guó)水環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)，水生態(tài)環(huán)境加速惡化。這一階段流域水環(huán)境治理主要以水環(huán)境治理與保護(hù)為主要目標(biāo)的流域一體化治理階段，治理內(nèi)容包括水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)等以經(jīng)濟(jì)性、舒適性需求為主體的多目標(biāo)開發(fā)的水環(huán)境治理。這一時(shí)期的水環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)的自治作用，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)組織可以通過(guò)市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性的理論特質(zhì)實(shí)現(xiàn)高效的水環(huán)境治理。但是競(jìng)爭(zhēng)原則的引入使公共機(jī)構(gòu)變成了以沖突而不是以合作為特征。“更大的缺陷在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”?！斑@種碎片化的制度結(jié)構(gòu)使得政府組織機(jī)構(gòu)破碎化，極大地增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性，同時(shí)也減少了人們解決其自身問(wèn)題的自主能力”。

3.協(xié)同合作型：協(xié)同治理是以合作化和多主體協(xié)調(diào)為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的一種治理模式。協(xié)同合作型治理強(qiáng)調(diào)在多中心治理關(guān)系中構(gòu)建起協(xié)商機(jī)制，協(xié)調(diào)各主體對(duì)公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，基于公共利益協(xié)商一致，進(jìn)而采取共同利益最大化的行動(dòng)計(jì)劃。就單個(gè)主體層面來(lái)說(shuō)，個(gè)體理性使人們只關(guān)注自身的個(gè)體利益，總是希望他人先行做出讓步和妥協(xié)，那勢(shì)必對(duì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)效能產(chǎn)生直接影響，尤其是集體決策過(guò)程中對(duì)實(shí)現(xiàn)效能的反復(fù)權(quán)衡，最終會(huì)使得協(xié)同治理陷入“追求民主、忽視效率”的決策困境。因此，這種基于多元主體的協(xié)商機(jī)制在一定程度上解決了合作碎片化問(wèn)題，但各協(xié)同主體趨異的利益偏好與價(jià)值訴求，加之在協(xié)同過(guò)程中策略性行為的選擇傾向，會(huì)促使各主體采取與治理力量的反向博弈行為來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化。此外，協(xié)同理論指導(dǎo)下的政府行為在目標(biāo)和手段上既不沖突也不相互增強(qiáng)，在面臨跨區(qū)域水環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)往往力不從心。

淮河治理存在的問(wèn)題

目前，淮河治理仍存在較大問(wèn)題，主要集中在以下方面：（1）沒有綜合淮河流域上游（河南段）、中游（安徽段）、下游（江蘇段）的所有治淮力量與治淮資源，在淮河治理上存在重復(fù)治理、責(zé)任不明的情況；（2）沒有做到上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，往往存在政令不通，上級(jí)“雷聲大”，下級(jí)“雨點(diǎn)小”，沒有做到有效治理；（3）社會(huì)各界，尤其是基層干部對(duì)于黨中央河流治理的決心認(rèn)識(shí)不夠，落實(shí)到實(shí)處的態(tài)度不夠堅(jiān)決；（4）沒有綜合社會(huì)各界的環(huán)保力量和社會(huì)資金，在治理淮河時(shí)仍是政府作為主導(dǎo)力量，政府出資，政府出力，甚至沒有社會(huì)力量的參與；（5）政府對(duì)于治淮資金沒有做統(tǒng)一分配，沒有做到“重點(diǎn)河段，重點(diǎn)治理”，而是出現(xiàn)了“攤大餅”的現(xiàn)象；（6）黨政負(fù)責(zé)人精力有限，雖然將環(huán)境治理作為一項(xiàng)硬性業(yè)績(jī)指標(biāo)納入人才考核體系，但是，在河流治理方面突破難、任務(wù)重的特性使得河流治理沒有作為環(huán)保治理的重點(diǎn)。

河長(zhǎng)制視域下淮河治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建初探

河長(zhǎng)制起源于2007年江蘇無(wú)錫。當(dāng)年5月底太湖藍(lán)藻暴發(fā)，無(wú)錫市首當(dāng)其沖，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)水域長(zhǎng)時(shí)間沒有得到清淤整治等現(xiàn)象，為改善環(huán)境質(zhì)量，于8月底出臺(tái)《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、仇）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，文件中出現(xiàn)了現(xiàn)代版“河長(zhǎng)制”概念。如果以此認(rèn)作起源，現(xiàn)代“河長(zhǎng)制”算而今已有12年史。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，吹響了河長(zhǎng)制全面推廣實(shí)行的集結(jié)號(hào)?！昂娱L(zhǎng)制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制所衍生出來(lái)的水污染治理制度，是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的一種河湖管理制度創(chuàng)新，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命，完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的科學(xué)管理模式。自從河長(zhǎng)制在全國(guó)推行后，在黃河、長(zhǎng)江等國(guó)家大型、重點(diǎn)型河流得到推廣，在沂沭泗等小型支流也得到了推行，但是，國(guó)內(nèi)對(duì)于淮河此類大中型河流污染的治理始終沒有打破省界模式，仍處于“放養(yǎng)式”治理狀態(tài)，即“誰(shuí)的地盤誰(shuí)治理，誰(shuí)污染的誰(shuí)治理”的狀態(tài)，沒有突破固有的模式。

應(yīng)加強(qiáng)多省份河長(zhǎng)制聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)、省份管轄地區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)；在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，不同河段應(yīng)明確區(qū)分責(zé)任，準(zhǔn)確對(duì)接治理任務(wù)，避免重復(fù)治理。