淺論政府主導的融資擔保機構在中小企業(yè)融資中的地位、作用和風險控制

■趙新哲

（天津市財政局財政投資業(yè)務中心）

改革開放以來，我國民營經(jīng)濟從最早的個體工商戶，逐步發(fā)展為中小企業(yè)，發(fā)展極為迅速，已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，我國中小企業(yè)至2019年底已經(jīng)達到三千多萬戶，占全國企業(yè)總數(shù)的99%，提供了85%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，創(chuàng)造了75%以上的技術創(chuàng)新成果，貢獻了60%以上的GDP和50%以上的稅收[1]?？梢姡覈行∑髽I(yè)無論是在促進技術創(chuàng)新還是在促進和擴大社會就業(yè)，亦或是在推動整個社會經(jīng)濟增長等各方面，都起到重要的作用。但是，中小企業(yè)融資困難，究其根本原因，我個人認為是以下幾點：

一是，政府對中小企業(yè)支持具有局限性。這種情況主要源于以下兩個原因：第一，我國民營中小企業(yè)大多是從個體工商戶發(fā)展而來，規(guī)模小，生產(chǎn)技術過于保守，產(chǎn)品大多局限于食品加工、日常生活必須品加工等勞動密集型領域，單個小企業(yè)的成長與否，存續(xù)與否，不會引起政府的關注；二是，長期的大公有化制度，使得政府的目光全部集中于當?shù)氐拇笮蛧衅髽I(yè)，因為這些企業(yè)的生死存亡往往與地方政府官員的政績直接掛鉤，大的國有企業(yè)的破產(chǎn)或倒閉會直接影響到地方的政治安定和官員的問責和升遷。因而直接造成了政府對中小企業(yè)的融資在法律和政策層面的缺失。與企業(yè)融資方面的法律條文主要存在于《公司法》、《合同法》、《金融法》、《擔保法》等相關經(jīng)濟法律體系中，這些法律條文都是從國家管理經(jīng)濟的宏觀角度出發(fā)，大多規(guī)定都是原則性的，并且主要關注公有制大型國有企業(yè)的融資活動，并沒有專門對中小企業(yè)融資做出相應的法律規(guī)定，因而使得中小企業(yè)的融資活動缺乏相應的法律依據(jù)。另一方面，我國的資本市場也是剛剛起步，自身并不完善，對于企業(yè)直接融資條件過于嚴格，無論是在制度上還是在政策上，絕大部分中小企業(yè)都被資本市場所擯棄。

二是，中小企業(yè)自身存在的頑疾。前文已論述，我國的民營中小企業(yè)大多從個體工商戶發(fā)展而來，家族式企業(yè)居多，這樣就造成了企業(yè)的資本嚴重不足，資本負債率極高；管理上并不是遵循現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，財務制度極不健全，人為因素較多，產(chǎn)權不明晰，管理層與企業(yè)職工靠人情維系，矛盾突出，內(nèi)耗較重，進而造成內(nèi)部管理混亂，所有者個人生活與企業(yè)行為混為一談，在經(jīng)營中就會出現(xiàn)債臺高磊的情況；況且中小企業(yè)大多技術水平低下，生產(chǎn)效率較低，在盈利能力方面偏弱，商譽較低；這些都是中小企業(yè)先天不足造成融資困難。

三是，我國金融制度和傳統(tǒng)金融企業(yè)經(jīng)營方式的滯后。我國的金融企業(yè)，大多為國家控股的商業(yè)銀行，比如：工商銀行、建設銀行、中國銀行及各類地方商業(yè)銀行等等，它們所遵循的金融制度均為我國央行--人民銀行所制定的運營和防控風險的模式。這個模式最重要的一點就是防控金融風險，確保我國金融體系的安全，并且這是我國國家安全的重要組成部分。在這樣的模式下，我國商業(yè)銀行出于對資產(chǎn)質(zhì)量和風險收益的考慮，對中小企業(yè)的間接融資必然“兩極分化”：一方面，完全按照現(xiàn)代管理制度建立的規(guī)范型中小企業(yè)，產(chǎn)品占有一定市場，經(jīng)濟效益良好，財務制度健全，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)雄厚的中小企業(yè)一定會得到商業(yè)銀行的青睞，容易獲得間接融資，甚至更進一步，會從資本市場上獲得直接融資。但這一部分中小企業(yè)還不是我國中小企業(yè)發(fā)展的主流，可以說是“鳳毛麟角”。另一方面，就是前述自身不健全的中小企業(yè)，它們沒有或少有可用于抵押的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，資產(chǎn)抵押折扣率又極高，各項財務指標大多不能滿足銀行的基本貸款條件，這類中小企業(yè)在目前我國中小企業(yè)群體中占絕大部分。由于受我國金融制度和金融企業(yè)管理規(guī)則中所限制，往往受到各商業(yè)銀行的冷落，它們的間接融資就會困難重重。

四是，信用擔保體系不完善。隨著我國《擔保法》的成熟，逐漸形成了我國的信用擔保體系，但是這多是商業(yè)擔保機構，從其自身利益和防控風險考慮，與商業(yè)銀行的營運模式基本相同，同樣對大多數(shù)中小企業(yè)的融資活動沒有多少幫助。

好在以上狀況，引起了政府足夠的重視，特別是在政府認識到中小企業(yè)對社會經(jīng)濟發(fā)展的“累積效應”之后。2018年1月1日起實施的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》旨在改變中小企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，保障中小企業(yè)公平參與市場競爭，維護中小企業(yè)合法權益。其中，針對中小企業(yè)融資進行了專項規(guī)定，具體有10余條法律規(guī)定?！洞龠M法》第二十一條：“縣級以上人民政府應當建立中小企業(yè)政策性信用擔保體系，鼓勵各類擔保機構為中小企業(yè)融資提供信用擔?！盵2]，這已為本文中心論點提供了法律方面的依據(jù)，即在當前金融制度和資本市場不做大調(diào)整的背景下，建立政府主導的信用擔保機構，為中小企業(yè)融資提供實質(zhì)和有效的幫助，具有著不可替代的作用。政府通過建立一定數(shù)額的擔保基金，成立相應的信用擔保機構，為中小企業(yè)融資提供擔保，主要有如下特點和作用：

政府主導下的擔保機構，直接為相應的中小企業(yè)，特別是民營中小企業(yè)融資提供擔保，首先代表了政府對中小企業(yè)的重新定位，代表國家政策層面的扶持和傾斜，這會對中小企業(yè)融資市場產(chǎn)生“鯰魚效應”，有助于激發(fā)中小企業(yè)融資市場的活力。

政府主導成立的信用擔保機構，就是由政府直接出資或代表政府出資的相關部門，如：財政部門、經(jīng)濟委員會、相關行業(yè)主管部門等出資建立的擔保機構或注資取得控制權的擔保機構，又稱為“政策性擔保機構”，其一定是“非盈利性的擔保機構”，關注的是“行為所產(chǎn)生的社會效益”，它對市場資金起到一定的引導作用，其目的是通過解決中小企業(yè)融資的困難，帶領中小企業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)生更大的社會效益，如：培植稅源、擴大就業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構的進一步調(diào)整，最終完善社會主義市場經(jīng)濟的構成要素，充分激活市場動能，從而進一步調(diào)整社會經(jīng)濟環(huán)境。

政府出資或注資而成立的擔保機構，出資多少不是重點，重點是政府以自己強大的“社會公信力”、“有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段”，通過成立和運作信用擔保機構這一形式，影響和改變著市場經(jīng)濟不能解決的“盲點問題”，參與市場經(jīng)濟的調(diào)控，引導市場行為為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)整和宏觀經(jīng)濟管理目標的實現(xiàn)服務。這也為政府宏觀經(jīng)濟管理提供了新的思路和方法。

政府主導的擔保機構，其運營過程中，直接參與金融市場和資本市場的經(jīng)濟活動，會積極主動地促使傳統(tǒng)金融機構改變一些陳舊的經(jīng)營思想，突破一些傳統(tǒng)經(jīng)營模式下的制度限制，重新審視、規(guī)劃和完善針對中小企業(yè)融資的制度和措施，擴大對中小企業(yè)的主動融資行為，使得市場資金真正取得經(jīng)濟效益和社會效益的雙盈。

政府主導的擔保機構，一定是對那些符合國家產(chǎn)業(yè)政策、有創(chuàng)新技術能力或高新技術產(chǎn)業(yè)、關系國計民生的、具備現(xiàn)代管理基礎的中小企業(yè)優(yōu)先進行資金扶持。這在一定程度上會引領中小企業(yè)發(fā)展的方向，促使中小企業(yè)自身的改造，不斷提高中小企業(yè)的整體素質(zhì)，從而對國民經(jīng)濟結(jié)構整體調(diào)整起到積極的作用，長期積累，就會使我國國民經(jīng)濟體系的安全性進一步加強。

政府主導成立融資擔保機構，解決中小企業(yè)融資困難的瓶頸問題，實際上是近幾年，隨著《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》正式實施，各地方政府根據(jù)本地財政情況和中小企業(yè)發(fā)展狀況，逐步發(fā)展起來，很有“摸著石頭過河”的實驗性質(zhì)。猶如政府對其他公共事業(yè)的投資一樣，存在著與政府基本職能相互矛盾的地方。因為這種方式改變不了政府壟斷，缺乏市場競爭，市場經(jīng)濟手段失靈的缺欠。但是，中小企業(yè)融資行業(yè)本身就是市場行為，充滿了風險和不確定性。政府不管以何種方式（成立公司、成立事業(yè)單位、控制其他商業(yè)擔保公司等）進入市場領域，則市場經(jīng)濟本身固有的特性同樣會給融資擔保機構帶來各種風險?？偨Y(jié)起來，我個人認為有兩項主要風險：行業(yè)系統(tǒng)風險和機構管理者風險。行業(yè)系統(tǒng)風險，是整個信用擔保行業(yè)普遍具有的風險，是行業(yè)固有的經(jīng)營風險，政府主導的融資擔保機構也毫無例外要面對這樣的風險。解決的關鍵，是對融資企業(yè)真實情況的了解程度。除了擔保機構從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)和盡職調(diào)查以外，我認為政府有必要集合工商、稅務、市場管理、相關法律機構、財務管理機構、公允審計機構等社會經(jīng)濟管理機構，共同建立“中小企業(yè)信用評級”平臺，在這個平臺上，建立中小企業(yè)的大數(shù)據(jù)，詳盡提供需融資中小企業(yè)所屬行業(yè)情況、企業(yè)組織形式、企業(yè)規(guī)模、企業(yè)資產(chǎn)登記情況、企業(yè)連續(xù)經(jīng)營有效年份經(jīng)第三方公允審計的真實財務情況、企業(yè)真實的所有人或?qū)嶋H控制人情況、企業(yè)主要管理人員基本情況、供、產(chǎn)、銷基本狀況、企業(yè)商譽量化級別等等，并據(jù)此對企業(yè)進行公允評級。有了這個大數(shù)據(jù)的支持，會避免大部分系統(tǒng)風險，當然，絕對避免也是不可能的，但政府主導成立的融資擔保機構其宗旨和使命，也決定了它必須承擔高于商業(yè)擔保公司的風險，因為它所涉足的領域，決大部分是市場經(jīng)濟行為的禁區(qū)。

總之，政府主導成立的融資擔保機構，與純商業(yè)擔保機構有著很大的不同，它調(diào)節(jié)的是商業(yè)擔保機構不能或不愿涉及的領域，在現(xiàn)階段解決中小企業(yè)融資困難的問題上，有著極其重要和不可替代的作用，也是在當前經(jīng)濟發(fā)展階段，政府主導成立的融資擔保機構的歷史使命。