宏觀審慎在基層央行的實(shí)踐與思考

■李通宇 焦 敏 王瑞祥

（中國人民銀行定西市中心支行）

黨的十九大報(bào)告中提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”，這是反思國際金融危機(jī)教訓(xùn)并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀提出的金融政策舉措，對提高我國貨幣政策的有效性和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義。定西市屬于典型投資拉動型地區(qū)，對務(wù)實(shí)靈活貫徹執(zhí)行宏觀審慎政策提出了更高要求。宏觀審慎評估體系自2016年初實(shí)施以來，中國人民銀行定西市中心支行積極推進(jìn)貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控措施的落地實(shí)施，按季對地方法人金融機(jī)構(gòu)開展宏觀審慎評估，引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)自我約束能力，督促其合理安排信貸投向和節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健審慎經(jīng)營。

1 宏觀審慎政策框架

1.1 宏觀審慎的內(nèi)涵及外延

宏觀審慎政策旨在減緩金融體系順周期波動和跨市場的風(fēng)險(xiǎn)傳播，目的是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎監(jiān)管是自上而下的用于防范和管理系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管框架，其內(nèi)涵包括四個(gè)要素：宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的評估、監(jiān)管政策工具的選擇與實(shí)施以及各項(xiàng)金融監(jiān)管的政策協(xié)調(diào)。2016年實(shí)施的宏觀審慎評估體系（MPA）標(biāo)志著我國宏觀審慎框架體系的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

1.2 宏觀審慎評估體系（MPA）

2016年，實(shí)行5年之久的差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制升級為MPA宏觀審慎評估體系，以MPA考核體系為標(biāo)志，進(jìn)入了宏觀審慎框架體系的實(shí)質(zhì)推進(jìn)期。隨著經(jīng)濟(jì)形勢和金融業(yè)的發(fā)展變化，中國人民銀行不斷完善MPA政策框架。一方面適應(yīng)資產(chǎn)多元化的趨勢。2017年第一季度起，央行將表外理財(cái)納入宏觀審慎評估的廣義信貸指標(biāo)，拓展了原先的信貸政策指標(biāo)，有助于提升貨幣信貸政策執(zhí)行效果，完善央行的廣義貨幣政策調(diào)控職能。另一方面突出系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和逆周期調(diào)節(jié)。

1.3 基層央行對MPA政策的實(shí)踐

2016年以來，人民銀行定西市中心支行對轄內(nèi)地方法人金融機(jī)構(gòu)開展了14次宏觀審慎評估，初步形成了對宏觀審慎管理的基層實(shí)踐。

（1）及時(shí)宣傳政策，按季搜集數(shù)據(jù)。根據(jù)人民銀行貨幣政策司《關(guān)于實(shí)施宏觀審慎評估體系的操作指引》和《甘肅省地方法人金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎評估工作方案》要求，加強(qiáng)與地方政府、金融機(jī)構(gòu)和社會公眾的交流溝通，準(zhǔn)確傳導(dǎo)貨幣信貸政策意圖，積極宣講宏觀審慎政策內(nèi)涵，引導(dǎo)各界準(zhǔn)確、客觀理解貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，穩(wěn)定市場預(yù)期。對照宏觀審慎評估模板，按季組織轄內(nèi)地方法人機(jī)構(gòu)逐項(xiàng)填制MPA表，使其全面了解評估過程和結(jié)果，有助于提高其全面把控自身管理經(jīng)營能力。

（2）把控核心指標(biāo)，督促被評估機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營。七大類指標(biāo)中，資本和杠桿情況、定價(jià)行為中任意一大類不達(dá)標(biāo)，或資產(chǎn)負(fù)債情況、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資風(fēng)險(xiǎn)、信貸政策執(zhí)行中任意兩大類及以上不達(dá)標(biāo)者即可劃為C檔。結(jié)合定西市轄區(qū)實(shí)際來看，因定價(jià)行為指標(biāo)由上級行填制，一級指標(biāo)資本和杠桿情況中的資本充足率和杠桿率屬于一票否決，故而屬于最重要指標(biāo)；資產(chǎn)負(fù)債情況、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)為次要指標(biāo)；信貸政策執(zhí)行指標(biāo)由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行根據(jù)日常工作開展情況及信貸政策導(dǎo)向評估情況自由裁量確定分值。鑒于此，人民銀行定西市中心支行通過資本約束地方法人金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)擴(kuò)張行為，督促其審慎穩(wěn)健拓展業(yè)務(wù)，加強(qiáng)信貸資產(chǎn)質(zhì)量管理，控制、壓制不良貸款，防范發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2 存在的問題

2.1 地方法人金融機(jī)構(gòu)參與宏觀審慎評估中存在的問題

（1）表內(nèi)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)單一，存貸利差仍是其主要利潤來源。定西市共9家地方法人金融機(jī)構(gòu)，其充裕資金一般存放省聯(lián)社，均未開展同業(yè)業(yè)務(wù)，資金配置效益不高。貸款市場報(bào)價(jià)利率LPR機(jī)制改革以后，銀行存貸利差空間將進(jìn)一步縮小，其利潤將進(jìn)一步降低。

（2）經(jīng)營管理能力不足，缺乏市場競爭優(yōu)勢。從當(dāng)前情況來看，地方法人機(jī)構(gòu)發(fā)展依然面臨諸多困難，自身體制機(jī)制問題依然突出，其經(jīng)營改革未能在防范風(fēng)險(xiǎn)前提下，難以在服務(wù)廣闊農(nóng)村市場與資本逐利性之間實(shí)現(xiàn)均衡。同時(shí)，法人治理能力低下，決策層內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制不完善，工作人員整體素質(zhì)不高，違法放貸情況不斷增長，整體缺乏市場競爭力，不利于法人金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展。

（3）信貸風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露，防控風(fēng)險(xiǎn)壓力劇增。近幾年地方法人機(jī)構(gòu)不良貸款加速暴露，受外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及銀行自身經(jīng)營管理能力不足的疊加影響，地方法人機(jī)構(gòu)漸漸偏離“三農(nóng)”、普惠領(lǐng)域，影響了其在縣域農(nóng)村金融市場對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持，典型表現(xiàn)是跨區(qū)域、跨行業(yè)大額信貸投放情況嚴(yán)重，貸款不良狀況突出且化解困難，防范金融風(fēng)險(xiǎn)壓力倍增。

2.2 基層央行在執(zhí)行宏觀審慎評估中存在的問題

（1）對被評估金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束機(jī)制不強(qiáng)。MPA評估建立在有約束力規(guī)則的基礎(chǔ)之上，根據(jù)評估結(jié)果實(shí)施差異化的獎(jiǎng)懲機(jī)制，在準(zhǔn)備金利率方面予以優(yōu)惠是MPA結(jié)果運(yùn)用的重要激勵(lì)手段。但據(jù)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的考慮，運(yùn)用差別準(zhǔn)備金利率的激勵(lì)政策一般較為慎重，主要還是以加強(qiáng)事前引導(dǎo)、約見機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)談話或在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)等手段，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行軟約束。雖然這些措施對金融機(jī)構(gòu)有一定的約束力，但因?yàn)檎蚣?lì)手段不足，可能將影響金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行的積極性，降低了MPA的公信力。

（2）缺乏地方政府及金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合。宏觀審慎評估工作主要基于大量的金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)分散于人民銀行貸信部門、金融統(tǒng)計(jì)部門、銀保監(jiān)局等統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中，貸信部門對MPA評估報(bào)表中的數(shù)據(jù)難以逐個(gè)核實(shí)，存在數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，且支農(nóng)支小情況、科技IT事故等指標(biāo)需由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行自行自由裁量分值，因打分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在信貸政策導(dǎo)向評估上存在一定差異，MPA評估數(shù)據(jù)的規(guī)范性和權(quán)威性在一定程度上受到了影響。

（3）宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管配合的缺失?，F(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制下，傳導(dǎo)貨幣政策與實(shí)施金融管理難以協(xié)同推進(jìn)，中央銀行享有充分的貨幣政策信息，但卻缺乏微觀的金融監(jiān)管信息，減少了維護(hù)金融穩(wěn)定的信息來源。雖然中央銀行不斷加大貨幣政策調(diào)控力度，但是卻缺乏對貨幣政策執(zhí)行情況的配套監(jiān)管，影響了貨幣政策的落實(shí)效果。

（4）缺少宏觀審慎的工具和手段。在我國宏觀審慎實(shí)踐中，人民銀行總行不斷研究和改進(jìn)宏觀審慎政策工具，差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整的運(yùn)用已靈活實(shí)施，但在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評估、加強(qiáng)逆周期宏觀監(jiān)管等工具運(yùn)用方面尚處于研究和制定階段，尚未形成監(jiān)管整體合力。就差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整而言，一方面在實(shí)際過程中運(yùn)用謹(jǐn)慎，另一方面，政策實(shí)施效果存在“時(shí)差”，在基層約束的效果不明顯。

3 建 議

3.1 完善宏觀審慎政策管理框架

完善宏觀審慎政策管理框架，建立以中央銀行為主導(dǎo)，各宏觀調(diào)控部門及金融監(jiān)管部門各司其職的宏觀審慎政策管理框架，賦予中央銀行對具有系統(tǒng)性、重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，賦予中央銀行建立逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制等宏觀審慎職權(quán)，從而通過完善的管理框架，加強(qiáng)對個(gè)體金融機(jī)構(gòu)以及整個(gè)市場體系宏觀審慎管理。二是明確宏觀審慎職責(zé)，及時(shí)明確各部門、各層級在宏觀審慎治理中的作用，不斷加強(qiáng)各監(jiān)管部門宏觀審慎視角和意識，在保留監(jiān)管機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，加快對監(jiān)管職能、方法等的調(diào)整和改革，調(diào)動各部門、各層級的主動性，共同應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是修改法律制度，通過對《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等修訂，從法律制度上明確宏觀審慎管理框架，明確人民銀行在宏觀審慎管理框架中的主導(dǎo)地位和相應(yīng)職權(quán)，明確系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)處置機(jī)制。

3.2 加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集核對

一是建議通過上層協(xié)調(diào)配合，搭建MPA數(shù)據(jù)平臺，建立人行與銀監(jiān)部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)的共享化，增強(qiáng)MPA系統(tǒng)的完善性。構(gòu)建人民銀行、銀保監(jiān)會、金融機(jī)構(gòu)共同參與的MPA數(shù)據(jù)集成和共享平臺，切實(shí)提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集準(zhǔn)確性。二是建立完善的MPA評估系統(tǒng)，使之與共享平臺對接，實(shí)現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)信息的動態(tài)采集、識別、校驗(yàn)，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，并加入數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計(jì)模塊，實(shí)現(xiàn)橫向和縱向數(shù)據(jù)的查詢統(tǒng)計(jì)和分析，為綜合性宏觀審慎分析提供依據(jù)，很好地指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理。

3.3 強(qiáng)化宏觀審慎評估的獎(jiǎng)懲機(jī)制

人民銀行應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎評估結(jié)果，建立明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化宏觀審慎評估結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)約束。還可以運(yùn)用宏觀審慎評估結(jié)果，通過建立行業(yè)機(jī)構(gòu)宏觀審慎自律組織約束，細(xì)化自律管理的機(jī)制，發(fā)揮自律機(jī)制促進(jìn)宏觀審慎管理工作的作用。