國外監(jiān)管沙箱實踐對我國金融科技監(jiān)管的啟示

金 洪

（中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091）

一、前言

金融科技具有明顯的時代烙印。從國際視角來看，金融科技催生于2008年金融危機后金融監(jiān)管與科技發(fā)展的合力。在釋放發(fā)展紅利的同時，金融科技帶來的風險也對經(jīng)濟社會產(chǎn)生了不小的傷害。世界各國都在探索金融科技監(jiān)管模式與工具。監(jiān)管沙箱具有較好的代表性，一些經(jīng)濟體紛紛推廣監(jiān)管沙箱。2017年5月，中國人民銀行成立金融科技（FinTech）委員會，2019年3月初，金融科技委員會召開本年第一次會議。國際監(jiān)管沙箱實踐經(jīng)驗必然會給我國金融科技監(jiān)管提供有益的啟示與借鑒。

二、我國金融科技發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國金融科技發(fā)展迅速。相關資料顯示，與上一年相比，2018年我國銀行科技投入規(guī)模整體上擴大13%，信息科技部門員工數(shù)量增加約十分之一。信科類員工占比比較突出的是互聯(lián)網(wǎng)民營銀行，科技人員在有些銀行的員工占比超過35%。股份制商業(yè)銀行也很重視金融科技發(fā)展，信科類員工占比有些已經(jīng)較2017年增加1倍。畢馬威評出的2018年前十大金融科技公司中，中國占據(jù)三個，其中螞蟻金融和京東金融分列第一、二名。在畢馬威評出的2018年金融科技企業(yè)全球100強中，中國有11家入圍，占比超過10%，僅次于美國和英國。

普華永道的調查報告顯示，金融科技對我國傳統(tǒng)金融機構的影響較為突出。一半以上的的傳統(tǒng)金融機構認為，金融科技可以幫助它們提升運營效率，改善客戶體驗，創(chuàng)新產(chǎn)品服務。近年來，我國傳統(tǒng)金融機構越發(fā)重視金融科技自主研發(fā)能力。調查中近70%的傳統(tǒng)金融機構自主研發(fā)金融科技。同時，傳統(tǒng)金融機構與金融科技企業(yè)的合作深度也在不斷擴大。在對待金融科技監(jiān)管方面，受訪者中，51%的傳統(tǒng)金融機構和59%的金融科技企業(yè)都認為明確的金融科技監(jiān)管規(guī)則可以促進金融科技發(fā)展。金融科技監(jiān)管有助于降低成本，提高效率。

三、金融科技監(jiān)管的現(xiàn)狀

不同于傳統(tǒng)金融，金融科技深刻改變了金融風險的內涵。金融科技延伸了金融服務的觸角，讓長尾人群享受到金融科技帶來的紅利。然而，長尾人群的高風險屬性也由此傳導到金融行業(yè)。金融科技在降低金融服務獲得門檻的同時也增加了逆向選擇與道德風險發(fā)生的概率。金融科技的技術屬性使其能夠穿透行業(yè)間壁壘。這增加了技術風險傳播渠道與規(guī)模，提高了發(fā)生系統(tǒng)風險的概率，形成新的風險敞口。

國外學者認為，2015年是我國金融科技監(jiān)管的分水嶺。2015年之前，金融科技監(jiān)管較為寬松。2015年之后，隨著一些金融科技風險逐漸暴露，金融監(jiān)管開始趨嚴。從目前來看，穿透不同業(yè)態(tài)，規(guī)避業(yè)務空間限制是金融科技對監(jiān)管的主要挑戰(zhàn)之一，也是金融科技監(jiān)管面臨的關鍵問題。應該注意到，金融科技監(jiān)管仍在不斷發(fā)展之中。具體主要表現(xiàn)為以下三個方面：

一是更加針對金融科技特點的監(jiān)管工具呼之欲出。金融科技的跨界化特征降低了金融行業(yè)進入門檻，其去中心化特征產(chǎn)生了金融活動多點互動的新局面，導致針對金融活動中參與方的IP地址實現(xiàn)精準交易，無需通過金融中介。這使得金融科技監(jiān)管的數(shù)據(jù)流量急劇擴大，對監(jiān)管中的軟硬件都是以一個現(xiàn)實考驗。因此，有必要發(fā)展適應大數(shù)據(jù)流的金融科技監(jiān)管工具。

二是更加強調風險監(jiān)測管控。傳統(tǒng)金融監(jiān)管，無論是微觀行為監(jiān)管，還是宏觀審慎監(jiān)管，都是針對金融機構等，具有中心化思維。金融科技使得金融活動呈現(xiàn)跨界化、去中心化、脫媒化以及智能化等特征。金融科技上述特征增加了風險監(jiān)測難度，提高了監(jiān)管成本。因此，金融科技風險監(jiān)測需要改革創(chuàng)新。

三是對系統(tǒng)性金融科技監(jiān)管體系需求迫切。目前的金融科技監(jiān)管主要側重于網(wǎng)絡融資與虛擬貨幣。實際上，金融科技的范疇遠不止于此。而且，由于金融科技的跨界特征，金融體系之外的因素引起系統(tǒng)性金融風險的概率大為上升。因此，金融科技監(jiān)管系統(tǒng)化存在較大需求。

四、監(jiān)管沙箱在金融科技監(jiān)管中的作用與意義

所謂沙箱，最早來源于兒童游戲。這一概念后來被計算機領域借用。沙箱一詞目前又應用于金融監(jiān)管領域，形成“監(jiān)管沙箱”這一新概念。監(jiān)管沙箱機制，就是在一個高度可控、并與現(xiàn)實社會隔離的有限環(huán)境中，測試金融科技的可行性。同時，在這個機制中，監(jiān)管部門可以全程觀測并能夠隨時干預金融科技的運行。

構建監(jiān)管沙箱是防范和抑制金融科技風險的必要保證。近年來，金融科技井噴式發(fā)展，在顯著減少金融市場供求雙方交易成本的同時，也產(chǎn)生了負的外部效應。除了自身產(chǎn)生金融風險外，金融科技對金融市場中的風險具有放大作用，這種蝴蝶效應會加劇市場共振，在極短的時間內將個體風險演化成系統(tǒng)風險。除了增加金融風險，金融科技引起的金融脫媒和去中心化導致監(jiān)管空白屢見不鮮，降低了監(jiān)管套利的成本，不利于金融市場公平競爭與金融穩(wěn)定。

構建監(jiān)管沙箱有助于金融科技監(jiān)管持續(xù)、協(xié)調。持續(xù)監(jiān)管可以保證監(jiān)管工作常態(tài)化，改變金融科技從業(yè)者預期，減少其短期行為。此外，金融科技創(chuàng)新往往涉及多個金融行業(yè)。監(jiān)管沙箱既可以持續(xù)動態(tài)跟蹤金融科技風險演化，又能成為不同監(jiān)管部門協(xié)同監(jiān)管的重要節(jié)點。

五、國外監(jiān)管沙箱實踐經(jīng)驗

世界上最早的監(jiān)管沙箱由英國于2015年9月設立。兩年以來，澳大利亞、新加坡、香港等經(jīng)濟體隨后相繼推出自己的監(jiān)管沙箱。具體來說，目前國外監(jiān)管沙箱主要有以下七大特點。

(一)防范創(chuàng)新風險，突出合規(guī)運營

目前社會上有一種聲音，認為監(jiān)管沙箱是對金融科技發(fā)展開綠燈，是放松監(jiān)管的一種表現(xiàn)。然而，從各國監(jiān)管沙箱實施辦法的內容來看，有些經(jīng)濟體，以澳大利亞為代表，主要是借助監(jiān)管沙箱這一平臺整合散落于不同金融監(jiān)管體系中的金融科技監(jiān)管法規(guī)，為金融科技合規(guī)發(fā)展設置了準入標準與門檻。因此，僅僅強調監(jiān)管沙箱的有限監(jiān)管屬性是不客觀的。放松監(jiān)管并不是設立監(jiān)管沙箱的目的，將金融科技創(chuàng)新納入規(guī)范化軌道才是初衷。從這方面來看，監(jiān)管沙箱具備篩選功能。目前，金融科技快速發(fā)展，泥沙俱下。通過對入箱測試申請的審核與篩選，可以在源頭上保證金融科技的合規(guī)性，將明顯違法的技術與虛假創(chuàng)新排除在金融科技創(chuàng)新軌道之外，杜絕其對金融行業(yè)乃至社會的危害。

監(jiān)管沙箱用于防范金融科技創(chuàng)新風險，抑制金融科技相關機構不當行為的影響。除了保護消費者權益、維護市場公平競爭、保證市場誠信等要求外，監(jiān)管沙箱“規(guī)范化”措施主要是設置準入門檻，過濾申請企業(yè)。盡管分業(yè)監(jiān)管是監(jiān)管部門設置門檻的重要原因，這些門檻還是起到了防止逆向選擇的作用。

(二)充分體現(xiàn)經(jīng)濟體發(fā)展戰(zhàn)略

作為監(jiān)管工具，監(jiān)管沙箱必須與金融監(jiān)管思路以及本國發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。盡管不同經(jīng)濟體的監(jiān)管沙箱在細節(jié)上存在差異，但是其目標對當?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略起到了支撐和落實作用。

(三)穿透式監(jiān)管與功能監(jiān)管原則指導沙箱運行

由于技術的共通性，金融科技跨界經(jīng)營成本較低。在互聯(lián)網(wǎng)金融領域，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術既可用于支付體系，又可以用于理財業(yè)務。在此背景下，金融科技突破了分業(yè)經(jīng)營的制度桎梏，讓混業(yè)經(jīng)營成為可能，這導致現(xiàn)實中交叉性風險屢有發(fā)生。穿透式監(jiān)管是應對上述兩類技術漏洞的理想方法。國外監(jiān)管沙箱在設計之初就打破了分業(yè)監(jiān)管的隔閡，充分發(fā)揮穿透式監(jiān)管與功能監(jiān)管的作用，極大的避免了金融科技成為交叉性金融風險的始作俑者。

(四)行政監(jiān)管與行業(yè)自律有機結合

單靠行政監(jiān)管顯然不能覆蓋金融科技所有方面。只有行業(yè)自身最了解金融科技的利弊。因此，各國在堅持行政監(jiān)管的同時，還積極探索行業(yè)自律在監(jiān)管沙箱機制中的作用。英國就是這方面的典型，在這方面成為成功表率。英國監(jiān)管沙箱采取的是三級二維模式。三級就是國家、行業(yè)、企業(yè)三級層面，二維就是行政監(jiān)管與行業(yè)自律兩個維度。英國模式中，監(jiān)管部門直接守住國家和企業(yè)兩端，將行業(yè)這一塊留給行業(yè)自己解決。這樣，既保證了監(jiān)管沙箱的嚴謹，又能給那些極端前衛(wèi)的技術留下靈活性。

(五)監(jiān)管沙箱運作環(huán)節(jié)明確詳細

目前實施監(jiān)管沙箱的經(jīng)濟體，都明確規(guī)定了沙箱申請、審批、運行、善后等環(huán)節(jié)的時間以及參與各方義務與權利，臺灣地區(qū)監(jiān)管沙箱流程環(huán)節(jié)可以清晰反映這一點。這可以減少入箱測試申請者的時間成本與交易成本。同時，還能讓申請企業(yè)在遞交申請前先對入箱測試的利弊進行評估。這本身就起到過濾申請者的作用，不至于增加監(jiān)管沙箱的負擔。對監(jiān)管雙方來說，都是降低成本的好事。

(六)監(jiān)管沙箱具有強大的容錯糾錯能力

金融科技創(chuàng)新不可能全部成功。一旦測試失敗，監(jiān)管沙箱的容錯功能會抑制測試失敗對箱內客戶的傷害。同時，在測試中途，一旦出現(xiàn)預期外情況，糾錯功能可以令測試中止。此外，為了進一步觀察受測技術的影響，監(jiān)管沙箱還允許延長測試時間。這些都是監(jiān)管沙箱容錯糾錯能力的體現(xiàn)。這可以有效防范道德風險發(fā)生，也避免了審查階段逆向選擇引發(fā)的“劣幣驅逐良幣”后果的進一步發(fā)酵。

(七)客戶保障措施細致科學

根據(jù)相關經(jīng)濟體運行監(jiān)管沙箱的經(jīng)驗來看，客戶保障措施主要表現(xiàn)在5個方面。第一，明確規(guī)定進入沙箱測試的客戶類型。在英國，測試機構只能選擇專業(yè)客戶入箱測試，幼稚型客戶不得參與測試。第二，制定完備的客戶糾紛處理機制。以澳大利亞為例，該國金融監(jiān)管機構ASIC將客戶糾紛解決機制分為內部（IDR）與外部（EDR）兩類。ASIC認為外部糾紛解決機構（EDR）可以減少解決糾紛的時間與成本，要求測試機構必須加入至少一個EDR，并且要求測試機構在測試結束后12個月的緩沖期內仍要保持EDR成員資格。在澳大利亞，沙箱測試出現(xiàn)糾紛時，客戶先通過企業(yè)自身的爭端解決機制IDR處理糾紛，如果客戶對IDR處理結果不滿意或者企業(yè)在規(guī)定的45天內不回應客戶投訴，客戶可以求助EDR。第三，參與測試的客戶必須“知情同意”。第四，測試機構制定的客戶保障措施必須得到監(jiān)管部門認可，制定過程必須有監(jiān)管部門參與。第五，客戶保障程度直接影響測試機構能否得到授權。

此外，監(jiān)管部門還注意平衡客戶保障程度與測試機構成本負擔。測試機構成本負擔、客戶保障程度以及客戶知情權之間存在一個“不可能三角”關系，即不存在一種客戶保障措施可以同時兼顧上述三者，最多只能顧及兩項。具體來說，一旦降低了測試機構的成本負擔，同時提高了客戶保障程度，客戶知情權就會受到限制；如果要維持較高的客戶保障程度，并擴大客戶知情權，測試機構的成本負擔就會提高。根據(jù)測試機構承擔的成本不同，英國FCA一共提出了4類客戶保障方案。

六、國外監(jiān)管沙箱實踐對我國金融科技監(jiān)管的啟示

(一)金融科技監(jiān)管應引導金融科技助力供給側改革

提升資源配置效率是“脫虛向實”的根本。實體經(jīng)濟內部輸血和造血通道堵塞是資金“脫實向虛”的主要原因之一。金融科技監(jiān)管應引導金融科技致力于疏通實體經(jīng)濟“血管”，提升資金在實體經(jīng)濟中的配置效率。面對大量小微企業(yè)的存量資產(chǎn)，傳統(tǒng)金融機構處理起來成本較高。而金融科技在處理小微企業(yè)的碎片化資產(chǎn)方面具有比較優(yōu)勢。這可以有力推動我國供給側改革。

(二)金融科技監(jiān)管應發(fā)揮對金融科技的集聚效應

國外經(jīng)驗表明，監(jiān)管沙箱實際上起到了聚集金融科技資源的作用。監(jiān)管沙箱可以充分觀察到金融科技聚集時發(fā)生的各種正、負外部性，從而為測試期結束后是否同意受測技術進入市場提供翔實依據(jù)。因此，應鼓勵金融科技企業(yè)實現(xiàn)新技術的集合內測，通過企業(yè)之間的競爭、合作和協(xié)同關系，充分利用技術外溢效應，形成金融新業(yè)態(tài)，降低金融交易成本，及早發(fā)現(xiàn)不同金融科技與業(yè)態(tài)之間的交叉反應與風險，提高金融科技監(jiān)管利用效率，實現(xiàn)監(jiān)管效果最大化。

(三)金融科技監(jiān)管應強化穿透式監(jiān)管與功能監(jiān)管

金融機構利用金融科技開展通道業(yè)務已經(jīng)存在，多層嵌套、杠桿不清等問題已經(jīng)顯現(xiàn)。金融科技在上述交易中充當著重要的媒介作用。為了規(guī)避監(jiān)管，傳統(tǒng)金融在開展通道業(yè)務的過程中經(jīng)常會利用金融科技的新穎形式掩蓋業(yè)務實質。技術創(chuàng)新已經(jīng)作為金融業(yè)務中的重要環(huán)節(jié)與關鍵投入要素。因此，金融科技監(jiān)管在監(jiān)測技術創(chuàng)新風險時應秉持“實質重于形式”的原則，積極培育監(jiān)管科技（Regtech），識別金融科技創(chuàng)新的真?zhèn)?，避免金融科技用于通道業(yè)務，打破分業(yè)監(jiān)管的約束，實施功能監(jiān)管，監(jiān)管金融科技的現(xiàn)金、風險流動、傳播途徑與影響范圍，與受監(jiān)測企業(yè)保持及時溝通，根據(jù)測試機構提交的測試報告及時調整監(jiān)管措施，有效抑制金融科技負面影響，督促測試機構及時改進技術，消除隱患。

(四)金融科技監(jiān)管應重視我國金融科技短板發(fā)展

從互聯(lián)網(wǎng)角度來看，金融科技主要分為B2B和B2C兩大類。前者對資金和技術要求較高，在歐美等發(fā)達國家比較普遍；后者進入門檻較低，主要是在新興國家發(fā)展。我國目前的金融科技進展主要集中在B2C領域，B2B方面的金融科技創(chuàng)新受資金、技術制約較大，仍然要依賴美國、以色列等發(fā)達國家。為了保證技術均衡發(fā)展，避免B2B短板對我國金融科技的制約，相關部門在開展金融科技監(jiān)管時應重視B2B技術創(chuàng)新。

(五)金融科技監(jiān)管應鼓勵金融科技支持普惠金融

金融市場屬于“長尾市場”。由于基礎設施等方面的欠缺，傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)不能完全覆蓋廣大小微企業(yè)與中低收入居民。我國農(nóng)村地區(qū)金融排斥現(xiàn)象也時有發(fā)生。金融科技在支持普惠金融方面具有先天優(yōu)勢。憑借其技術紅利，金融科技可以助力解決上述問題，滿足邊緣群體的融資需求。因此，金融科技監(jiān)管應引導技術要素向普惠金融傾斜。

金融科技對金融業(yè)態(tài)的顛覆性影響已經(jīng)逐漸得到各方認同。5G應用的不斷推廣也將助推我國金融科技發(fā)展。金融科技帶來的風險已經(jīng)成為產(chǎn)學研政共同面對的問題。為了推動金融科技健康持續(xù)發(fā)展，放大其對金融供給側改革的支持效應，有必要構建相應監(jiān)管體系，有效制約金融科技負外部性。在此前提下，監(jiān)管沙箱國際經(jīng)驗為金融科技監(jiān)管提供了一定的啟示與借鑒。習近平指出，防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的根本性任務。我國必將形成符合我國實際國情的金融科技監(jiān)管體系。