公路建設(shè)項目支出績效評價探討①

《財政投資公路建設(shè)項目績效評價問題研究》課題組

績效理念的引入，對我國的預(yù)算管理發(fā)生了重大、深遠的影響。隨著財政收支矛盾的進一步突出，作為優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益的關(guān)鍵舉措，預(yù)算績效管理成為深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。2019 年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對預(yù)算績效管理提出了更高的要求，提出了加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。公路作為準公共產(chǎn)品，一直是財政資金支持的重要領(lǐng)域，如何做好公路建設(shè)項目績效評價工作，是目前急需解決的問題之一。

一、公路建設(shè)項目績效評價發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國在財政管理事業(yè)上取得了長足發(fā)展，建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財稅體制框架，基本形成了一個比較穩(wěn)定的財政收入增長機制。但隨著財政收支規(guī)模的逐年擴大，以及財政職能的轉(zhuǎn)變，財政支出管理卻相對滯后，成為制約財政穩(wěn)定、高效運行的重要因素。深化財政支出改革成為建立強大、穩(wěn)固、高效財政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為提高財政預(yù)算支出的安全性、合規(guī)性和有效性，在借鑒美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家和世界銀行等國際組織在資金使用效益評價方面所取得成就的基礎(chǔ)上，財政部從本世紀初開始對財政支出績效評價的理論和實踐問題進行了專項研究，逐步建立了財政支出的“追蹤問效”制度。

十八屆三中全會后，我國加快財稅改革的步伐，預(yù)算績效管理也被提到了法律的高度，2014 年修訂通過的《預(yù)算法》強調(diào)了績效的理念，明確提出各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預(yù)算支出情況開展績效評價。2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，進一步提高預(yù)算績效管理工作的要求，提出力爭用3 ～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，要全方位實施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目預(yù)算績效管理；要實施事前績效評估、預(yù)算編制績效目標設(shè)置和審批、事中績效運行監(jiān)控、事后開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用的全過程績效管理；要實現(xiàn)部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付資金績效管理的全覆蓋，實現(xiàn)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等四本預(yù)算的全覆蓋。

落實財政部績效評價工作的要求，自2005 年開始，交通運輸部通過研究與試點相結(jié)合的方式，開始建立交通運輸行業(yè)預(yù)算資金的“追蹤問效”評價機制。公路建設(shè)項目作為公共項目，是財政資金的重要支持領(lǐng)域，是績效評價的重要對象，交通運輸部第一批績效評價試點中即包含了滬寧高速公路項目。為統(tǒng)一規(guī)范交通運輸建設(shè)項目的績效評價工作，交通運輸部于2015 年出臺了《車輛購置稅交通運輸重點項目績效評價暫行辦法》（交財審發(fā)〔2015〕203 號），明確要充分認識績效評價工作的重要性，切實加強績效目標管理，穩(wěn)步推進績效評價工作，探索績效評價結(jié)果應(yīng)用，并規(guī)范了車輛購置稅項目績效目標設(shè)置、績效評價指標、績效評價工作流程、績效評價報告編寫、績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面內(nèi)容。目前，地方交通運輸主管部門也按要求在積極推進公路建設(shè)項目績效評價相關(guān)工作，但基本處在試點探索階段。

二、公路建設(shè)項目支出績效評價存在問題

績效評價是一項涉及面廣、環(huán)節(jié)眾多、流程復(fù)雜的工作，需要堅持不懈、不斷推進，需要邊推進、邊完善。從研究調(diào)研了解的情況看，公路建設(shè)項目績效評價還存在一些問題。

（一）績效評價工作機制不順暢

績效評價是預(yù)算績效管理的一個環(huán)節(jié)，但預(yù)算績效管理仍是預(yù)算管理的一種模式，一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。以車輛購置稅交通運輸重點項目（主要為公路建設(shè)項目）績效評價為例，其在績效評價中存在兩個突出問題：一是績效評價對象不明確；二是績效評價管理職責不清晰。

車輛購置稅資金為中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付資金，作為引導(dǎo)性補助資金，公路建設(shè)項目資金中除車輛購置稅資金外，還有地方財政配套資金和其他籌措資金，且車輛購置稅占項目總投資的比例較低，在車輛購置稅公路建設(shè)項目績效評價試點中，因績效產(chǎn)出指標與投入資金量對應(yīng)，反映資金投入形成的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量等情況，因此工作人員常困惑產(chǎn)出指標對應(yīng)的是車輛購置稅資金，還是含車輛購置稅在內(nèi)的所有財政性資金，或者是項目總投資。實踐中，考慮到項目產(chǎn)出與效益難以區(qū)分是哪些資金帶來的，均與項目總投資對應(yīng)。

根據(jù)《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2014〕654 號）規(guī)定，車輛購置稅資金的項目管理以交通運輸主管部門為主，資金管理以財政部門為主?？冃гu價是一項全方位的工作，按照財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）的規(guī)定，評價內(nèi)容包括決策（項目立項、績效目標、資金投入）、過程（資金管理、組織實施）、產(chǎn)出（數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本）、效益（實施效益、滿意度）等，全面涵蓋了項目管理、資金管理和項目成效等方面的內(nèi)容，需要主管部門和財政部門共同完成。而根據(jù)《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財預(yù)〔2015〕230 號）“第六章 預(yù)算績效管理”要求，各級政府財政部門和主管部門應(yīng)當加強專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績效管理，建立健全全過程預(yù)算績效管理機制，各級政府財政部門和主管部門應(yīng)當按照要求及時開展專項轉(zhuǎn)移支付績效評價工作。但在績效評價試點工作中，由于專項轉(zhuǎn)移支付資金管理的特殊性，專項轉(zhuǎn)移支付資金全過程預(yù)算績效管理機制并不順，特別是轉(zhuǎn)移支付資金項目的績效目標申報、執(zhí)行監(jiān)控填報及績效自評等常規(guī)化工作機制目前還沒有建立，中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和市縣之間的轉(zhuǎn)移支付資金項目績效管理職責并不清晰，財政部門與主管部門之間的績效共管機制并沒有很好的形成。

在交通運輸部門內(nèi)部，公路建設(shè)項目的立項管理以規(guī)劃部門為主線，建設(shè)與運行管理以公路管理部門為主線，財務(wù)部門主要是績效評價工作的牽頭部門，公路建設(shè)項目預(yù)算績效管理涵蓋項目立項、資金申請、執(zhí)行、交工驗收、運行管理等項目實施全過程，需要提供不同環(huán)節(jié)的信息數(shù)據(jù)支撐，目前財務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的績效評價協(xié)調(diào)機制還未很好的形成。

（二）績效評價指標體系不完善

科學(xué)有效的績效評價指標評價體系是有效開展績效評價工作的基礎(chǔ)，更是準確衡量被評價項目績效實際發(fā)揮水平的重要前提，不合理的、缺乏有效針對性的評價體系會導(dǎo)致績效評價結(jié)果的失真。目前財政部績效評價指標體系包含共性指標和個性指標兩部分。財政部共性指標包括決策、過程、產(chǎn)出和效益四個方面的一級指標和二級指標，原則上共性指標不做調(diào)整，難點是針對不同的績效評價項目，如何細化產(chǎn)出和效益的三級指標和指標值，并科學(xué)進行評價。目前公路建設(shè)項目的個性化績效評價指標體系還未形成，不同公路建設(shè)項目之間評價的尺度不統(tǒng)一。并且公路建設(shè)項目與一般公共預(yù)算的運維類項目相比，其周期長、類型復(fù)雜，目前公路建設(shè)項目個性化指標還有分類設(shè)置，如按照收費公路和非收費公路分別進行設(shè)置，按照公路建設(shè)期與運行期分別進行設(shè)置。

（三）績效評價工作缺乏經(jīng)驗

績效評價是一項綜合性工作，難度高，操作復(fù)雜，目前還處在探索階段。近年來，雖然各級交通運輸主管部門積極推進與落實績效評價管理等相關(guān)工作，但由于開展績效評價的時間有限，可借鑒的實際工作經(jīng)驗較少，因此部分單位以及相關(guān)人員對財政有關(guān)績效目標管理和績效評價的主要內(nèi)容、管理環(huán)節(jié)以及基本要求了解程度還有待進一步的提高。特別是不同省市在預(yù)算績效管理實踐方面的具體做法有一定差別，對預(yù)算績效管理工作認識程度也不盡統(tǒng)一，進而影響了有的省市在預(yù)算績效管理工作上的推進，特別是轉(zhuǎn)移支付資金績效管理工作的推進。此外，第三方中間機構(gòu)的績效評價人員的業(yè)務(wù)水平也參差不齊，急需政府部門加大宣傳力度，細化操作規(guī)程，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進一步提高預(yù)算績效管理方面參與人員的業(yè)務(wù)能力。

（四）績效評價結(jié)果反饋性較差

由于我國處在績效評價工作的初級階段，績效評價體系的科學(xué)性和機制的合理性都比較有限，這造成了形成的績效評價結(jié)果報告質(zhì)量參差不齊，評價結(jié)果尚難得到理論和實務(wù)界的廣泛認同?，F(xiàn)階段的績效評價結(jié)果絕大多數(shù)僅僅是一種情況反映。正因如此，績效評價結(jié)果還難以與公路建設(shè)項目后續(xù)資金安排掛鉤，不能真正成為預(yù)算編制和管理的重要依據(jù)和主要內(nèi)容，使得績效評價流于形式，結(jié)果不能應(yīng)用于管理，績效評價與預(yù)算編制和管理、完善項目管理以及提高財政資金使用效率產(chǎn)生了脫節(jié)。

三、公路建設(shè)項目支出績效評價的一點思考和建議

（一）完善績效評價工作機制

績效管理的重點是要突出預(yù)算的“績”和“效”，即成績與效果，衡量績效的指標都是業(yè)務(wù)管理體現(xiàn)出來的內(nèi)容。針對目前轉(zhuǎn)移支付資金項目績效管理中，中央與地方、財政部門與主管部門之間績效管理不順暢，以及績效管理與預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理“兩張皮”的現(xiàn)狀，進一步理順業(yè)務(wù)管理、資金管理與績效管理之間的關(guān)系，特別是隨著預(yù)算績效管理工作常態(tài)化，績效目標申報、績效執(zhí)行監(jiān)控和績效自評也要求實現(xiàn)全覆蓋，因此，要盡量把績效管理的有關(guān)要求融入到項目管理考核、業(yè)務(wù)統(tǒng)計分析等日常管理工作當中，建立績效管理與預(yù)算管理、項目管理的協(xié)同管理機制，減輕各單位績效管理工作的強度，為績效管理工作可持續(xù)、良性的推進奠定基礎(chǔ)。

（二）強化績效指標設(shè)置

公路建設(shè)項目個性化指標的設(shè)置，主要涉及產(chǎn)出和效益指標，這些績效指標的確定主要在績效目標申報環(huán)節(jié)，公路建設(shè)項目的績效目標要能清晰反映公路建設(shè)項目在一定期限內(nèi)（年度、中期）的預(yù)期產(chǎn)出（即資金投入提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)情況）和效果（即產(chǎn)出預(yù)計對經(jīng)濟、社會、生態(tài)等帶來的影響），并以相應(yīng)的績效指標予以細化、量化描述。針對公路建設(shè)項目類型不同，應(yīng)科學(xué)設(shè)置相應(yīng)的績效指標，并充分體現(xiàn)公路建設(shè)的規(guī)劃目標實現(xiàn)、通行能力實現(xiàn)和服務(wù)水平實現(xiàn)等情況。如加拿大公路基礎(chǔ)設(shè)施項目運營績效評價指標設(shè)置了安全（事故發(fā)生率和傷亡人數(shù)等）、通暢（車輛平均行使速度和日均交通量等）、可靠（道路封閉的頻率和道路持續(xù)通行時間等）、穩(wěn)定（主要以資金允許情況下每年開展建設(shè)和維護情況來評價）等四個方面的評價指標進行成效的考核。考慮到我國績效評價工作由財政部統(tǒng)一管理，仍在財政部提出的績效評價指標體系框架下進行公路建設(shè)項目績效指標的細化。處在建設(shè)期的公路建設(shè)項目，公路的功能還沒有發(fā)揮出來，其效益指標突出施工期呈現(xiàn)的成效，可以從以下幾個方面設(shè)置，通過工程實施帶動的鋼材量、水泥量等、施工安全事故次數(shù)、施工期提供就業(yè)崗位數(shù)量等指標進行社會效益評價，通過建筑廢料循環(huán)利用數(shù)量、揚塵管理措施達標率、取土復(fù)墾率等指標進行生態(tài)效益評價，通過四新技術(shù)研究應(yīng)用數(shù)等指標進行可持續(xù)影響評價，公路建設(shè)項目的產(chǎn)出指標，則反映被考評期內(nèi)的公路建設(shè)工程量、工程質(zhì)量、進度、成本等情況。處在運行期的公路建設(shè)項目，則應(yīng)把公路建成通車后發(fā)揮的效益體現(xiàn)出來，其效益指標可以從以下幾個方面設(shè)置，通過日均通行量、帶動當?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品品種數(shù)量等指標進行經(jīng)濟效益評價（收費公路還可以將通行費收入列入經(jīng)濟效益指標進行評價），通過行車里程縮短距離、行車速度提升比例、助力脫貧攻堅地區(qū)數(shù)（縣）、解決貧困地區(qū)勞動力人員數(shù)量等指標進行社會效益評價，通過綠化覆蓋率等指標進行生態(tài)效益評價，通過養(yǎng)護部門接養(yǎng)經(jīng)費保障金額、路面技術(shù)狀況（路面行駛質(zhì)量指數(shù)RQI）等指標進行可持續(xù)影響評價，滿意度方面可以從司乘人員、沿線居民、沿線企業(yè)、沿線學(xué)校等多方面進行滿意度調(diào)查。

（三）提高績效評價隊伍素質(zhì)

公路建設(shè)項目績效評價工作，行業(yè)特色鮮明、專業(yè)性強，構(gòu)建一支高素質(zhì)的績效評價專業(yè)隊伍是績效評價工作順利開展的有力保證。公路建設(shè)項目績效評價人員應(yīng)突出專業(yè)性的特點，既要有熟悉財政、財務(wù)管理、監(jiān)督的專業(yè)人員，了解公路建設(shè)項目資金籌措、資金管理等要求，還要有與監(jiān)督項目相適應(yīng)的項目管理、工程管理的專業(yè)人員，了解公路建設(shè)項目的管理要求、發(fā)展目標和發(fā)揮效益。人員的組成應(yīng)該以績效評價組織機構(gòu)內(nèi)部人員為主，可以吸收或臨時聘請財政資金管理部門、項目建設(shè)管理部門或有關(guān)方面的專家。此外，績效評價組織機構(gòu)應(yīng)該定期組織學(xué)習(xí)有關(guān)制度、法規(guī)等政策文件，同時通過剖析具體的案例，使監(jiān)督管理人員更加深入地了解和掌握開展財政支出資金績效評價的方式、方法、流程、重點等。

此外，要加大預(yù)算績效管理政策、制度、操作規(guī)程的培訓(xùn)，提高第三方中介機構(gòu)以及公路建設(shè)項目相關(guān)管理部門對績效評價的認識，提高績效評價工作成效，提高績效評價的科學(xué)性和效率性。

（四）強化績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用

目前，績效評價結(jié)果的應(yīng)用力度還有很大的提升空間。有關(guān)部門應(yīng)積極探索評價結(jié)果應(yīng)用機制，確?？冃гu價結(jié)果的權(quán)威性。一是將績效評價結(jié)果及時向社會公示，強化社會監(jiān)督；二是將績效評價結(jié)果向人大報告，強化人大監(jiān)督和指導(dǎo)作用；三是將績效評價結(jié)果作為立項和預(yù)算安排的依據(jù)，從源頭上提高財政資金的使用效益；四是建立績效問責制度，強化主體責任，采取措施，有力保證績效問責制度的落實。通過績效評價問責制度，獎優(yōu)罰劣，切實強化有關(guān)部門、部門內(nèi)部有關(guān)人員的績效意識，避免績效評價工作流于形式。