國家象征和標(biāo)志的憲法學(xué)闡釋：以國家認(rèn)同為中心

杜吾青

引 言

現(xiàn)行憲法第四章“國旗、國歌、國徽、首都”是憲法文本的重要內(nèi)容，但長期以來，憲法學(xué)界的研究聚焦于為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化輸出法律藍(lán)圖的憲法，而甚少發(fā)掘憲法塑造國家認(rèn)同、激發(fā)人民情感的功能和作用，這一缺憾的集中體現(xiàn)便在于對(duì)憲法第四章的系統(tǒng)研究和規(guī)范研究尚存零碎之弊，未曾發(fā)掘國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同的憲法學(xué)原理，對(duì)于社會(huì)上主張“遷都”等涉及國旗、國歌、國徽、首都的規(guī)范地位的憲法問題，未能及時(shí)有效地從學(xué)理上進(jìn)行系統(tǒng)性回應(yīng)。

國旗、國歌、國徽和首都作為公民與國家聯(lián)系的“想象力樞紐”，憲法學(xué)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范研究的可能性、必要性和重要性不可忽視。在立法實(shí)踐層面，全國人大常委會(huì)第四十四次委員長會(huì)議對(duì)2020年的立法工作做出了預(yù)安排。其中，修改《國旗法》《國徽法》被列入2020年重點(diǎn)領(lǐng)域立法安排中。然而，綜觀現(xiàn)有憲法學(xué)中關(guān)于國旗、國歌、國徽、首都的研究，結(jié)合我國憲法文本和憲法史，憲法第四章的研究必須突破三點(diǎn)障礙：

一是現(xiàn)有研究缺乏對(duì)規(guī)范概念的功能性區(qū)分。有的學(xué)者將現(xiàn)行憲法第四章稱為“國家標(biāo)志”(1)尤俊意：《談?wù)剳椃ㄖ袊覙?biāo)志的規(guī)定》，載《法學(xué)》1983年第1期，第6頁；許崇德主編：《憲法學(xué)》，中共中央黨校出版社2003年版，第90頁；江登琴：《1954年憲法研究綜述報(bào)告》，載張慶福、韓大元主編：《1954年憲法研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第347頁；韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第420頁；王宏英：《中國憲法概念史與中國憲法學(xué)體系化》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第63頁。，有的學(xué)者稱之為“國家象征”(2)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的聯(lián)系和區(qū)別》，載《中國法學(xué)》2019年第1期，第15頁；王旭：《“國家象征”需要專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管守護(hù)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年6月5日，第7版。，更多的學(xué)者沿用通說“國家象征，即國家標(biāo)志”的邏輯，對(duì)國家象征和國家標(biāo)志進(jìn)行混用。(3)“馬工程”憲法學(xué)教材顯然對(duì)國家象征和國家標(biāo)志進(jìn)行了等同的使用：“國家標(biāo)志一般是指由憲法和法律規(guī)定的，代表國家的主權(quán)、獨(dú)立和尊嚴(yán)的象征和標(biāo)志……作為國際交往中的國家識(shí)別標(biāo)志?！眳⒁姟稇椃▽W(xué)》編寫組：《憲法學(xué)》，高等教育出版社2011年版，第127頁。另外還有其他代表性文獻(xiàn)，參見陳明輝：《轉(zhuǎn)型期國家認(rèn)同困境與憲法學(xué)的回應(yīng)》，載《法學(xué)研究》2018年第3期，第37頁。全國人大常委會(huì)在這一問題上也搖擺不定，早期認(rèn)為憲法第四章所規(guī)范的內(nèi)容是“國家標(biāo)志”(4)全國人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組編：《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第284頁。，但在《國旗法》《國歌法》《國徽法》中，對(duì)國旗、國歌、國徽的性質(zhì)統(tǒng)一界定為“中華人民共和國的象征和標(biāo)志”。我們不禁要問：“象征”和“標(biāo)志”的并列到底是延續(xù)了“國家象征，即國家標(biāo)志”的邏輯，還是在規(guī)范層面對(duì)“國家象征”和“國家標(biāo)志”進(jìn)行了區(qū)分，還是另有所指？對(duì)此問題實(shí)有必要進(jìn)行闡釋。這樣一種對(duì)于重要規(guī)范概念進(jìn)行的區(qū)分并非毫無意義，傳統(tǒng)研究中對(duì)于國家象征和國家標(biāo)志未作深究的政治性解說顯然無視了“法概念的內(nèi)在性主張”，即忽視了國家象征和國家標(biāo)志作為規(guī)范法律概念自身的價(jià)值主張，也忽視了二者不同的功能區(qū)隔和制度設(shè)計(jì)。

二是現(xiàn)有研究對(duì)于國家象征和標(biāo)志發(fā)揮國家認(rèn)同功能的法治路徑語焉不詳。憲法學(xué)界對(duì)于國家象征和標(biāo)志能夠促進(jìn)國家認(rèn)同并無異議，但多數(shù)研究將其含糊歸結(jié)為對(duì)內(nèi)激發(fā)人民的愛國主義情感或國家觀念，對(duì)外代表國家的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。(5)參見前注〔1〕，許崇德書，第90頁；吳家麟主編：《憲法學(xué)》，中央廣播電視大學(xué)出版社1991年版，第178—181頁。這種描述性的話語無法回應(yīng)更為細(xì)致的詰問。例如憲法本身就發(fā)揮著凝聚公民國家認(rèn)同的功能，誠如劉少奇同志所言，憲法的目的就是把“一盤散沙”的人民的“意志和力量集中起來，建立自己的國家”(6)劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，載中共中央文獻(xiàn)研究室/中央檔案館：《建國以來劉少奇文稿》(第六冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第361頁。。那么，國家象征和標(biāo)志對(duì)于促進(jìn)國家認(rèn)同的功能與憲法凝聚國家認(rèn)同之間是何種關(guān)系？國家象征和標(biāo)志的立法在國家認(rèn)同層面應(yīng)當(dāng)如何將憲法規(guī)范具體化？

三是國家象征和標(biāo)志缺乏基于憲法文本的規(guī)范闡釋。國旗、國歌、國徽和首都基于憲法文本有其特定的規(guī)范闡釋的空間。盡管國家象征和標(biāo)志起初是政治系統(tǒng)而非法律系統(tǒng)的產(chǎn)物，但是將國旗、國歌、國徽、首都寫入憲法，就意味著國旗、國歌、國徽、首都的終極規(guī)范性來源于憲法。國旗、國歌、國徽、首都不再是簡單地以圖案、詞譜和地理位置象征和標(biāo)志國家，而是意味著效力上的根本性和內(nèi)涵上的規(guī)范性。然而國家象征和標(biāo)志的規(guī)范內(nèi)涵尚未得到體系性的研究。現(xiàn)有研究既未能從發(fā)生學(xué)層面指出優(yōu)先屬于政治系統(tǒng)的國家象征和標(biāo)志為何進(jìn)入憲法、何以進(jìn)入憲法，從而在學(xué)術(shù)上對(duì)憲法上的國旗、國歌、國徽、首都展開法律系統(tǒng)的自我觀察，又未能建構(gòu)一套體系性原理對(duì)國旗、國歌、國徽、首都的規(guī)范內(nèi)涵和規(guī)范效力提供指引。

本文的研究正是在回應(yīng)上述研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，一方面以“國家認(rèn)同”為指針，對(duì)憲法第四章進(jìn)行規(guī)范闡釋，另一方面試圖避免研究對(duì)象上的單一，展開對(duì)憲法第四章的整全性闡釋，嘗試對(duì)國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同的功能提供憲法上的解說和規(guī)范依據(jù)。

一、國家象征和標(biāo)志的語詞和功能結(jié)構(gòu)

(一) 象征與標(biāo)志：迥異的語詞與功能

象征屬于并列式中文語詞，由“象”和“征”兩個(gè)漢字構(gòu)成?！跋蟆敝感蜗蠡驑幼樱馕吨环N具體可感的事務(wù)；“征”指征兆、跡象，尤其意味著二者之間存在緊密關(guān)聯(lián)的跡象，例如《荀子》中所說的“觀國之強(qiáng)弱、貧富有征”(7)《荀子·富國篇》。。漢語詞典對(duì)于象征的解釋是：“用具體的事物表現(xiàn)某種特殊意義?！?8)《現(xiàn)代漢語詞典》(第六版)，商務(wù)印書館2014年版，第1426頁。所謂“特殊意義”體現(xiàn)為以某種相對(duì)具體的象征物對(duì)某種抽象觀念或事務(wù)的展現(xiàn)，象征物與被象征物“高密度”相連，側(cè)重反映被象征物的“意義構(gòu)成”。具體到法學(xué)的語境中，例如《英雄烈士保護(hù)法》第7條規(guī)定：“矗立在首都北京天安門廣場(chǎng)的人民英雄紀(jì)念碑，是近代以來中國人民和中華民族爭(zhēng)取民族獨(dú)立解放、人民自由幸福和國家繁榮富強(qiáng)精神的象征。”該條款很好地說明了“象征”一詞側(cè)重表達(dá)“人民英雄紀(jì)念碑”被賦予“意義格局”，即中國人民和中華民族爭(zhēng)取民族獨(dú)立解放、人民自由幸福和國家繁榮富強(qiáng)的精神。還例如，1954年，田家英同志就憲法草案的結(jié)構(gòu)發(fā)表看法時(shí)說：“第4部分國旗、國徽、首都。這是國家主權(quán)以及國家根本政治思想的象征?！?9)韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第410頁。此處所用“象征”表明在“五四憲法”的設(shè)計(jì)師們看來，國旗、國徽和首都的首要功能并非是以特有的國旗、國徽?qǐng)D案和首都地域突出中華人民共和國區(qū)別于其他國家，而是展現(xiàn)國旗、國徽和首都的“意義格局”，即體現(xiàn)抽象的國家主權(quán)和國家根本政治思想。

標(biāo)志，與“標(biāo)識(shí)”是同音異體詞，由“標(biāo)”和“志”兩個(gè)漢字構(gòu)成。“標(biāo)”指使某種事物顯明，“志”指記號(hào)。漢語詞典對(duì)于標(biāo)志的解釋是：“表明特征的記號(hào)或事物?！?10)見前注〔8〕，第85頁。《淮南子》中以“本標(biāo)相應(yīng)”(11)《淮南子·天文訓(xùn)》。很好地說明了現(xiàn)代漢語中“標(biāo)志”一詞的特點(diǎn)，即標(biāo)志側(cè)重強(qiáng)調(diào)某種具體事物的屬性和特征，是對(duì)某個(gè)具體事物某種代表性側(cè)面的反映。在法學(xué)的語境中，這也不難理解。無論是《商標(biāo)法》所用的“商標(biāo)”一詞抑或《民用航空法》第8條規(guī)定的“依法取得中華人民共和國國籍的民用航空器，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明規(guī)定的國籍標(biāo)志和登記標(biāo)志”，這兩處“標(biāo)志”若換成“象征”，則不免啼笑皆非。究其原因，與其說這是同生活用語中約定俗稱的用法相矛盾現(xiàn)象，毋寧說展現(xiàn)出“象征”和“標(biāo)志”在功能主義進(jìn)路中的大相徑庭。

可以看出，象征與標(biāo)志具有不同的內(nèi)涵與指向。借用巴特在《物的語義學(xué)》以及鮑德里亞在《物體系》中的觀察，國家標(biāo)志與國家象征對(duì)應(yīng)著同一物的兩個(gè)層次的存在：一是“客觀本義層次”，即功能和使用上的目的性層次；二是“引申義層次”，在這一層次，物進(jìn)入使用、流通、交換的社會(huì)程序，會(huì)傳遞比功能層面更豐富的“意義剩余”，即“物品被心理能量所投注……也進(jìn)入文化體系”(12)[法] 讓·鮑德里亞：《物體系》，林志明譯，上海人民出版社2019年版，第8頁。。生活語境下，國家象征和標(biāo)志并未存在涇渭分明的劃分，“長江”“長城”或者部分古今君主都被認(rèn)為是國家標(biāo)志或國家象征，但是一旦將二者作為嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)話題，更是為了在制度上(尤其在憲法上)進(jìn)行不同層次的功能性建構(gòu)，就必須進(jìn)行符合語義學(xué)內(nèi)涵和概念本身運(yùn)行邏輯的區(qū)分。因此，有必要在結(jié)構(gòu)功能的維度，發(fā)掘國家標(biāo)志和國家象征的“結(jié)構(gòu)語義系統(tǒng)”，借助鮑德里亞的社會(huì)學(xué)理論回答一個(gè)關(guān)鍵問題：國家標(biāo)志和國家象征分別發(fā)揮著何種作用？

(二) 國家標(biāo)志的功能性基礎(chǔ)

如果把視域限定在“國家理由”學(xué)說逐漸占據(jù)主流和現(xiàn)代民族國家興起之后，包括清末黃龍旗在內(nèi)的各類國家標(biāo)志的接踵誕生都分享著一個(gè)共同的目的，即國家標(biāo)志的“客觀本義”(dénotation)在于國際交往中的識(shí)別。日本學(xué)者長志珠繪就以日本明治時(shí)期為例，指出“以象征符號(hào)為中心的相關(guān)討論，開始并不是為解決社會(huì)內(nèi)部所生問題，而是受國際社會(huì)的要求與相互互換性這樣的19世紀(jì)國族國家的顯著因素所規(guī)定”(13)[日] 小野寺史郎：《國旗·國歌·國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第28頁。。如果把視野聚焦到清末以來中國從傳統(tǒng)“天下”到近代“國家”的轉(zhuǎn)變過程中，以國旗為代表的各種國家標(biāo)志的誕生，首要目標(biāo)也是為在世界國家體系中定位和標(biāo)識(shí)自身。例如，清末1862年，總理衙門向英國、法國、俄國和美國等各國公使首次發(fā)出以“黃龍旗幟”為“中國官船”標(biāo)志的照會(huì)，客觀上使晚清的中國“更進(jìn)一步編入了西方國際體系”(14)見前注〔13〕，小野寺史郎書，第28—29頁。。隨著清末外交活動(dòng)的增多和國際交往的頻繁，黃龍旗開始逐漸在船艦、鐵道客車、海關(guān)以及外交使團(tuán)、外交官府中被廣泛使用，包括在美國費(fèi)城舉辦的1876年世界博覽會(huì)上，中國展覽館的屋頂上飄揚(yáng)的就是三角黃龍旗。(15)汪林茂主編：《中國走向近代化的里程碑》，重慶出版社1998年版，第2頁。

不難發(fā)現(xiàn)，此時(shí)作為國家標(biāo)志的黃龍旗發(fā)源并停留于政治系統(tǒng)，并未受到法律系統(tǒng)的關(guān)注，更沒有走向現(xiàn)代國家象征的“二次度的意義構(gòu)成”，即黃龍旗的顏色、圖案、形狀等構(gòu)成要素并未建立起足夠的“意義深度”。到了19世紀(jì)末期，李鴻章對(duì)三角黃龍旗提出異議，強(qiáng)調(diào)黃龍旗缺乏法規(guī)范基礎(chǔ)。李鴻章于1888年通過正式奏定的《北洋水師章程》加入“國旗”一條，以政府法令的形式將龍旗稱為國旗。(16)見前注〔15〕，汪林茂書，第2—3頁。由此，國家標(biāo)志開始逐步進(jìn)入法律系統(tǒng)中。

在筆者看來，國家標(biāo)志的功能性基礎(chǔ)在于或以特有的色彩、圖案、意境方案，或以特定的詞譜、曲目，或以特定的地域、建筑使本國區(qū)分于世界其他國家，作為眾多主權(quán)獨(dú)立的國家之一屹立于世界。《國旗法》第5條第3款和第4款強(qiáng)調(diào)“外交部”和“出境入境的機(jī)場(chǎng)、港口、火車站和其他邊境口岸，邊防海防哨所”應(yīng)當(dāng)每日升掛國旗，而第6條區(qū)分出其他國務(wù)院工作部門“應(yīng)當(dāng)在工作日升掛國旗”，即體現(xiàn)了國家標(biāo)志(而非國家象征)的層面，在對(duì)外交往活動(dòng)密集的場(chǎng)所更應(yīng)常態(tài)化地以國家標(biāo)志的基礎(chǔ)性功能展現(xiàn)中華人民共和國的主權(quán)和地位。借用鮑德里亞的觀察，標(biāo)志相較于象征，隱含了一種現(xiàn)代物的“功能上的解放”(17)見前注〔12〕，鮑德里亞書，第15頁。，即標(biāo)志從復(fù)雜的符號(hào)意向、道德情感網(wǎng)絡(luò)中掙脫出來，只以功能訴求為其存在基礎(chǔ)。與“象征物”恰好相反，標(biāo)志功能豐富卻缺乏象征“所負(fù)載的表達(dá)力”(18)見前注〔12〕，鮑德里亞書，第16頁。，尤其是它們僅“對(duì)空間環(huán)境能夠或多或少地完成任務(wù)，對(duì)時(shí)間環(huán)境卻是無能為力”(19)見前注〔12〕，鮑德里亞書，第81頁。。

(三) 國家象征的“意義格局”：國家認(rèn)同

誠然，國家標(biāo)志起初發(fā)揮著標(biāo)識(shí)和定位的基礎(chǔ)功能，但是當(dāng)我們向國旗致敬，于特定場(chǎng)合奏唱國歌，顯然此時(shí)的國家標(biāo)志超越它的本來功能，邁向一個(gè)“二次度功能”，進(jìn)入物的“引申義”層面，即象征的語詞所指向的抽象觀念層面。鮑德里亞觀察到，包括國家象征和標(biāo)志在內(nèi)的整個(gè)物的系統(tǒng)都是“建立在功能性(fonctionnalité)的概念之上”(20)見前注〔12〕，鮑德里亞書，第67頁。。從功能性的國家標(biāo)志到具備“意義格局”的國家象征，在筆者看來，本質(zhì)上是在以人為中心，建構(gòu)起一種關(guān)于權(quán)力的“強(qiáng)有力的心理投射和能量動(dòng)員場(chǎng)域”(21)見前注〔12〕，鮑德里亞書，第30頁。，目標(biāo)是使得象征物與作為被象征客體的國家共同構(gòu)成表達(dá)情感價(jià)值的對(duì)象。

當(dāng)我們以純粹的審美和價(jià)值共鳴面對(duì)國家象征時(shí)，國家象征作為國家認(rèn)同的對(duì)象和中介的功能便凸顯出來：我們以各種方式向國家象征致敬之時(shí)，便是在連貫性的日常生活中，借助“國家象征”完成對(duì)“共同體的想象性建構(gòu)”，從而構(gòu)建起對(duì)國家的感知與認(rèn)同。這種情感價(jià)值的表達(dá)是一種現(xiàn)代性的產(chǎn)物，勾連于“民族意識(shí)”的興起和“民族主權(quán)”(Volkssouveraenitaet)的演進(jìn)。國家象征情感價(jià)值的維度實(shí)際指向一種時(shí)空結(jié)構(gòu)的“異域”。以“五星紅旗”為例，它源于1949年中華人民共和國之建立，呈現(xiàn)于當(dāng)下，延展向未來。我們所致敬的五星紅旗為不同歷史時(shí)空的各地域、各民族人民所共享，甚至包括遠(yuǎn)在海外的僑胞僑眷；同時(shí)，中華民族的優(yōu)秀品格與共和國的榮光也為我們所分享，這種時(shí)空的“斷裂性呈現(xiàn)”，斬?cái)嗔水?dāng)下我們與連貫的生活世界的聯(lián)系，因此擁有一種直擊感性心靈的價(jià)值共鳴。民國北京政府時(shí)期的一篇演講很好地闡釋了這一層面的意義：“這國旗，是國家的徽識(shí)，對(duì)內(nèi)系托我們國民的精神，對(duì)外表示我們國家的尊嚴(yán)?！?22)吳邦藩：《勸愛敬國旗》，載《紹興教育雜志》1917年總第22期。轉(zhuǎn)引自前注〔13〕，小野寺史郎書，第146頁。筆者認(rèn)為，國家象征的“意義格局”指向?yàn)椤皣艺J(rèn)同”的塑造。所謂國家認(rèn)同(national identy)，既是現(xiàn)代國家建構(gòu)的基礎(chǔ)與前提，也是現(xiàn)代國家維系和繁榮的保障。(23)參見林尚立：《現(xiàn)代國家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第8期，第34頁。國家象征和標(biāo)志因其所具備的以國家主權(quán)為核心的穩(wěn)定性、整體性和統(tǒng)一性，也因其“特殊的符號(hào)語義結(jié)構(gòu)，塑造了國家認(rèn)同的過程和方式”(24)Karen A． Cerulo，Identity Designs：The Sights and Sounds of a Nation，Rutgers University Press，1995，p．2-3．，成為公民表達(dá)國家認(rèn)同、國家塑造公民認(rèn)同的重要制度紐帶。(25)參見[英] 霍布斯鮑姆、蘭格編：《傳統(tǒng)的發(fā)明》，顧杭、龐冠群譯，譯林出版社2004年版，第8頁。

總而言之，國家象征無法取代國家標(biāo)志所指向的“功能性基礎(chǔ)”，而國家標(biāo)志也無力負(fù)擔(dān)國家象征的“意義格局”，國家象征和國家標(biāo)志互相成就，應(yīng)當(dāng)完整地以“國家象征和標(biāo)志”作為憲法學(xué)上的規(guī)范概念與基本范疇?！秶旆ā贰秶辗ā贰秶璺ā穼ⅰ皣臁薄皣铡薄皣琛倍ㄎ粸椤爸腥A人民共和國的象征和標(biāo)志”具有合理性和科學(xué)性。此外，相較于政治領(lǐng)域、日常生活領(lǐng)域等各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)所共享的基礎(chǔ)功能，憲法強(qiáng)調(diào)以規(guī)范文本填充國家象征和標(biāo)志“實(shí)質(zhì)意義”上的“國家認(rèn)同”，并同時(shí)維護(hù)國家象征和標(biāo)志“形式意義”上指代的“國家主權(quán)和地位”。一方面，公民對(duì)于國家及其所決定的自我身份的認(rèn)同，最終轉(zhuǎn)化為對(duì)國家制度體系的認(rèn)同，而國家制度體系必然需要通過法律(尤其是作為根本法的憲法)所固定下來，國家象征和標(biāo)志作為凝聚國家認(rèn)同的國家制度體系的重要部分寫入憲法也就成為必然。另一方面，國家象征和標(biāo)志能夠塑造公民的國家認(rèn)同，反映的是主權(quán)國家的權(quán)威和地位，捍衛(wèi)國家象征和標(biāo)志的憲制地位也就成為了必然。林來梵教授主張“國家象征和標(biāo)志作為國家統(tǒng)合的象征”(26)林來梵：《憲法學(xué)講義》(第三版)，清華大學(xué)出版社2018年版，第191頁。，余凌云教授認(rèn)為“國旗的功能在于激發(fā)人們對(duì)民族、國家的認(rèn)同與忠誠”(27)余凌云：《中國憲法史上的國旗》，載《中國法律評(píng)論》2015年第3期，第99頁。，都已然表達(dá)出這一主張。

二、國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同的憲法邏輯：以國家觀念為中心

(一) 以國家觀念為中心的國家認(rèn)同塑造邏輯

憲法第四章是憲法文本中的重要章節(jié)，不可忽略其與憲法其他章節(jié)的勾連，這一勾連便體現(xiàn)在憲法所建構(gòu)的國家觀念中，《國旗法》《國徽法》《國歌法》這三部法律的第1條也分別都強(qiáng)調(diào)了“增強(qiáng)公民國家觀念”的立法目的。如何理解《憲法》第四章中所出現(xiàn)的四處“中華人民共和國”，是整全性闡釋憲法上國家象征和標(biāo)志的規(guī)范內(nèi)涵及憲制地位的鑰匙。在筆者看來，四處“中華人民共和國”的解釋并不封閉，必須依賴于憲法所確立的國家觀念，并將分散于憲法上不同的國家概念進(jìn)行體系解釋后，方能得出符合憲法精神的解釋方案。那么，憲法希冀塑造的國家觀念有何內(nèi)容？在筆者看來，憲法上存在以文化國家觀念為中心和以政治國家觀念為中心凝聚國家認(rèn)同的兩條脈絡(luò)——二者互相成就，缺一不可。

1.以文化國家觀念為中心的國家認(rèn)同塑造邏輯

作為政治法律共同體(道德共同體)，國家可以更迭，呈現(xiàn)為代際性；但作為歷史文化共同體(倫理共同體)，國家必須而且只能是連續(xù)的。韓大元教授指出，相較于“國家機(jī)關(guān)”意義上的國家，作為“共同體”意義上的國家呈現(xiàn)出一種“國家精神”(28)參見韓大元：《中國憲法文本中“法治國家”規(guī)范分析》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期，第71頁。。如果具體至中國憲法序言的語境中，自“五四憲法”以來，憲法序言開篇所欲彰顯的中國，只有政體的轉(zhuǎn)移而沒有根本的文明斷裂。(29)參見王旭：《“五四憲法”的中國道路及其歷史影響》，載《浙江學(xué)刊》2014年第6期，第173頁。在現(xiàn)行憲法序言第五自然段，在歷數(shù)了中國光輝燦爛的文化、翻天覆地的歷史變革以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民取得新民主主義革命偉大勝利之后，“中華人民共和國”首次出場(chǎng)，既是對(duì)中國地理空間上江山大川的繼承，更是從“發(fā)生學(xué)的進(jìn)路”，通過展現(xiàn)具有悠久歷史文化的中國之延續(xù)表明立國的歷史正當(dāng)性。換言之，憲法作為規(guī)范和確認(rèn)政治權(quán)力之法，文化國家觀念的建構(gòu)是從文化傳承的層面解決政治權(quán)力來源的“合法律性”，表明對(duì)于中華文化延續(xù)的捍衛(wèi)是共和國憲法之基。正因如此，中華人民共和國基于文化的延續(xù)性，毫無疑問地代表了中華民族作為文明共同體的政治主權(quán)地位：中華人民共和國自建國以來，從來都是全中國人民的國家，名正言順包括香港人民、澳門人民、臺(tái)灣人民和海外僑胞等炎黃子孫，而不是僅代表一隅一地的人民群體。

2.以政治國家觀念為中心的國家認(rèn)同塑造邏輯

憲法對(duì)于國家觀念的塑造不可能停留在文化國家觀念層面止步不前。從公民的角度而言，公民對(duì)于自我屬于文化共同體中一員的承認(rèn)，只是多層自我定位和國家認(rèn)同中的一層，并不意味著他對(duì)于所屬的國家整體有著相同的政治和法律立場(chǎng)。從憲法的角度而言，憲法不能僅僅建立在“文明統(tǒng)合和文化延續(xù)”的脈絡(luò)上，還必須將國家同時(shí)建立在“國家理性”(reason of state)之上，使國家成為在公民承認(rèn)的基礎(chǔ)上完成國家任務(wù)、保障基本權(quán)利的現(xiàn)代性秩序結(jié)構(gòu)，在“權(quán)力承受者需承認(rèn)權(quán)力擁有者的意志”層面完成權(quán)力合法性論證。例如，在最為根本的國體問題上，“五四憲法”與現(xiàn)行憲法一脈相承，在“工人階級(jí)(經(jīng)過共產(chǎn)黨)領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)”作為不可動(dòng)搖的剛性原則的基礎(chǔ)上，充分考慮了馬克思主義在中國的具體實(shí)踐?！拔逅膽椃ā痹趯?duì)于民族資產(chǎn)階級(jí)的革命性和建設(shè)性予以充分考慮之后，確立了“人民民主國家”(第1條)而非“無產(chǎn)階級(jí)專政國家”的國體?！鞍硕椃ā奔捌湮宕涡薷?，也不斷通過國體制度的彈性空間，擴(kuò)大“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的范圍，賦予多元主體以憲法地位，實(shí)現(xiàn)憲法的規(guī)范性與實(shí)踐生活的融貫，凝聚更為廣泛的政治國家認(rèn)同。

(二) 文化國家觀念視域下國家象征和標(biāo)志的展開

在文化國家觀念指引下，憲法上的“中華人民共和國”可以獲得進(jìn)一步的解釋空間。在筆者看來，具體包括兩個(gè)方面。第一，中華人民共和國絕非是抽干了歷史文化與情感要素的非人格化、程序化的政治架構(gòu)，而是包含了文化認(rèn)同、血親一體、文明傳承的文明共同體。因此，中華人民共和國的庇護(hù)范圍絕非僅僅限于“中華人民共和國公民”，還包括同樣延續(xù)了中華文明血脈的“華僑、歸僑和僑眷”(第50條)；中華人民共和國公民所需承擔(dān)的義務(wù)也不僅僅是維護(hù)作為“無道德訴求的政治主權(quán)者”的“國家”的安全與統(tǒng)一，在認(rèn)祖歸宗的意義層面還負(fù)有維護(hù)“祖國”的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)(第54條)；保衛(wèi)“祖國”是中華人民共和國公民的神圣職責(zé)(第55條)。第二，中華人民共和國的地理范圍雖非“天下觀念下的無遠(yuǎn)弗近”，但是基于中華文明自古以來的領(lǐng)土當(dāng)然為中華人民共和國所固有。因此，憲法序言第九自然段表明：“臺(tái)灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分?！?/p>

借助文化國家觀念下的中華人民共和國的規(guī)范闡釋，《憲法》上國旗、國歌、國徽、首都條款可以抽象為兩點(diǎn)內(nèi)涵。第一，國家象征和標(biāo)志絕非社會(huì)上部分質(zhì)疑所言的缺乏文化深度，(30)社會(huì)上部分輿論聲音認(rèn)為國旗的設(shè)計(jì)存在一定的瑕疵，一條重要的理由就是五星紅旗圖案重政治內(nèi)涵而輕文化內(nèi)涵，無法廣泛獲得包括港澳臺(tái)同胞、海外僑胞和全世界華人在內(nèi)全體中國人的認(rèn)同。參見王錦思：《保釣人士殷敏鴻提出“改換國旗”可行嗎？》，載中紅網(wǎng)2012年10月17日，http：//www．crt．com．cn/news2007/News/wangjinsi/12101799408A4KK3E57HGI1C7FJ06A．html。恰恰相反，涉及國家象征和標(biāo)志的憲法規(guī)范及其設(shè)計(jì)過程包含了以文化認(rèn)同為紐帶對(duì)炎黃子孫的召喚。以國旗為代表的國家象征和標(biāo)志的內(nèi)涵要依據(jù)作為最高規(guī)范依據(jù)的憲法進(jìn)行全面、完整的闡釋和傳達(dá)。第二，國家象征和標(biāo)志的效力范圍當(dāng)然及于全部現(xiàn)行憲法所覆蓋的中華人民共和國領(lǐng)土。例如，如果某香港居民對(duì)國旗進(jìn)行污辱和焚燒，這一行為并非僅僅只是一個(gè)在表達(dá)自由權(quán)的框架下進(jìn)行探討的問題，而且是對(duì)憲法上作為文化共同體的中華人民共和國的挑釁，從根本上顛覆立憲之基和斬?cái)鄳椃ǖ奈幕}絡(luò)——這是我國憲法上國家象征和標(biāo)志更為豐富和獨(dú)特的規(guī)范內(nèi)涵所決定的。

(三) 政治國家觀念視域下國家象征和標(biāo)志的展開

從概念的規(guī)范內(nèi)涵而言，憲法上的“中華人民共和國”體現(xiàn)了一種政治國家觀念，內(nèi)涵指向現(xiàn)代國家的主權(quán)建構(gòu)。相較而言，憲法上的“國家”則指向一種國家任務(wù)觀和國家治理觀。例如，人民主權(quán)原則的表述就一定是“中華人民共和國”(而非“國家”)的權(quán)力屬于人民(第2條)。憲法總綱第19條至第28條中規(guī)范國家任務(wù)的相關(guān)條文都以“國家”而非以“中華人民共和國”為主語。在憲法第30條“行政區(qū)域條款”中，由于行政區(qū)域的劃分不僅僅涉及“行政管理權(quán)”，更重要的是行政區(qū)域劃分作為一項(xiàng)憲法擬制技術(shù)，是對(duì)“人民主權(quán)原則的層層落實(shí)”和“一套完整的對(duì)國家主權(quán)架構(gòu)模擬而形成的次級(jí)權(quán)力架構(gòu)”(31)參見王旭：《北京市2010年行政區(qū)劃變更事件——行政區(qū)劃變更的憲法模式與憲法上例外狀態(tài)之處理》，載胡錦光主編：《2010年中國十大憲法事例評(píng)析》，法律出版社2011年版，第60—61頁。，因此憲法第30條對(duì)于行政區(qū)域的表述選擇能囊括政治主權(quán)國家內(nèi)涵的“中華人民共和國”，而非局限于國家治理意義上的“國家”。中華人民共和國作為直接勾連國家主權(quán)建構(gòu)的規(guī)范概念，必然表現(xiàn)為一種效力上的高度穩(wěn)定性。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行憲法以“中華人民共和國”為主語的規(guī)范性語句陳述構(gòu)成了憲法修改的一種界限，相關(guān)憲法規(guī)范構(gòu)成了“憲法的基本架構(gòu)”的一部分，憲法修改不能突破“基本架構(gòu)限制”，不能“以侵害、毀損以及摧毀其根本性質(zhì)的方式來修改它”，只能對(duì)相關(guān)憲法規(guī)范進(jìn)行符合其本旨的完善。(32)參見杜強(qiáng)強(qiáng)：《修憲權(quán)之“基本架構(gòu)限制”——印度最高法院關(guān)于憲法修改限制的理論與實(shí)踐》，載《法商研究》2006年第3期，第153頁。2004年，吳邦國同志在全國人大常委會(huì)所做的《關(guān)于修改憲法問題》講話中對(duì)此有精辟的論述。他指出：“保持憲法的穩(wěn)定，主要是指憲法在我們國家舉什么旗、走什么路這個(gè)根本問題上所確定的基本內(nèi)容不能改變?nèi)纭瓏w、政體和基本社會(huì)制度不能改變……我們國家的國體是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，我們國家的政體是民主集中制的人民代表大會(huì)制度，我們國家的基本社會(huì)制度是社會(huì)主義制度?！?33)吳邦國：《關(guān)于修改憲法問題》，載《吳邦國論人大工作》(上)，人民出版社2017年版，第131頁。從憲法文本來看，關(guān)乎這些“基本內(nèi)容”時(shí)，憲法一定是通過展現(xiàn)主權(quán)意義上政治國家觀念的“中華人民共和國”而非“國家”或“中國”等其他規(guī)范概念來進(jìn)行表述。

在政治國家觀念輻射下的國家象征和標(biāo)志，意在通過政治國家觀念塑造公民對(duì)國家象征和標(biāo)志基礎(chǔ)性功能的崇敬。對(duì)包括國體、政體在內(nèi)等各項(xiàng)國家政治制度的認(rèn)同，也即從政治層面而非僅限于文明延續(xù)的層面，助力政治權(quán)力的合法性敘事和對(duì)政治主權(quán)者的認(rèn)同。國家象征和標(biāo)志對(duì)塑造公民政治國家觀念的功能，主要通過強(qiáng)化國家象征和標(biāo)志憲制地位的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性來完成。第一，國旗、國歌、國徽、首都事關(guān)國家的根本政治制度，需要同國體、政體和社會(huì)主義制度的憲法地位一樣，被不可動(dòng)搖地予以捍衛(wèi)。這其實(shí)也就賦予立法者以立法義務(wù)，既要保護(hù)形式意義上的國家象征和標(biāo)志不被物理性地破壞、褻瀆和濫用，也要保護(hù)國家象征和標(biāo)志的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，依據(jù)憲法進(jìn)行闡釋。例如，不得對(duì)國旗、國徽的象征意義進(jìn)行多樣化、娛樂化解讀，還要確保國旗、國徽、國歌以符合其功能的方式進(jìn)行使用。二是憲法上國旗、國歌、國徽、首都構(gòu)成不能通過修改憲法來進(jìn)行否定和改變的憲法規(guī)范。對(duì)于這一點(diǎn)，王鍇教授通過分析《憲法》第143條也得出同樣的結(jié)論，即憲法第143條意在表明“中華人民共和國的首都應(yīng)當(dāng)在北京”的規(guī)范內(nèi)涵，北京所具有的“時(shí)空唯一性”決定了其首都地位，而首都作為一國的象征是不隨遷都的改變而改變的。(34)參見王鍇：《論憲法上的首都》，載《中國法律評(píng)論》2017年第6期，第172頁。

總而言之，文化國家觀念和政治國家觀念共同填充了憲法上國家象征和標(biāo)志的“意義格局”，此種“意義格局”被憲法具體化為公民對(duì)文化國家之延續(xù)和對(duì)中華人民共和國作為中華民族唯一的政治主權(quán)者的國家認(rèn)同。

三、超越國家觀念：國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同的“深層結(jié)構(gòu)”

以憲法第四章中“中華人民共和國”的規(guī)范內(nèi)涵切入，借助國家觀念發(fā)掘國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同路徑的解讀是不足的。這是因?yàn)?，憲法除了以國家觀念凝聚國家認(rèn)同的路徑之外，還存在以人民民主和基本權(quán)利為中心塑造國家認(rèn)同的路徑。而國家象征和標(biāo)志正如田家英同志所言，是“國家主權(quán)以及國家根本政治思想的象征”。如若無法發(fā)掘基于我國憲法文本的“根本政治思想”，并勾連國家象征和標(biāo)志的國家認(rèn)同功能以及憲法上其他國家認(rèn)同方式的塑造邏輯，那么，對(duì)憲法上國家象征和標(biāo)志的研究將是不完整的。在筆者看來，在憲法第四章，“社會(huì)平等的自由觀”是對(duì)人民民主和基本權(quán)利塑造國家認(rèn)同的路徑的耦合，是國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同的“深層結(jié)構(gòu)”。

(一) 以人民民主和基本權(quán)利為中心的國家認(rèn)同塑造邏輯

從“五四憲法”到現(xiàn)行憲法，我國憲法借助以人民民主為中心的國家制度，勾連抽象的人民和國家，把“想象的共同體”落實(shí)為能夠反映人民最廣泛的利益訴求的政治架構(gòu)和真實(shí)參與國家政治生活的制度設(shè)計(jì)，有學(xué)者將我國憲法上以民主為中心塑造國家認(rèn)同的方式歸結(jié)為“民主過程的吸納與整合”(35)見前注〔3〕，陳明輝文，第36頁。。劉少奇同志在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中說得非常中肯：新中國的憲法不是橫空出世的，而是在“三種不同的勢(shì)力所要求的三種不同的憲法”中反復(fù)比較，由人民選擇出來的，因?yàn)橹挥械谌N“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民共和國的憲法……才是適合于最廣大人民群眾的利益，而為最廣大人民群眾所歡迎的”(36)見前注〔6〕，劉少奇文，第361頁。。他一語中的地道出了基于民主的國家制度體系對(duì)塑造公民國家認(rèn)同的作用。彭真同志在1982年所做的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的說明》中就“民主集中制”原則進(jìn)行強(qiáng)調(diào)時(shí)指出：“我們的政權(quán)是由人民掌握的，是由99．9%以上的人掌握的。人民……真正掌握國家的、民族的和自己的命運(yùn)。”(37)彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，載《彭真文選(1941—1990)》，人民出版社1991年版，第453頁。為什么彭真同志在闡釋“國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”和國家機(jī)構(gòu)的七項(xiàng)改革和發(fā)展的舉措之前，會(huì)重復(fù)表述這樣一段在闡釋“黨的領(lǐng)導(dǎo)如何轉(zhuǎn)化為國家意志”以及“國體條款”時(shí)已經(jīng)強(qiáng)調(diào)過的內(nèi)容呢？原因在于，當(dāng)人民意志轉(zhuǎn)化為了國家主權(quán)之后，國家主權(quán)必須服務(wù)于人民意志，從人民群眾的根本利益出發(fā)，而落實(shí)人民意志必須依靠各個(gè)國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。否則，國家機(jī)構(gòu)對(duì)人民意志的背離便無法建構(gòu)國家認(rèn)同邏輯的延續(xù)，國家認(rèn)同就會(huì)成為一句空話，人民對(duì)國家的認(rèn)同和支持也會(huì)分崩離析。

在一個(gè)以人民民主作為政治基礎(chǔ)的國家，人民主權(quán)原則體現(xiàn)為人民決定國家事務(wù)、國家保障公民基本權(quán)利的基本架構(gòu)。然而，這種簡化的推導(dǎo)和演繹顯然是不足的。一個(gè)僅僅保障個(gè)人權(quán)利，而無視公共利益和保障人與社會(huì)共同發(fā)展的政治架構(gòu)也是不夠的。劉少奇同志1954年在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中理直氣壯地指出：公民基本權(quán)利的規(guī)定回應(yīng)了個(gè)人本位式保障基本權(quán)利的不足，是真真切切保障“人民真正的自由”，“國家要逐步擴(kuò)大現(xiàn)在還不充分的物質(zhì)條件，以保證公民享受這些權(quán)利”。(38)見前注〔6〕，劉少奇書，第383頁。在空前強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是精神作為修憲原則的1982年，彭真同志既指出公民基本權(quán)利依據(jù)“社會(huì)主義民主”和“社會(huì)法制的原則”進(jìn)行的“切實(shí)的、明確的規(guī)定”，也同劉少奇同志一樣強(qiáng)調(diào)“我國公民享有比資本主義制度下更廣泛的和更真實(shí)的基本權(quán)利”(39)參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第698頁。。這種自建國以來一以貫之的話語除了作為一種意識(shí)形態(tài)優(yōu)越性的延伸和宣示之外，還意味著“憲法工程師”通過更充分地保障基本權(quán)利的方式凝聚國家認(rèn)同以更好地建設(shè)國家的愿望。因?yàn)閲抑贫冉o予人的自由與發(fā)展多大的空間和多少的保障，是人們建構(gòu)其國家認(rèn)同的重要依據(jù)和基本動(dòng)力。(40)見前注〔23〕，林尚立文，第32頁。因此，在民主合法性作為價(jià)值理性的必然選擇的前提下，就要在工具理性的層面通過真正落實(shí)基本權(quán)利，尤其是通過“立憲理性”和落實(shí)“國家尊重保障人權(quán)”，來進(jìn)一步凝聚國家認(rèn)同。

(二) 社會(huì)平等的自由觀與國家象征和標(biāo)志的設(shè)計(jì)

以人民民主和基本權(quán)利為中心的國家認(rèn)同塑造邏輯并非相互平行、互不牽涉的。在馬克思主義看來，二者的關(guān)系牽涉到憲法所建立的國家是立基于“法律平等的自由觀”還是“社會(huì)平等的自由觀”的問題。基于法律平等的自由，盡管發(fā)揮到極致所形成的“法無禁止則可為”甚至可以保障一個(gè)公民焚燒國旗的行為自由，但它依然是一種“小寫的人”的自由，只是一種“政治解放”，但并非“人的解放”(41)馬克思：《論猶太人問題》，載中共中央馬恩列斯著作編譯局編：《馬克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社2002年版，第180頁。。具體而言，正如19世紀(jì)法國社會(huì)黨人在批評(píng)工作合約所宣稱的表面自由時(shí)所指出的，“工人在市場(chǎng)上得到出賣其勞動(dòng)力的‘形式自由’，卻不能‘真正擁有(或活出)此一自由’，因?yàn)閭€(gè)別的工人在和雇主訂約時(shí)，表面上雙方自由平等……其實(shí)工人因?yàn)樯钌系男枰?，是不能等待的，而雇主卻可以等待，或在工人間的競(jìng)爭(zhēng)中獲利。自由主義意識(shí)形態(tài)的曖昧性，在于……只能使工人得到‘形式的自由’，而又把它豎立起來，當(dāng)作一個(gè)為系統(tǒng)脫罪的合法性符號(hào)”(42)見前注〔12〕，鮑德里亞書，第34頁。。一言以蔽，若僅保障“基于法律的自由”，卻忽視了人的能力、忽視了把同一法律權(quán)利用在事實(shí)上天壤之別的不同的人上，實(shí)際是固化了社會(huì)的不平等，忽視了“‘平等的權(quán)利’就是破壞平等，就是不公平”的教訓(xùn)。(43)馬克思：《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》，載前注〔41〕，中共中央馬恩列斯著作編譯局編書，第364頁。馬克思認(rèn)為，如果要真正實(shí)現(xiàn)“人的解放”，實(shí)現(xiàn)基于社會(huì)平等的自由和公民的權(quán)利，“那就得關(guān)心政治”(44)見前注〔41〕，馬克思文，第180頁。，馬克思進(jìn)一步指出普遍人權(quán)的一部分一定是政治權(quán)利，“這種權(quán)利的內(nèi)容就是參加共同體，確切地說，就是參加政治共同體，參加國家”(45)見前注〔41〕，馬克思文，第181頁。。社會(huì)平等的自由觀背后實(shí)質(zhì)上是一種“人民民主與基本權(quán)利同構(gòu)”的邏輯，兩種不同的國家認(rèn)同邏輯在“社會(huì)平等的自由觀”下形成耦合并相互促進(jìn)。借用哈貝馬斯的話語，則是“來自道德商談的人權(quán)和來自倫理商談的人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)了一種相互補(bǔ)充”(46)[德] 哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2014年版，第123頁。。

在社會(huì)平等的自由觀的影響下，研究和草擬國家象征和標(biāo)志的方案，對(duì)國家象征和標(biāo)志方案提出修改意見等活動(dòng)自然地被置于全民參與的范圍內(nèi)，而不是僅由少數(shù)人參與和決定。例如，1936年蘇維埃憲法在討論過程中，第12章“國徽、國旗、首都”被放置在全蘇聯(lián)范圍內(nèi)進(jìn)行全民討論，最后由蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會(huì)組織部整理出903條修改意見提交憲法委員會(huì)進(jìn)行進(jìn)一步討論。(47)參見[蘇] 格·伊·特列其雅可夫：《蘇聯(lián)憲法草案的全民討論》，載《政法研究》1954年第2期，第52—57頁。轉(zhuǎn)引自張慶福、韓大元主編：《1954年憲法研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第104頁。1949年，我國新政協(xié)籌備會(huì)議確定國都以及國旗、國徽?qǐng)D案和國歌詞譜時(shí)，幾乎完全仿照了立法程序，以最大可能征求廣大人民的意見。使最廣大的公民充分行使各項(xiàng)基本權(quán)利參與到包括國家象征和標(biāo)志設(shè)計(jì)在內(nèi)的民主國家建構(gòu)進(jìn)程中，也是賦予國家以及國家象征和標(biāo)志以民主正當(dāng)性的過程。這種全民參與國家象征和標(biāo)志設(shè)計(jì)的形式，雖是“平等的自由觀”影響下的邏輯必然，卻并非世界通例，也是中國從清末逐漸開啟現(xiàn)代化進(jìn)程設(shè)計(jì)黃龍旗至新中國成立前這一階段所未有的。

(三) 民主參與和價(jià)值共鳴：國家象征和標(biāo)志的入憲標(biāo)準(zhǔn)

參與制定《共同綱領(lǐng)》和國旗國徽?qǐng)D案討論的首屆政協(xié)委員陳嘉庚曾表示，國旗代表國威，“對(duì)內(nèi)對(duì)外關(guān)系至大”，需要“取義適當(dāng)”“美觀”和“氣概宏偉”，三者缺一不可。(48)參見陳嘉庚：《南僑回憶錄》，岳麓書社1998年版，第30頁。之所以首先強(qiáng)調(diào)“取義適當(dāng)”，便是意在說明國家象征的第一個(gè)維度在于使最廣大人民所共享和認(rèn)可。陳嘉庚以南京國民政府“青天白日滿地紅旗”為反例表明這一旗幟的內(nèi)涵為廣大人民所不認(rèn)同；第二個(gè)維度則是在“美觀”和“氣概”的維度上激發(fā)國民美學(xué)意義的共鳴和振奮國民精神。中華人民共和國國旗、國歌、國都的誕生經(jīng)歷了成立新政協(xié)籌備會(huì)第六小組—發(fā)布啟事—討論圖案—政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議討論—毛澤東、周恩來參與討論—政協(xié)第一屆全體大會(huì)表決等若干程序。(49)因當(dāng)時(shí)的新政協(xié)籌備會(huì)第六小組的主要成員同志對(duì)國徽?qǐng)D案不滿意，故按照毛澤東主席的指示，“國徽慢一點(diǎn)決定”。但從建國后的情況來看，無論是制定國徽的任務(wù)由新政協(xié)大會(huì)主席團(tuán)以決定的方式交由馬敘倫等人繼續(xù)完成，還是在制定過程中廣泛吸收黨內(nèi)外人士的意見，還是最終在中央人民政府第八次會(huì)議上通過了《中華人民共和國國徽?qǐng)D案及對(duì)設(shè)計(jì)圖案的說明》，都反映了國徽的設(shè)計(jì)過程也幾乎完全通過立法程序在進(jìn)行，試圖得到最大多數(shù)的價(jià)值認(rèn)同和形式認(rèn)可，賦予國徽以民主正當(dāng)性。參見高建中編著：《中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立紀(jì)實(shí)》，當(dāng)代中國出版社2002年版，第327—328頁。在1954年憲法制定過程中，對(duì)于是否將國歌寫進(jìn)憲法，毛澤東提出“國歌不必寫在憲法上”的根本原因在于“我們的國歌有一句‘最危險(xiǎn)的時(shí)候’，有些人就覺得不舒服”(50)見前注〔9〕，韓大元書，第307頁。。因此，無論是對(duì)于承擔(dān)“建國”使命的《共同綱領(lǐng)》的制定者們而言，還是對(duì)于承擔(dān)“治國”使命的“五四憲法”的制定者們而言，基于社會(huì)平等的自由觀這一馬克思主義政治哲學(xué)教義，憲法上的國家象征和標(biāo)志部分被進(jìn)一步細(xì)化為兩點(diǎn)理論內(nèi)涵：第一，要最大可能平等賦予廣大人民參與國家政治生活與選擇國家象征和標(biāo)志的權(quán)利；第二，國家象征和標(biāo)志所傳達(dá)的情感價(jià)值必須在最平等而廣泛的程度上被人民所認(rèn)同和產(chǎn)生共鳴。一旦理解了這兩項(xiàng)憲法標(biāo)準(zhǔn)，毛澤東同志1954年所言“國歌不必寫在憲法上”就必然需要服務(wù)于憲法變遷而不應(yīng)作教條式的機(jī)械理解。

“民主參與”和“情感共鳴”這兩條標(biāo)準(zhǔn)貫穿于“五四憲法”和現(xiàn)行憲法在國家象征和標(biāo)志相關(guān)問題上的討論中，也是憲法通過國家象征和標(biāo)志塑造公民國家認(rèn)同的具體實(shí)踐。1954年4月27日和1954年6月25日，憲法起草委員會(huì)辦公室印發(fā)《憲法草案初稿討論意見匯輯》(七)和《憲法草案初稿討論意見匯輯》(二十四)，集中討論了各地方單位對(duì)“五四憲法”草案中第四章“國旗、國徽、首都”的修改意見和疑問，其中最聚焦的問題就在于在憲法草案的基礎(chǔ)上能否增加其他的國家象征和標(biāo)志，除了前文已有說明的國歌外，還有國花、國璽、國服、國禮、國色、軍旗等能否規(guī)定在第四章中。(51)參見前注〔9〕，韓大元書，第217—218頁。在我國現(xiàn)行憲法起草過程中，有人提出要賦予漢語以國語的地位，也有人提出“將漢語、漢字作為全國通用的語言、文字，寫在第四章中”(52)參見前注〔39〕，許崇德書，第397頁。。還有群眾建議憲法中規(guī)定“國花”“國鳥”(53)見前注〔39〕，許崇德書，第453頁。。但是一旦把握上述兩條憲法標(biāo)準(zhǔn)便不難發(fā)現(xiàn)，生活世界和政治系統(tǒng)中的國家象征和標(biāo)志可能無法進(jìn)入憲法的世界。例如，諸多國家的憲法都規(guī)定了國璽，但對(duì)于我國這樣一個(gè)立基于“反帝反封”的現(xiàn)代性國家，國璽這一帶有長期封建專制色彩的物品顯然無法得到最廣大人民的情感認(rèn)同，也象征著不平等的社會(huì)等級(jí)。還例如，“八二憲法”最終否決了漢語作為國語寫進(jìn)憲法第四章的方案，重要原因就在于班禪在憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議小組會(huì)上的長篇發(fā)言中闡述的兩點(diǎn)理由：第一，“語言文字問題很敏感，要非常慎重”；第二，“如果明寫漢語是國語，那對(duì)民族語言的地位也要明確肯定”(54)見前注〔39〕，許崇德書，第402頁。。這兩點(diǎn)原因毫無疑問地再次強(qiáng)調(diào)了國家象征和標(biāo)志寫進(jìn)憲法第四章需要高度的民主正當(dāng)性和基本權(quán)利(在這里是平等權(quán))的反復(fù)考量作為支撐。在筆者看來，“民主參與”和“情感共鳴”在歷史的維度作為我國憲法上國家象征和標(biāo)志的入憲標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)當(dāng)指向未來，回應(yīng)新的國家象征和標(biāo)志入憲的呼吁，以及如果將來全國人大對(duì)憲法第四章進(jìn)行可能的修改，作為可資參照的學(xué)理標(biāo)準(zhǔn)。

總而言之，社會(huì)平等的自由觀作為設(shè)計(jì)國家象征和標(biāo)志和確定其入憲標(biāo)準(zhǔn)的政治哲學(xué)原理，與憲法所確立的以人民民主和基本權(quán)利為中心塑造國家認(rèn)同的思路一脈相承。在這一過程中，人民真正被賦予了主權(quán)者地位，人民通過國家象征和標(biāo)志參與國家本身的建構(gòu)也加深其對(duì)國家的認(rèn)同。從這一意義上說，國家象征和標(biāo)志塑造國家認(rèn)同的憲法邏輯本質(zhì)上既是一種對(duì)結(jié)構(gòu)化人民的認(rèn)同，也是一種通過結(jié)構(gòu)化的人民對(duì)人民本身的認(rèn)同。

四、維護(hù)國家象征和標(biāo)志憲制地位的法治途徑

我國憲法對(duì)國家象征和標(biāo)志專辟一章予以規(guī)范，同時(shí)國家象征和標(biāo)志具有凝聚國家認(rèn)同的重要意義，這意味著作為主權(quán)者的人民不會(huì)希望我國憲法上國家象征和標(biāo)志的規(guī)范內(nèi)涵僅僅作為一種形而上的存在，而需要發(fā)掘其規(guī)范效力落實(shí)為形而下的實(shí)施。從憲法序言第十三自然段的“全國各族人民，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體，各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”的規(guī)范性語句出發(fā)，結(jié)合我國憲法實(shí)施的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)，我國的憲法實(shí)施并非是模仿諸多西方國家以憲法審查作為主要實(shí)施方式，而是需要將憲法文本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一套理論、制度和機(jī)制。(55)參見蔡定劍：《憲法實(shí)施的概念與憲法施行之道》，載《中國法學(xué)》2004年第1期，第22頁。一言以蔽之，基于憲法實(shí)施的要求，憲法第四章應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化成為立法或制度供給層面的實(shí)效。國旗、國歌、國徽、首都屬于國家制度體系的一部分，憲法賦予其獨(dú)特的凝聚公民國家認(rèn)同的功能以及神圣性的憲制地位。應(yīng)當(dāng)以國家認(rèn)同的憲法目標(biāo)為指針，從保障國家象征和標(biāo)志的憲制地位和強(qiáng)化國家象征和標(biāo)志的專門監(jiān)管保護(hù)兩個(gè)方面，完善國家象征和標(biāo)志的專門立法。

(一) 全面保障國家象征和標(biāo)志的憲制地位

凝聚和促進(jìn)國家認(rèn)同是國家象征和標(biāo)志的概念內(nèi)涵中的重要內(nèi)容，也是憲法賦予《國旗法》《國徽法》《國歌法》和具有法律地位的《北京市總體規(guī)劃(2016—2035)》等地方立法性文件的憲法任務(wù)。國家象征和標(biāo)志以憲法為規(guī)范依據(jù)，這就意味著保障國旗、國徽、國歌、首都的憲制地位不受沖擊的目標(biāo)需要立法層面的承擔(dān)和規(guī)范。這又具體包含三個(gè)方面：一是禁止地方旗幟、徽章、歌曲的泛濫沖擊政治國家意涵上國家主權(quán)的統(tǒng)一和不可分割，也即防止一隅一地的文化認(rèn)同沖擊文化國家意涵上基于中華文明的整全性的國家認(rèn)同；二是對(duì)于新的國家象征和標(biāo)志寫進(jìn)憲法的探討，應(yīng)當(dāng)充分考慮國家象征和標(biāo)志的入憲標(biāo)準(zhǔn)，從文化國家觀念和政治國家觀念兩個(gè)方面共同塑造公民的國家認(rèn)同；三是規(guī)范國家憲法日和憲法宣誓儀式中使用國家象征和標(biāo)志。

1.以國旗、國歌、國徽維護(hù)整全性的國家認(rèn)同

正如1997年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于禁止自行制作和使用地方旗、徽的通知》(下稱《通知》)中所指出的，地方旗、徽與政治國家觀念下“國旗、國徽象征著國家主權(quán)的統(tǒng)一和不可分割”相抵觸，不利于維護(hù)國旗、國徽的尊嚴(yán)，也不利于培養(yǎng)公民的國家觀念和愛國主義情感。但近些年來，部分城市以提升城市形象、傳承城市人文歷史的名義制作地方旗幟、徽章、歌曲的情況又有所抬頭。(56)例如，2009年2月，上饒市委宣傳部發(fā)布公告，征求“市徽”“市旗”，參見《我市公開征集“市徽”“市旗”》，載《上饒日?qǐng)?bào)》2009年2月24日，第1版。2019年7月，霸州市委宣傳部發(fā)布公告，面向全國發(fā)起霸州市歌(含歌詞、歌曲兩部分)征集活動(dòng)。參見《【啟事】霸州市“市歌”征集開始啦》，載霸州市人民政府網(wǎng)2019年7月8日，http：//www．bazhou．gov．cn/zwgk/zwgg/tzgg/content_12320。此外，泰州市、德興市等城市近年來也發(fā)布了征求市歌、市徽的公告。究其原因，主要有兩點(diǎn)。第一，《通知》發(fā)布于1997年，彼時(shí)《義勇軍進(jìn)行曲》只是代國歌，尚未具備憲法地位，因此通知便未曾對(duì)地方歌曲進(jìn)行合法性層面的明確規(guī)范和約束。第二，《通知》發(fā)布之初的確對(duì)部分城市制作地方旗、徽的現(xiàn)實(shí)情形發(fā)揮了“運(yùn)動(dòng)式治理”的績效，(57)中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于1997年11月18日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于禁止自行制作和使用地方旗、徽的通知》之后，11月27日，寧波市人民政府即發(fā)布《關(guān)于廢止〈寧波市市徽市旗管理規(guī)定〉的通知》，廣州市委辦公廳、廣州市政府辦公廳于1997年底下發(fā)了《關(guān)于停止制作和使用廣州市市徽的通知》(穗文〔1997〕39號(hào))，1998年2月18日，廣州市十屆人大常委會(huì)第三十九次會(huì)議審議通過了《廣州市人民政府關(guān)于停止制作、使用市徽和停止使用市歌的報(bào)告》。但《通知》從效力層面而言屬于非規(guī)范性文件，從時(shí)效上而言距今已有12年。再結(jié)合2004年國歌寫入憲法以及《義勇軍進(jìn)行曲》具備了同國旗、國徽、首都同等的憲法地位的大背景下，實(shí)有必要從提升《通知》的法律位階等三個(gè)方面對(duì)《通知》進(jìn)行完善。

一是全國人大常委會(huì)以決議的形式重申禁止自行制作和使用地方旗幟、徽章、歌曲的要求，強(qiáng)化國旗、國歌、國徽的憲法地位，建立常態(tài)化的剛性約束機(jī)制，持續(xù)性建構(gòu)公民對(duì)基于統(tǒng)一的國家主權(quán)和中華文明延續(xù)的中華人民共和國的整全性國家認(rèn)同。二是完善禁止自行制作和使用地方旗幟、徽章、歌曲決議的內(nèi)容。這又具體包括：第一，強(qiáng)化決議與憲法實(shí)施的緊密聯(lián)系，確保憲法作為社會(huì)生活重大價(jià)值判斷與行動(dòng)選擇的依據(jù)，確保對(duì)于憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的維護(hù)；第二，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀的命題和以“富強(qiáng)”“愛國”為代表的基本概念寫入決議，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀通過法治途徑維護(hù)國家象征和標(biāo)志的尊嚴(yán)，凝聚更廣泛的國家認(rèn)同的功能；第三，決議可以分類型分階段對(duì)停止使用地方旗幟、徽章、歌曲的程序和范圍進(jìn)行具體規(guī)范，但不應(yīng)限制地方對(duì)于“市花”“市樹”等其他地方標(biāo)志的評(píng)選，避免“一刀切”式的“運(yùn)動(dòng)式治理”，同時(shí)有必要對(duì)評(píng)選使用地方旗、徽、歌曲應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和問責(zé)程序進(jìn)行明確規(guī)范，確保執(zhí)法和問責(zé)有操作性。

2.新國家象征和標(biāo)志進(jìn)入法律系統(tǒng)應(yīng)以憲法作為根本考量

近年來，以“國花”為代表，將冠之以“國”字的各類“國家象征和標(biāo)志”以法律的形式固定下來的呼吁不斷增多。但是筆者認(rèn)為，各種“國家象征和標(biāo)志”一旦從生活世界進(jìn)入法律系統(tǒng)，如同“國旗”“國歌”“國徽”作為冠之以“國”字的規(guī)范概念，就必須以憲法作為根本的規(guī)范依據(jù)，體現(xiàn)高度的民主性和平等性以及實(shí)質(zhì)化參與，把握國家象征和標(biāo)志入憲的兩條實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行慎重考量。原因有二：

第一，現(xiàn)代性的國家認(rèn)同是超越“原生性認(rèn)同紐帶”之上的政治性與文化性同構(gòu)的復(fù)合式國家認(rèn)同。生活世界的“國家象征和標(biāo)志”一旦進(jìn)入法律系統(tǒng)，便意味著不僅是對(duì)傳統(tǒng)文化的接續(xù)和民俗文化意義上的共識(shí)，還意味著對(duì)神圣的人民主權(quán)的象征，對(duì)內(nèi)凝聚國家認(rèn)同，對(duì)外形塑國家形象和象征國家主權(quán)，成為國家制度體系的一部分。因此，對(duì)于國家象征和標(biāo)志進(jìn)入法律系統(tǒng)的動(dòng)議，不能只見樹木不見森林——只看到具體的《國旗法》《國徽法》《國歌法》，而忽略了憲法上國旗、國徽、國歌的規(guī)范地位和概念內(nèi)涵。相反，唯有憲法能擔(dān)當(dāng)規(guī)范法律系統(tǒng)中國家象征和標(biāo)志的重任，并進(jìn)一步將憲法精神和憲法概念的規(guī)范內(nèi)涵輻射至具體的部門法中，規(guī)范具體的國家象征和標(biāo)志的使用。

第二，“最廣大人民平等參與設(shè)計(jì)”和“普遍認(rèn)可和共鳴的價(jià)值情感”是我國憲法所確立的國家象征和標(biāo)志的兩條入憲標(biāo)準(zhǔn)。如何確保“平等”？確保怎樣的“平等”？如何才是征求了“最廣大人民”的意見和實(shí)現(xiàn)了“最廣大人民”的認(rèn)同？尤其是如何確保人數(shù)并不占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的“少數(shù)民族”的認(rèn)同？可以說，這樣一些問題貫穿著“五四憲法”和現(xiàn)行憲法關(guān)于國家象征和標(biāo)志的探討過程，也值得當(dāng)下動(dòng)議新的“國家象征和標(biāo)志”入憲時(shí)參照和思考，絕非以發(fā)起一場(chǎng)互聯(lián)網(wǎng)投票獲得結(jié)論就能實(shí)現(xiàn)“民主”，代表“民意”。

3.規(guī)范國家憲法日和憲法宣誓儀式中使用國家象征和標(biāo)志

設(shè)立國家憲法日和進(jìn)行憲法宣誓都是“通過特定的時(shí)間、場(chǎng)景和儀式來培育憲法精神土壤的重要制度設(shè)計(jì)”(58)王旭：《憲法凝聚共識(shí)——從設(shè)立國家憲法日談起》，載《求是》2016年第24期，第26頁。。具體而言，前者側(cè)重“在全社會(huì)普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神……增強(qiáng)憲法意識(shí)，樹立憲法權(quán)威”(59)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第148頁。，后者“意味著人民不僅作為制憲權(quán)的所有者存在于憲法之上，接受憲定權(quán)力執(zhí)掌者的效忠……并以無組織、無形態(tài)的存在方式并立于憲法之旁，見證著憲法誓言的踐行”(60)陳端洪：《權(quán)力的圣禮：憲法宣誓的意義》，載《中外法學(xué)》2018年第6期，第1494頁。。國旗、國歌、國徽在國家憲法日和憲法宣誓儀式中的使用可以實(shí)現(xiàn)一種更廣泛的邀請(qǐng)，即“邀請(qǐng)中國近代以來追求共和、創(chuàng)造歷史的整體人民，邀請(qǐng)他們見證今天的政治擔(dān)綱者是否真正做到了與時(shí)俱進(jìn)，追求共和，因?yàn)樗麄兯鶆?chuàng)造的歷史已經(jīng)象征性地凝結(jié)在作為集體神圣之物的國徽、國旗和國歌中”(61)張國旺：《憲法宣誓、人民主權(quán)與執(zhí)政黨的政治倫理》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第6期，第28頁。。例如，《國歌法》第4條規(guī)定“憲法宣誓儀式”中應(yīng)當(dāng)奏唱國歌。筆者建議，在《國旗法》第7條，應(yīng)增加各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各人民團(tuán)體在國家憲法日應(yīng)當(dāng)升掛國旗、各企業(yè)事業(yè)組織等單位可以升掛國旗的規(guī)定；在《國歌法》第13條，應(yīng)增加在國家憲法日，中央和省、自治區(qū)、直轄市的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院廣播電視主管部門規(guī)定的時(shí)點(diǎn)播放國歌的規(guī)定；在《國徽法》第4條，應(yīng)增加在憲法宣誓儀式的場(chǎng)所懸掛國徽的規(guī)定。在國家憲法日和憲法宣誓儀式中強(qiáng)化國家象征和標(biāo)志的出場(chǎng)和使用，喚醒人民和憲法的常態(tài)化勾連，以國家象征和標(biāo)志凸顯的文明國家觀念和政治國家觀念的傳遞，喚醒人民的“憲法愛國主義”，凝聚國家認(rèn)同。

(二) 強(qiáng)化國家象征和標(biāo)志的專門監(jiān)管

2016年，北京市通過對(duì)《北京城市總體規(guī)劃(2016—2035)》和各級(jí)各類城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)化督導(dǎo)考核，并成立首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)作為首都規(guī)劃建設(shè)的決策機(jī)構(gòu)，保障首都功能的落實(shí)，以規(guī)劃的推進(jìn)確保北京作為中華人民共和國首都的憲制地位。但是對(duì)于國旗、國歌、國徽而言，現(xiàn)行《國旗法》《國歌法》《國徽法》都采一種“綜合權(quán)限機(jī)關(guān)監(jiān)管與分散執(zhí)法模式”，即“一級(jí)政府進(jìn)行整體監(jiān)管，然后按照相關(guān)事權(quán)由特定機(jī)構(gòu)來執(zhí)法”(62)見前注〔2〕，王旭文。。在筆者看來，在從“大國”向“強(qiáng)國”邁進(jìn)的新時(shí)代征程中，必然伴隨著對(duì)國旗、國歌、國徽的常態(tài)化使用。如何在表達(dá)愛國情感、凝聚國家認(rèn)同和避免過度商業(yè)化之間厘定邊界，確保國旗、國歌、國徽的規(guī)范使用，保障國旗、國歌、國徽的憲制地位，是一項(xiàng)重要的公法課題。當(dāng)前對(duì)于國旗、國歌、國徽的使用尚缺乏集中有效的監(jiān)管。王旭教授提出，設(shè)置“國家象征保護(hù)的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)”具有必要性和可行性。(63)見前注〔2〕，王旭文。對(duì)于國家象征和標(biāo)志的專門監(jiān)管保護(hù)可以相對(duì)集中監(jiān)管和執(zhí)法的權(quán)力，提高國家象征和標(biāo)志執(zhí)法效能，是新時(shí)代國家象征和標(biāo)志保護(hù)的客觀需要。筆者認(rèn)為，需要明確國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的角色定位、監(jiān)管范圍和職權(quán)配置，推進(jìn)國家象征和標(biāo)志監(jiān)督管理的法治化、專業(yè)化和精細(xì)化。

1.專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色定位

當(dāng)前，國家象征和標(biāo)志使用不規(guī)范的問題日益嚴(yán)峻和突出。一方面，公民個(gè)人、企事業(yè)單位甚至國家機(jī)關(guān)不規(guī)范懸掛國旗，甚至倒掛國旗的事件頻頻發(fā)生，但幾乎都被認(rèn)為屬于“疏忽大意的過失”而甚少出現(xiàn)責(zé)任的追究。(64)不規(guī)范使用國家象征和標(biāo)志的案例不勝枚舉，主要集中在不規(guī)范使用國旗和違法奏唱國歌的情形中。參見倪洋軍：《倒掛國旗，不只是無知》，載東方網(wǎng)2016年10月12日，http：//pinglun．eastday．com/p/20161012/u1ai9801731．html。國旗、國歌、國徽的規(guī)范使用于法有據(jù)，并非一項(xiàng)可以隨意待之的日常工作。有媒體也呼吁，“對(duì)國旗的升降、維護(hù)工作應(yīng)安排責(zé)任部門，不應(yīng)再出現(xiàn)馬虎事件”(65)參見李明羽：《機(jī)關(guān)單位倒掛國旗，這樣的失誤要不得》，載長江網(wǎng)2016年3月18日，http：//news．cjn．cn/cjsp/gdzl/201603/t2798375．htm。。另一方面，由于對(duì)于不規(guī)范使用國家象征和標(biāo)志(包括擅自制作、發(fā)行國旗、國徽)行為的監(jiān)管主體繁多，(66)對(duì)于國旗、國徽、國歌規(guī)范使用進(jìn)行監(jiān)督管理的規(guī)定，從各地出臺(tái)的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件來看，基本也延續(xù)了“綜合權(quán)限機(jī)關(guān)監(jiān)管與分散執(zhí)法模式”。較有代表性的文件試舉例如下。2018年《武漢市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國旗使用管理的通知》中第四部分規(guī)定：“市經(jīng)濟(jì)和信息化、教育、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生計(jì)生、住房保障房管、城管、外事等相關(guān)部門和單位根據(jù)各自職責(zé)分別對(duì)各自行業(yè)管轄范圍內(nèi)和負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)國旗的升掛、使用實(shí)施監(jiān)督管理。街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)社區(qū)、村以及其他單位和個(gè)人升掛、使用國旗實(shí)施監(jiān)督管理。”《上海市升掛使用國旗管理辦法》第4條規(guī)定：“各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國旗升掛、使用的監(jiān)督管理。各級(jí)人民政府有關(guān)行政管理部門對(duì)所屬單位升掛、使用國旗實(shí)施管理。街道辦事處對(duì)其他單位和個(gè)人升掛、使用國旗實(shí)施管理?！惫窨吹竭`法行為卻不知何處舉報(bào)投訴來捍衛(wèi)國家象征和標(biāo)志的尊嚴(yán)?？梢哉f，國家象征和標(biāo)志的不規(guī)范使用已經(jīng)超出普通的違法行為范疇，呈現(xiàn)為越來越敏感的國家認(rèn)同問題和對(duì)國家治理能力、執(zhí)法能力的信心問題。建立專門國家象征監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是保障國家象征和標(biāo)志憲制地位的重要舉措。專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國家象征和標(biāo)志結(jié)構(gòu)性保護(hù)體系中不可或缺。

第一，專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠匹配國家象征和標(biāo)志背后體現(xiàn)整體性國家主權(quán)的尊榮和需要進(jìn)行特殊保護(hù)的和國家認(rèn)同的法益，也是最嚴(yán)格保護(hù)國家象征和標(biāo)志的體現(xiàn)。第二，專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國家象征和標(biāo)志結(jié)構(gòu)性保障的必然要求。(67)早在國家象征和標(biāo)志制定之初，部分首屆政協(xié)委員就發(fā)現(xiàn)國家象征和標(biāo)志的規(guī)范和保護(hù)問題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題。這種結(jié)構(gòu)性問題是指國家象征和標(biāo)志的使用根植于公民意識(shí)、社會(huì)環(huán)境、工業(yè)文明程度等社會(huì)整體結(jié)構(gòu)中。例如，標(biāo)準(zhǔn)化的國旗、國徽如果不借助印刷工藝的發(fā)展，國歌如果不借助基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、識(shí)字率的上升和普通話的推廣普及，國旗、國徽、國歌發(fā)揮普遍凝聚公民情感和增強(qiáng)國家認(rèn)同的功能將大打折扣，因此對(duì)于國家象征和標(biāo)志的保護(hù)必須以一種“結(jié)構(gòu)性保護(hù)”的視角來看待。參見中央檔案館編著：《中華人民共和國國旗、國徽、國歌檔案》(上卷)，中國文史出版社2014年版，第72頁。一方面，國家象征和標(biāo)志的日常監(jiān)管，不僅僅涉及侮辱國旗、國歌、國徽的違法犯罪行為，同時(shí)還涉及國家象征和標(biāo)志的生產(chǎn)、使用、回收以及互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)計(jì)、傳播等多方面問題。僅僅依靠各主體的自我監(jiān)督和道德自律以及各行政機(jī)關(guān)“多頭管理”，規(guī)范國家象征和標(biāo)志使用的立法目的是難以達(dá)到的，也不利于形成完整的國家象征和標(biāo)志的監(jiān)管體系。另一方面，成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有利于信息流動(dòng)和權(quán)力的有效配置。正是因?yàn)楦鱾€(gè)行政機(jī)關(guān)分頭執(zhí)法，導(dǎo)致日常執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的問題難以有效上報(bào)至上級(jí)機(jī)關(guān)直至立法機(jī)關(guān)，例如部分群眾反映強(qiáng)烈的違法行為因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)無法進(jìn)行處理，或者部分立法規(guī)定操作性不足等問題在一級(jí)一地行政機(jī)關(guān)形成了信息孤島，最終往往不了了之。而專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠?qū)﹃P(guān)涉國家象征和標(biāo)志的規(guī)范使用等各類問題進(jìn)行集中研究、信息上報(bào)，以權(quán)力的有效配置促進(jìn)信息的反饋流通。

2.專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要功能

除侮辱國旗、國歌、國徽的行為構(gòu)成犯罪，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，其他涉及國家象征和標(biāo)志的監(jiān)督管理工作都應(yīng)當(dāng)由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)。主要包括以下方面：

一是管理功能。國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)國旗、國徽、國歌的使用進(jìn)行管理，包括互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)國旗、國徽?qǐng)D案和國歌詞曲的傳播和規(guī)范使用，還包括生活中國旗、國徽的生產(chǎn)、流通、使用、回收以及褪色、破損、污損國旗、國徽的銷毀等各方面工作。

二是制裁功能。國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于公民個(gè)人、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織等各個(gè)法律主體不規(guī)范使用國家象征和標(biāo)志的違法行為，有權(quán)依法處以行政處罰。對(duì)于侮辱國旗、國歌、國徽的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移交公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。

三是指引功能。國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過機(jī)構(gòu)的設(shè)立，制度的運(yùn)行，能夠向社會(huì)和公眾提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，通過對(duì)不規(guī)范使用國家象征和標(biāo)志等違法行為的查處向社會(huì)公眾進(jìn)行法律宣傳和法治教育。也通過日益規(guī)范、嚴(yán)肅的國家象征和標(biāo)志的使用，凝聚公民愛國主義情感和國家認(rèn)同。

四是協(xié)調(diào)功能。國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)日常監(jiān)管和執(zhí)法中掌握的各類信息進(jìn)行收集、上報(bào)，協(xié)調(diào)其他國家機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)，以行政法規(guī)或部門規(guī)章等各種形式，回應(yīng)制度漏洞，解決行政管理、行政處罰中的突出問題，提升國家象征和標(biāo)志監(jiān)督管理的精細(xì)化和專業(yè)性。

3.專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)

在明確了專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色定位和主要功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合《國旗法》《國歌法》《國徽法》和本文對(duì)部分立法條文進(jìn)行完善的建議，國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該主要承擔(dān)以下具體職責(zé)：

一是查處涉及侮辱國旗、國歌、國徽的違法行為。包括在公共場(chǎng)合以故意焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國旗、國徽的違法案件；在公共場(chǎng)合，故意篡改國歌歌詞、曲譜，以歪曲、貶損方式奏唱國歌，或以其他方式侮辱國歌等違法案件。國家象征和標(biāo)志專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需與公安機(jī)關(guān)建立行政違法和刑事犯罪雙向移送的剛性機(jī)制。專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)在辦理的其他案件中，發(fā)現(xiàn)不構(gòu)成犯罪的，也應(yīng)當(dāng)向?qū)ｉT監(jiān)管機(jī)構(gòu)移送，避免相關(guān)違法犯罪案件被“高高舉起，輕輕放下”。

二是為使用國旗、國歌、國徽的公民個(gè)人、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織提供保障和服務(wù)，并進(jìn)行監(jiān)督。包括監(jiān)督各主體依法升掛國旗、懸掛國徽和奏唱國歌；在大型活動(dòng)中組織、指導(dǎo)活動(dòng)方規(guī)范奏唱國歌、回收使用過的國旗；集中統(tǒng)一銷毀褪色、污損、破損國旗、國徽等。

三是夯實(shí)國家象征和標(biāo)志規(guī)范使用的群眾基礎(chǔ)。包括統(tǒng)一受理涉及國旗、國歌、國徽的違法、犯罪行為的舉報(bào)投訴；組織《國旗法》《國徽法》《國歌法》的基層普法宣傳；在國慶日、國際勞動(dòng)節(jié)、國家憲法日等節(jié)日，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持家庭、商鋪等主體懸掛國旗，促進(jìn)國家認(rèn)同。

代結(jié)語：未竟的課題

憲法第四章國旗、國歌、國徽、首都是國家基本政治制度的重要組成部分，是國家主權(quán)和國家根本政治思想的象征。對(duì)憲法上國旗、國歌、國徽、首都的闡釋不能脫離憲法第四章的規(guī)范條文和體系解釋的方法。本文只是從國家象征和國家標(biāo)志的概念分野出發(fā)，著眼憲法對(duì)“國家認(rèn)同”的建構(gòu)功能，發(fā)掘國家象征和標(biāo)志如何象征國家、象征何種國家、象征國家為何的部分詰問。

憲法學(xué)應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)憲法上的國家象征和標(biāo)志，通過對(duì)這一章節(jié)規(guī)范體系的學(xué)理建構(gòu)，進(jìn)一步回應(yīng)一系列有待深耕的話題。例如，是否需要通過制定《首都法》，規(guī)范首都的各項(xiàng)功能、優(yōu)化首都的要素配置，保障首都的憲制地位，同時(shí)保障各地人民在北京參觀、求學(xué)以及生活的便利？因?yàn)閼椃ú粌H賦予北京以首都的憲制地位，也賦予了首都以其深厚的文化底蘊(yùn)和獨(dú)特的政治地位促進(jìn)公民文化國家認(rèn)同和政治國家認(rèn)同的功能。對(duì)于《國旗法》《國歌法》《國徽法》中部分禁止性規(guī)范的解釋和處罰標(biāo)準(zhǔn)的厘清，需要考慮公民“文化活動(dòng)自由”等基本權(quán)利規(guī)范，還要考慮法律保留原則和比例原則在這一過程中的適用，在不當(dāng)?shù)纳虡I(yè)化利用，甚至侮辱國家象征和標(biāo)志等各種行為與文化藝術(shù)創(chuàng)作之間劃清罪與非罪、罰與不罰界限。還例如，《國旗制法說明》上國旗的五種通用尺度和《國徽法》上國徽的三種通用尺度，分別對(duì)標(biāo)的是20世紀(jì)50年代和90年代的印刷工藝、建筑環(huán)境和使用環(huán)境，國旗、國徽涂色標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定也受制于20世紀(jì)50年代并不發(fā)達(dá)的印刷工藝、手工制圖技術(shù)和美術(shù)設(shè)計(jì)工藝，無法適應(yīng)強(qiáng)化國家象征和標(biāo)志的憲制地位，結(jié)構(gòu)性保護(hù)國家象征和標(biāo)志的尊嚴(yán)的憲法要求，存在較大的完善空間?？偠灾?，憲法學(xué)應(yīng)在對(duì)《憲法》上國家象征和標(biāo)志的精細(xì)化、體系化研究中，推動(dòng)新時(shí)代國家認(rèn)同的建構(gòu)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。