行政事業(yè)單位自行采購項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督探析

■王曉瑋

（新疆維吾爾自治區(qū)地震局）

1 引 言

政府采購，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購是公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要制度安排，能夠規(guī)范政府采購行為、提高財(cái)政資金使用效益，從源頭上制約和防范腐敗問題。

以《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕55號(hào)）為例，使用中央財(cái)政資金的行政事業(yè)單位，在集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目和部門集中采購項(xiàng)目外，自行采購單項(xiàng)或批量金額在100萬元以下的貨物和服務(wù)的項(xiàng)目、120萬元以下的工程項(xiàng)目，可自行組織實(shí)施采購。

以往在對(duì)行政事業(yè)單位開展審計(jì)工作中，一般更關(guān)注政府采購領(lǐng)域采購項(xiàng)目管理是否嚴(yán)格、組織是否規(guī)范，實(shí)施是否到位，是否符合相關(guān)管理規(guī)定，也因?yàn)檎少忣I(lǐng)域管理制度相對(duì)完善，管理機(jī)制相對(duì)健全，審計(jì)人員能有效依據(jù)有關(guān)制度發(fā)現(xiàn)問題、查清事實(shí)、提出意見。但從近年審計(jì)情況來看，行政事業(yè)單位利用財(cái)政資金實(shí)施采購的薄弱環(huán)節(jié)往往集中在自行采購項(xiàng)目領(lǐng)域，審計(jì)特別是行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)，關(guān)注自行采購項(xiàng)目也隨之變得更為重要和緊迫。

2 行政事業(yè)單位自行采購項(xiàng)目的特點(diǎn)

2.1 采購內(nèi)容廣泛

我國(guó)各類行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，承擔(dān)的工作職能職責(zé)根據(jù)任務(wù)不同而差異較大，但一般自行采購的內(nèi)容，工程建設(shè)類主要是小型維修改造項(xiàng)目、改擴(kuò)建項(xiàng)目、裝修裝飾項(xiàng)目等；貨物類采購主要是限額以下、集中采購目錄以外的專業(yè)設(shè)施、設(shè)備、裝備等采購；服務(wù)類主要集中在通訊線路租賃、物業(yè)租賃、外包服務(wù)，以及涉及工程建設(shè)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理采購等。

2.2 采購資金分散

從自行采購項(xiàng)目的多樣性中就可以看出，自行采購預(yù)算資金呈現(xiàn)了多、小、散的特點(diǎn)。一是采購項(xiàng)目多，年度采購項(xiàng)目少則十幾個(gè)，多則幾十個(gè)；二是單項(xiàng)預(yù)算資金小，工程類低于120萬元，貨物和服務(wù)項(xiàng)目低于100萬元，有時(shí)甚至低至千元；三是采購資金來源分散，有中央也有地方財(cái)政資金，有本年預(yù)算安排也有上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

2.3 采購方式多元

行政事業(yè)單位在管理模式、治理方式上各有所長(zhǎng)，“千人千面”，也就使得各單位自行采購項(xiàng)目的組織形式、采購方式不盡統(tǒng)一。有參照政府采購采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式委托第三方中介機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)公開采購的，也有本單位采購部門自行組織詢價(jià)、議價(jià)采購的。

3 行政事業(yè)單位自行采購項(xiàng)目存在的主要問題

自行采購項(xiàng)目雖然采購內(nèi)容分散，但采購項(xiàng)目眾多，一般能占到單位采購項(xiàng)目總數(shù)的80%以上；采購預(yù)算金額雖然分散，但支出總額往往不容小視；采購方式多元，也造成了管理難度的加劇。從審計(jì)視角來看，自行采購項(xiàng)目存在的主要問題有：

3.1 管理制度制定不及時(shí)

自2002年6月國(guó)家頒布政府采購法以來，已歷經(jīng)多次補(bǔ)充增訂，特別是2014年提出了重大修改和調(diào)整，配套出臺(tái)了政府采購法實(shí)施條例，2016年制定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)控制度的指導(dǎo)意見》，2017年制定印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，通過一步步完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷健全政府采購制度的法律體系。但這些制度均只針對(duì)政府采購項(xiàng)目，對(duì)于行政事業(yè)單位集中采購目錄以外、限額以下自行采購項(xiàng)目未做規(guī)定要求，這就造成部分單位對(duì)自行采購項(xiàng)目管理不夠重視，組織松散，缺乏剛性約束，管理制度缺位或修訂不及時(shí)。

3.2 采購內(nèi)控機(jī)制不健全

主要表現(xiàn)在采購需求部門、組織管理部門、具體實(shí)施部門和審計(jì)監(jiān)督部門職責(zé)不清，各自為政，采購流程冗長(zhǎng)拖沓。有項(xiàng)目存在實(shí)施單位主要負(fù)責(zé)人，既作為評(píng)標(biāo)專家參與評(píng)標(biāo)，又受權(quán)委托簽訂合同，還作為驗(yàn)收組組長(zhǎng)參與驗(yàn)收，不相容崗位分離制度執(zhí)行不到位，給權(quán)利尋租留下隱患和空間。

3.3 采購預(yù)算編制不科學(xué)

自行采購項(xiàng)目，由于預(yù)算資金較小，所以項(xiàng)目在編制采購預(yù)算前，往往未進(jìn)行全面細(xì)致市場(chǎng)調(diào)研和周密的科學(xué)論證，致使采購預(yù)算與項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行存在較大差異。

3.4 采購實(shí)施管理不到位

不重視自行采購項(xiàng)目的采購實(shí)施，采購組織較為隨意。將應(yīng)納入單位大額資金管理的采購項(xiàng)目，也由本單位自行組織專家，自行論證，但實(shí)際評(píng)標(biāo)專家缺乏相應(yīng)資質(zhì)水平，評(píng)標(biāo)依據(jù)缺乏科學(xué)合理性，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)審查不嚴(yán)格，造成評(píng)標(biāo)過程走形式，擺過場(chǎng)，并未真正實(shí)現(xiàn)采購要求的公平、公正、公開。

4 行政事業(yè)單位自行采購的審計(jì)思路和方法

行政事業(yè)單位在自行采購項(xiàng)目中體現(xiàn)出的特點(diǎn)和存在的問題，對(duì)審計(jì)工作開展提出了更高的要求，但其與政府采購項(xiàng)目在監(jiān)督目標(biāo)上是一致的，在審計(jì)監(jiān)督的思路和方法上也具有共通之處。

4.1 檢查自行采購制度建立情況

單位是否建立有完善的自行采購管理辦法；是否有相對(duì)應(yīng)的自行采購內(nèi)控機(jī)制；是否有完善的采購合同管理、驗(yàn)收管理等相關(guān)管理辦法或規(guī)程；制度內(nèi)容是否完備，是否存在采購方式確定標(biāo)準(zhǔn)不夠透明公開，自行組織的項(xiàng)目采購程序不夠具體明確等問題。

4.2 檢查采購預(yù)算和采購計(jì)劃編報(bào)情況

是否科學(xué)、準(zhǔn)確、完整的編制自行采購預(yù)算，做到“應(yīng)編盡編”、“應(yīng)采盡采”；是否按照上級(jí)主管部門要求報(bào)送采購計(jì)劃；是否在單位內(nèi)部公開公告采購計(jì)劃；是否嚴(yán)格做到無預(yù)算無計(jì)劃不采購。

4.3 檢查采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)情況

檢查是否存在將應(yīng)當(dāng)以政府采購方式采購的項(xiàng)目化整為零，或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)與采購的現(xiàn)象；采購過程中是否由監(jiān)督部門派監(jiān)標(biāo)人，監(jiān)督采購實(shí)施過程；簽訂合同是否規(guī)范，合同要素是否齊全；是否按合同要求，規(guī)范開展履約驗(yàn)收工作。

4.4 檢查投標(biāo)文件及供應(yīng)商資質(zhì)情況

重點(diǎn)審查招標(biāo)文件中是否存在涉及限制或排斥投標(biāo)的情形，或設(shè)置了特殊的資格審核條件，排斥其他潛在投標(biāo)人；查驗(yàn)供應(yīng)商資質(zhì)，重點(diǎn)檢查各投標(biāo)供應(yīng)商與招標(biāo)單位是否存在影響公正的利害關(guān)系，投標(biāo)供應(yīng)商之間是否為同一負(fù)責(zé)人或存在控股、管理關(guān)系的情形，投標(biāo)供應(yīng)商之間是否存在管理及工作人員共用等現(xiàn)象。

4.5 采購檔案管理情況

是否有明確的采購檔案歸口管理職責(zé)，妥善保存采購預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定等有關(guān)文件和資料，確保歸檔資料完整、規(guī)范。

5 加強(qiáng)行政事業(yè)單位自行采購管理的幾點(diǎn)建議

5.1 建立完善的規(guī)章制度

行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自行采購項(xiàng)目的管理，正視自行采購項(xiàng)目中可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真制定科學(xué)規(guī)范的自行采購項(xiàng)目管理制度，通過制度約束權(quán)利運(yùn)行，營(yíng)造風(fēng)氣正的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

5.2 構(gòu)建規(guī)范的內(nèi)控機(jī)制

落實(shí)招標(biāo)與采購內(nèi)部控制相關(guān)要求，明確單位內(nèi)部相關(guān)部門在招標(biāo)與采購工作中的職責(zé)與分工，建立健全招標(biāo)與采購全過程尤其是招標(biāo)文件編寫、代理機(jī)構(gòu)選用、評(píng)審專家選用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作程序及監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化采購流程。不斷提高制度執(zhí)行力，嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位分離，形成部門間的相互制約、崗位間的相互制衡機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行輪崗交流制度。

5.3 科學(xué)編制采購預(yù)算

重視采購項(xiàng)目實(shí)施前的市場(chǎng)調(diào)研摸底工作，從而科學(xué)的編制采購預(yù)算和項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，做到“應(yīng)編盡編”。提高項(xiàng)目采購的可預(yù)見性，避免項(xiàng)目資金預(yù)算的頻繁調(diào)整。提高資金利用率，建立追加采購預(yù)算的嚴(yán)格審核機(jī)制，對(duì)于年中新增項(xiàng)目，認(rèn)真審核其緊迫性、必要性和可行性。

5.4 規(guī)范實(shí)施采購管理

合理確定采購組織形式和采購方式，對(duì)于納入單位大額資金管理限額以上的自行采購項(xiàng)目，應(yīng)比照政府采購項(xiàng)目管理，采用委托第三方中介機(jī)構(gòu)面向公開市場(chǎng)方式確定合適的供應(yīng)商。加強(qiáng)采購的全流程管理，重點(diǎn)是采購文件審核、供應(yīng)商資質(zhì)審核、采購過程監(jiān)督、采購合同簽訂、采購履約驗(yàn)收等。

5.5 全面公開采購信息

采購信息公開公示，是杜絕自行采購“貓膩”行為最重要的方式方法，可以參照政府采購管理有關(guān)要求，在單位政務(wù)網(wǎng)站等窗口及時(shí)公開采購公告、中標(biāo)公告、采購文件、采購合同等相關(guān)采購信息。

加強(qiáng)行政事業(yè)單位自行采購管理并非一朝一夕之間能夠完成，主管部門應(yīng)給予足夠的關(guān)注，實(shí)施主體應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，監(jiān)督部門應(yīng)拓寬監(jiān)督渠道，共同助力實(shí)現(xiàn)自行采購項(xiàng)目的規(guī)范管理，為行政事業(yè)單位主責(zé)主業(yè)順利開展提供良好的服務(wù)保障。