論湖南省劃定生態(tài)保護(hù)紅線的原則及實(shí)現(xiàn)

吳 勇， 扶 婷

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

2018年7月，湖南省人民政府印發(fā)了《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》，劃定了武陵山區(qū)生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、雪峰山區(qū)生物多樣性維護(hù)—水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線、越城嶺生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、洞庭湖區(qū)生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線(包括長江岸線)、南嶺水源涵養(yǎng)—生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、羅霄山水源涵養(yǎng)—生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、幕阜山水源涵養(yǎng)—生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、長株潭城市群區(qū)域水土保持生態(tài)保護(hù)紅線、湘中衡陽盆地—祁邵丘陵區(qū)水土保持生態(tài)保護(hù)紅線。但此次更多是上層建筑意義上的生態(tài)紅線劃定，還沒有到具體地理層面，生態(tài)紅線的管護(hù)也亟待完善。因此，這次劃定只是一個(gè)開始，湖南省還面臨著生態(tài)保護(hù)紅線劃定的進(jìn)一步確定和管護(hù)問題。要解決上述問題，應(yīng)當(dāng)確定湖南省劃定生態(tài)紅線的基本原則并確保其落實(shí)。

劃定生態(tài)紅線的基本原則是貫穿于生態(tài)紅線劃定和保護(hù)的整個(gè)法律體系中的指導(dǎo)性原則，只有確立了基本原則，具體制度的設(shè)計(jì)才能有所依憑[1]?；驹瓌t起著全程指導(dǎo)性的作用，能夠減少走彎路的可能性，發(fā)揮定紛止?fàn)幍墓δ?。在確定湖南省劃定生態(tài)紅線基本原則之前，應(yīng)當(dāng)考慮基本原則確定的出發(fā)點(diǎn)。其一，應(yīng)當(dāng)從國家劃定生態(tài)紅線的保護(hù)性目標(biāo)出發(fā)，保障國家生態(tài)安全。2013年9月國家林業(yè)局印發(fā)的《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要(2013—2020年)》第四章“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大行動(dòng)”中指出：“劃定生態(tài)紅線的意義就在于要把需要保護(hù)的生態(tài)空間、物種嚴(yán)格保護(hù)起來，這是構(gòu)建我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的底線，也是維護(hù)代際公平、留給子孫后代的最大、最珍貴遺產(chǎn)?！逼涠瑧?yīng)當(dāng)從央地紅線協(xié)同關(guān)系出發(fā)，確保地方生態(tài)紅線的劃定不與國家制定的各類環(huán)境規(guī)劃相沖突。其三，明確湖南省生態(tài)保護(hù)紅線的制度功能、效力位階定位、紅線協(xié)調(diào)的利益關(guān)系。據(jù)此出發(fā)，湖南省劃線的原則應(yīng)包括單線原則、協(xié)調(diào)性原則、均衡性原則、紅線責(zé)任原則。

一、單線原則及其實(shí)施要求

(一)單線原則的含義

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)指出：“以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護(hù)生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！薄度舾梢庖姟窞樯鷳B(tài)保護(hù)紅線提出了“一條線”“一張圖”的基本思路，“一條線”是指將具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)空間統(tǒng)一劃入生態(tài)保護(hù)紅線，最終形成生態(tài)保護(hù)紅線全國“一張圖”[2]。與環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線不同的是，生態(tài)保護(hù)紅線是將生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀中的生物及其所依附的非生物環(huán)境一體化保護(hù)，以地定物，所欲保護(hù)的是整體的、相互聯(lián)結(jié)的大小生態(tài)系統(tǒng)。其保護(hù)內(nèi)容不僅著眼于特定類型的自然資源，更將其相互客觀聯(lián)系的狀態(tài)加以保護(hù)。由此，生態(tài)保護(hù)紅線跨越了政府部門的分工界線，是一根特定空間區(qū)域內(nèi)人類與自然界交往的整體線，是部門線之上形成具備生態(tài)保護(hù)整體意義的行為線，政府及其組成部門、資源與環(huán)境量利用者、公眾都要受其約束。在該線下形成權(quán)利義務(wù)的相關(guān)者，從而粘合以往法律關(guān)系內(nèi)容裂散的問題，在相關(guān)利益者之間聯(lián)結(jié)起法律關(guān)系。

(二)單線原則的實(shí)施要求

單線原則在生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管護(hù)中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.體現(xiàn)為湖南省生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的一體化

生態(tài)保護(hù)紅線與以往環(huán)境要素單獨(dú)保護(hù)不同，是將生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀中的生物及其所依附的非生物環(huán)境一體化保護(hù)。因此，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線的過程中，不能將生態(tài)保護(hù)紅線的任務(wù)簡單地分給市州縣區(qū)政府，而應(yīng)從湖南省的整體生態(tài)環(huán)境資源出發(fā)，整合省內(nèi)符合生態(tài)保護(hù)紅線條件的所有環(huán)境資源。如當(dāng)前全省的生態(tài)保護(hù)紅線空間格局為“一湖三山四水”，其中“一湖”是指洞庭湖，主要包括南洞庭湖、東洞庭湖、西洞庭湖、橫嶺山等自然保護(hù)區(qū)，外加長江岸線。該區(qū)域的主要生態(tài)功能為生物多樣性維護(hù)、洪水調(diào)蓄?！叭健笔侵肝淞晟絽^(qū)、南嶺山區(qū)、幕阜山區(qū)?！八乃笔侵赶娼?、資水、沅江、澧水的源頭區(qū)及重要水域，“四水”及其重要支流都發(fā)源于湖南省武陵—雪峰、南嶺、羅霄—幕阜三大生態(tài)安全屏障。在將以上“一湖三山四水”劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，從環(huán)境資源的整體性出發(fā)，按照該環(huán)境資源所發(fā)揮的主要生態(tài)功能劃定紅線。以雪峰山區(qū)生物多樣性維護(hù)—水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線為例，該紅線區(qū)域的劃定應(yīng)以其主要生態(tài)功能生物多樣性保護(hù)為主，以水源涵養(yǎng)為輔。劃定其他生態(tài)保護(hù)紅線以此類推，重視環(huán)境資源發(fā)揮生態(tài)功能的整體性，不再以單獨(dú)的環(huán)境要素為保護(hù)單元。

2.體現(xiàn)為湖南生態(tài)保護(hù)紅線管理的一體化

湖南省委、省政府在做有關(guān)政府決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與管護(hù)問題，履行好生態(tài)保護(hù)紅線所劃區(qū)域的保護(hù)責(zé)任。將省委、省政府作為生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體，從指導(dǎo)思想上、行為模式上堅(jiān)決貫徹黨中央的決策部署，結(jié)合湖南省的實(shí)踐促進(jìn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

生態(tài)紅線的管護(hù)是一項(xiàng)綜合性的工程，不僅需要環(huán)境管理部門的參與，也需要其他行政部門的支持，而其他行政部門由于沒有強(qiáng)制性的規(guī)定，很難有動(dòng)力參與到生態(tài)紅線的管護(hù)工作中，部門之間的合力無法形成，從而難以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)紅線的整體、系統(tǒng)、有效管理。這種情況在湖南省也不例外。對于生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的某一項(xiàng)環(huán)境要素進(jìn)行管理，應(yīng)該結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的其他環(huán)境要素[3]，因此生態(tài)紅線區(qū)域的管理應(yīng)當(dāng)以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建各職能部門關(guān)于生態(tài)紅線的管理協(xié)作機(jī)制。湖南省在這方面也做了一些探索。2017年7月，湖南省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于成立湖南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，規(guī)定由1名副省長擔(dān)任組長，由相關(guān)省級職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，希望通過在省級成立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式推動(dòng)各職能部門的資源整合和共同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線區(qū)域的整體和系統(tǒng)管理。但是在2018年7月發(fā)布的《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》中，沒有吸收這一做法，僅規(guī)定各級環(huán)保部門和有關(guān)部門按照職責(zé)分工加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線的執(zhí)法監(jiān)督。這樣就難以推動(dòng)各部門之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線管理的一體化。因此，湖南省應(yīng)當(dāng)在這方面予以重視，修訂《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》，強(qiáng)化職能部門之間的協(xié)作，構(gòu)建如資源共享、聯(lián)席會(huì)議等協(xié)作機(jī)制。

同時(shí)，加強(qiáng)各部門管理與公眾參與的協(xié)調(diào)。社會(huì)公眾與生態(tài)紅線的劃定與管理緊密相關(guān)，生態(tài)紅線管理應(yīng)當(dāng)考慮社會(huì)公眾的參與，引導(dǎo)公眾關(guān)注和參與生態(tài)紅線的保護(hù)。以市場化機(jī)制為補(bǔ)充的風(fēng)險(xiǎn)評估制度可以有效消除傳統(tǒng)“命令—控制”型行政管制方法的弊端。市場化的機(jī)制必然要求更多的第三方機(jī)構(gòu)參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，同時(shí)也是公眾參與形式之一[4]。公眾參與既可以監(jiān)督政府科學(xué)化決策，又有利于公眾了解生態(tài)保護(hù)紅線制度，接受生態(tài)保護(hù)紅線方面的決策。

3.體現(xiàn)為生態(tài)保護(hù)紅線管理信息的系統(tǒng)化

生態(tài)保護(hù)紅線管理信息系統(tǒng)化是實(shí)現(xiàn)單線原則的重要保障。信息的系統(tǒng)化要求各部門信息共享、整合各類環(huán)境信息，形成系統(tǒng)的信息資源，這樣有利于促進(jìn)資源優(yōu)化配置、節(jié)約管理成本。信息整合后，各監(jiān)管部門能夠及時(shí)有效地獲取、篩選和利用信息，快速配置有效資源，實(shí)現(xiàn)高效管理，促進(jìn)資源成本的節(jié)約。系統(tǒng)化體現(xiàn)在：首先，生態(tài)紅線的資源整合包括整合各部門直接的信息資源、整合中央和地方的資源、整合政府與公眾監(jiān)督的資源。其次，應(yīng)當(dāng)建立結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、技術(shù)先進(jìn)、天地一體的生態(tài)紅線信息管理平臺(tái)，建設(shè)國家和地方生態(tài)紅線多層級管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)生態(tài)紅線的統(tǒng)一監(jiān)管和動(dòng)態(tài)調(diào)整[5]。要達(dá)成這個(gè)目的，除積極對接國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)外，湖南省的紅線監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)注意加強(qiáng)部門之間的數(shù)據(jù)共享，利用各政府部門已有的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)和平臺(tái)，加強(qiáng)對監(jiān)測信息的分析、整合及綜合運(yùn)用，全方面掌控生態(tài)保護(hù)紅線的構(gòu)成與動(dòng)態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)信息的科學(xué)、系統(tǒng)管理。最后，加大信息公開也是生態(tài)保護(hù)紅線管理信息系統(tǒng)化的重要內(nèi)容。信息公開是公民參與環(huán)境管理的重要途徑，將生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理的信息公開透明，使公民、社會(huì)及時(shí)獲悉信息，也能促使其主動(dòng)關(guān)心生態(tài)紅線的劃定與管理，使其作為監(jiān)督者及時(shí)提供信息，從而促進(jìn)政府與公眾信息資源整合，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線管理信息的系統(tǒng)化。

二、協(xié)調(diào)性原則及其實(shí)現(xiàn)

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定應(yīng)與其有關(guān)的規(guī)劃、法律制度相協(xié)調(diào)，在原有制度發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能的同時(shí)，生態(tài)紅線的劃定彌補(bǔ)原有制度、規(guī)劃在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的不足。劃定湖南省生態(tài)保護(hù)紅線遵循協(xié)調(diào)性原則，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行理解：一方面，紅線制度與已有制度的互補(bǔ)與分工；另一方面，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)與資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線相互配合，嚴(yán)格禁止各類社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超過環(huán)境資源承載能力。

(一)生態(tài)保護(hù)紅線與已有制度的協(xié)調(diào)

從中央與地方的角度看，地方在國家紅線區(qū)之外還可以劃定本地方的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，央地的紅線區(qū)可以采取差異化的管護(hù)方式。如湖南省目前現(xiàn)有國家級風(fēng)景名勝20處，數(shù)量居全國之首，另有51處省級風(fēng)景名勝區(qū)[6]。這些都是劃定生態(tài)紅線的參考區(qū)域。當(dāng)然，由于國家層面對于劃定生態(tài)紅線做了強(qiáng)制性要求，湖南省已經(jīng)被劃定為國家生態(tài)紅線區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家規(guī)定進(jìn)行管護(hù)，同時(shí)湖南省還能根據(jù)生態(tài)區(qū)域的特點(diǎn)，自行劃定生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)等生態(tài)保護(hù)區(qū)域。這些區(qū)域不能與國家劃線區(qū)域相沖突，并且應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和制度進(jìn)行生態(tài)紅線的劃定和管護(hù)。

在生態(tài)保護(hù)紅線劃定之前，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國家及地方制定了大量的法律以及各類規(guī)劃。劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，針對不同區(qū)域既有制度的差異，以及紅線區(qū)存在央地關(guān)系的考量，對生態(tài)保護(hù)紅線制度應(yīng)當(dāng)作出一致化的要求，形成完整的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)體系。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定應(yīng)當(dāng)考慮主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，生態(tài)保護(hù)紅線的管護(hù)應(yīng)當(dāng)結(jié)合上述規(guī)劃的實(shí)施，與規(guī)劃互相協(xié)調(diào)、形成合力，共同發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。湖南省在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，也應(yīng)當(dāng)從地方整體發(fā)展出發(fā)，與各類規(guī)劃相銜接，共同促進(jìn)湖南省全方面發(fā)展，如與永久基本農(nóng)田布局協(xié)調(diào)，不突破永久基本農(nóng)田邊界，產(chǎn)生維護(hù)生態(tài)環(huán)境的最大效益。另外，協(xié)調(diào)性原則實(shí)現(xiàn)紅線地區(qū)地方立法與現(xiàn)有規(guī)定對接，也要對有關(guān)制度進(jìn)行完善。2015年實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定：“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。”由此可見，湖南省劃定生態(tài)保護(hù)紅線是在湖南省原有的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等區(qū)域進(jìn)行“線上劃線”。在“線上劃線”基礎(chǔ)區(qū)中，生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等關(guān)于區(qū)域內(nèi)資源的利用已有一些政策性的規(guī)定，為了形成與原有政策的互補(bǔ)和配合，還應(yīng)完善有關(guān)制度，如在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、嚴(yán)格管制開發(fā)活動(dòng)制度、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理制度、環(huán)境狀況定期通報(bào)制度、分級管理制度。在生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)實(shí)行限制開發(fā)制度、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、重大生態(tài)建設(shè)工程生態(tài)督查專員管理制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等制度。

由于生態(tài)紅線劃定帶來的行政職能的影響會(huì)引發(fā)行政管理的變化，為了更好地適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，也應(yīng)當(dāng)在紅線管護(hù)所涉及的行政管理中貫穿協(xié)調(diào)性原則。首先，紅線劃定將會(huì)影響行政許可行為。在我國環(huán)境立法與政策中已對環(huán)境資源利用者、排污者確立了行為限制的背景下，對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管護(hù)會(huì)對各級政府和職能部門在環(huán)境資源領(lǐng)域的行政許可權(quán)產(chǎn)生限制，紅線區(qū)域的確定也會(huì)引發(fā)建設(shè)用地、農(nóng)用地等相應(yīng)的調(diào)整，迫使地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，進(jìn)而影響地方政府及其職能部門的行政審批等[7]。其次，紅線劃定將會(huì)強(qiáng)化環(huán)保部門的監(jiān)督職能。環(huán)境保護(hù)部門在承擔(dān)環(huán)境管理職責(zé)的同時(shí)也對其他部門履行環(huán)保方面的職能有監(jiān)督作用，生態(tài)保護(hù)紅線將強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門的統(tǒng)一監(jiān)管能力，用地理界線對行業(yè)主管部門形成明確性、定額性義務(wù)，為環(huán)保部門監(jiān)督其他部門履行其依法承擔(dān)的環(huán)保職能設(shè)定明確的空間限制，確立明確的合法與違法行政的判斷標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化環(huán)保部門的監(jiān)督職責(zé)。

(二)生態(tài)保護(hù)紅線與資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線的功能互補(bǔ)

2016年國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》指出要?jiǎng)澏ú?yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標(biāo)約束，將各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在紅線管控范圍以內(nèi)。資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線之間只有產(chǎn)生功能互補(bǔ)，才能發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境的最大效益。

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，明確指出了在紅線區(qū)內(nèi)不能實(shí)施的項(xiàng)目工程及其他可能存在破壞生態(tài)環(huán)境的行為。生態(tài)紅線是一條提醒政府、企業(yè)、資源利用者的警戒線，也是最嚴(yán)厲的一條線。若違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)定，責(zé)任人將被追責(zé)。在這條線內(nèi)，不予考慮GDP的高低。資源消耗上限是就特定的自然資源要素而言，在一定時(shí)間內(nèi)確定某類資源的使用方式及總量，是一根有關(guān)部門制定的虛線，不側(cè)重空間管制。從這個(gè)角度來說，生態(tài)保護(hù)紅線是在所劃定的區(qū)域內(nèi)形成的資源利用上限。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定以資源利用上限為總量基礎(chǔ)，生態(tài)紅線又反過來影響資源上限約束效應(yīng)在空間分布上的均衡分布。環(huán)境質(zhì)量底線是劃分環(huán)境資源要素好壞的底線，越過這條線，則意味著環(huán)境遭到破壞。從生態(tài)保護(hù)紅線、資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線的關(guān)系來說，生態(tài)保護(hù)紅線更像是資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線在特定空間區(qū)域內(nèi)的特別應(yīng)用，構(gòu)成一般法與特別法的關(guān)系。在資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線的相關(guān)制度與生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)三條線之間的協(xié)調(diào)。

三、均衡性原則及其實(shí)施要求

劃定湖南省的生態(tài)保護(hù)紅線，一方面應(yīng)考慮其劃定范圍是否與本省的空間、人口、產(chǎn)業(yè)布局均衡。另一方面，還應(yīng)考慮紅線區(qū)域的管護(hù)制度與紅線區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否均衡。即生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與管護(hù)應(yīng)與湖南省以及紅線區(qū)域的人口、產(chǎn)業(yè)等因素對生態(tài)服務(wù)的需求相匹配，實(shí)現(xiàn)紅線保護(hù)在全省空間分布、管護(hù)力度、資源配備等方面的均衡化，便于深入貫徹落實(shí)“既要金山銀山，也要綠水青山”的生態(tài)文明建設(shè)理念，均衡考量生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系。

(一)劃定的生態(tài)紅線與湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均衡

生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)是相統(tǒng)一、相聯(lián)系的，我們不能簡單地劃定紅線邊界，割裂兩者間的聯(lián)系。自《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》印發(fā)之后，全國大部分省份都已經(jīng)開展了生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。但是，在梳理其他省份劃定生態(tài)保護(hù)紅線的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)較多省份都只是簡單地進(jìn)行紅線區(qū)域劃定。一是以單一的國土面積比例進(jìn)行劃定，比如要求本行政區(qū)域內(nèi)多少國土面積作為生態(tài)保護(hù)紅線范圍，僅以國土面積作為劃定紅線區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)；二是把特定的行政區(qū)劃定為該省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，比如該行政區(qū)域內(nèi)有某種珍貴或者特殊的動(dòng)植物，然后就將整個(gè)行政區(qū)都簡單地劃為該省的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域；三是以海拔的高度作為劃定紅線區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，例如劃定為水源涵養(yǎng)區(qū)的要求就是需海拔在3 600米以上；四是單一地以山系作為劃定要求。實(shí)際上，根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》文件精神要求，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，應(yīng)把生態(tài)保護(hù)紅線的界限與該地區(qū)的各種規(guī)劃、區(qū)劃界限和土地的利用開發(fā)現(xiàn)狀聯(lián)系起來，統(tǒng)籌分析當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)系，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)實(shí)際發(fā)展情況，科學(xué)、合理、清晰地確定該地區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線與經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用的界限。因此，湖南在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)應(yīng)突破簡單的劃線思維，需要明確：

首先，生態(tài)保護(hù)紅線是依靠法律來保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線，一經(jīng)劃定則必須嚴(yán)格執(zhí)行，因此在劃定時(shí)要統(tǒng)籌考量本省的空間、人口、生態(tài)需求等實(shí)際發(fā)展的問題。在劃定本省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域時(shí)，因各地生態(tài)環(huán)境的不同，確定具體的生態(tài)紅線區(qū)域以及劃定區(qū)域后應(yīng)實(shí)施怎樣的管護(hù)制度，必然要同省內(nèi)的空間、人口分布、現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律政策運(yùn)行情況、本省生態(tài)服務(wù)需求等因素相匹配。如在湖南省劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，考慮到生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性與完整性，在確保主干河流、水庫、森林、濕地、山脈等自然生態(tài)廊道的連接暢通與生態(tài)整體性未被破壞的情形下，應(yīng)該把生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與本省民眾對生態(tài)服務(wù)功能的需求及產(chǎn)業(yè)對生態(tài)功能的需要綜合考慮。

其次，湖南省大部分生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，在強(qiáng)調(diào)對紅線區(qū)域進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，還要注意統(tǒng)籌該區(qū)域的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)同發(fā)展，在提升該地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，在適用生態(tài)保護(hù)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主管部門不應(yīng)簡單地適用“一刀切”的模式，而應(yīng)該秉持科學(xué)、均衡發(fā)展的態(tài)度，把生態(tài)保護(hù)與發(fā)展統(tǒng)一起來，通過劃定紅線的工作使生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力。如湖南是一個(gè)生態(tài)大省，森林面積1 011.94萬公頃，森林覆蓋率達(dá)47.77%，排全國第8位[8]附表1，在紅線劃定時(shí)既要考量森林資源的保護(hù)和生物的多樣化維護(hù)，同時(shí)也要考慮如何發(fā)揮森林資源的生態(tài)功能，以森林資源的生態(tài)功能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不因生態(tài)紅線的劃定為當(dāng)?shù)貛斫?jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)。

(二)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域應(yīng)進(jìn)行分級類型化劃定

為使紅線區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者效益的統(tǒng)一，應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線地區(qū)管控劃分為一級管控區(qū)、二級管控區(qū)。對一級管控區(qū)應(yīng)實(shí)施最嚴(yán)厲的措施進(jìn)行管控，因?yàn)橐患壒芸貐^(qū)是生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的核心部分，該區(qū)域內(nèi)應(yīng)禁止一切開發(fā)利用活動(dòng)，以保護(hù)生態(tài)安全；對二級管控區(qū)應(yīng)施行差別化管護(hù)，可以適當(dāng)?shù)匕l(fā)展一些生態(tài)產(chǎn)業(yè)，前提是不能損害生態(tài)資源環(huán)境，這樣可以促進(jìn)該區(qū)域的生態(tài)資源與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。同時(shí)，考慮到生態(tài)功能的不同，對類型不同的生態(tài)功能區(qū)實(shí)行不同方式的保護(hù)。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域可以按照生態(tài)系統(tǒng)用途的不同分為人文景區(qū)、森林公園、河流水源等類型。對于人文景區(qū)可以適度地推行生態(tài)旅游模式，這樣既可以保護(hù)歷史文化遺跡，又可以提高歷史文化地區(qū)的價(jià)值。因?yàn)槿宋木皡^(qū)的生態(tài)功能相對較小，適當(dāng)合理地規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)，打造高質(zhì)量的旅游產(chǎn)品，能夠改善當(dāng)?shù)氐娜宋木坝^風(fēng)貌，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。對森林公園這種以生態(tài)功能為主的類型地區(qū)，應(yīng)當(dāng)盡量減少人為活動(dòng)的參與，目的在于保護(hù)生態(tài)功能、增加生態(tài)自然恢復(fù)的能力。對于河流水源區(qū)應(yīng)該加大保護(hù)力度，加強(qiáng)對排污企業(yè)的監(jiān)管力度，避免出現(xiàn)河流水源部分遭受污染、破壞的情形。類型化處理的優(yōu)勢在于協(xié)調(diào)資源利用，從而更好地實(shí)現(xiàn)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的目的，達(dá)到生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者均衡發(fā)展。

四、紅線責(zé)任原則及其實(shí)施要求

生態(tài)保護(hù)紅線制度在黨的十九大報(bào)告中被作為生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，這充分說明了劃定生態(tài)保護(hù)紅線的重要意義。但不管一項(xiàng)制度設(shè)定得多么完美，都依賴于責(zé)任制度的保障。

紅線責(zé)任原則就是用法律對生態(tài)保護(hù)紅線的越線責(zé)任進(jìn)行管控，對不同主體確定邊界清晰、程度適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，保障生態(tài)保護(hù)紅線有效實(shí)施。湖南省應(yīng)當(dāng)對紅線區(qū)域的地區(qū)進(jìn)行生態(tài)調(diào)查評估，確定其生態(tài)資源承載容量，進(jìn)而根據(jù)湖南省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的具體紅線范圍和特征，把紅線通過具體規(guī)則轉(zhuǎn)化為主體的義務(wù)與責(zé)任，以保證紅線責(zé)任清晰、合理，以達(dá)到既能落實(shí)國家的生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任，維護(hù)國家自然資源物權(quán)的需要，又能結(jié)合湖南省的生態(tài)區(qū)域特色，形成湖南省的環(huán)境行政權(quán)與國家自然資源物權(quán)的橫向協(xié)同行使。

(一)明確生態(tài)保護(hù)紅線的政府責(zé)任

為了湖南省生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)定的有效施行，應(yīng)對政府紅線責(zé)任主體進(jìn)行明確。根據(jù)《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》,“各級黨委、政府是劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體”；“省委、省人民政府指導(dǎo)全省生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理，統(tǒng)籌研究制定全省生態(tài)保護(hù)紅線重大政策和措施，及時(shí)發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線分布、調(diào)整、保護(hù)狀況等信息”；“市州黨委、政府負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)紅線的日常監(jiān)管，建立目標(biāo)責(zé)任制，把保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和要求層層分解，落到實(shí)處”；“縣市區(qū)黨委、政府負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)紅線的落地，將生態(tài)保護(hù)紅線納入各類規(guī)劃，開展生態(tài)保護(hù)紅線的政策宣傳、日常巡查和管理”。上述規(guī)定雖然體現(xiàn)了在生態(tài)紅線保護(hù)方面的政府責(zé)任，但是仍不夠具體和完善，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化政府的履職方式、責(zé)任形式，并根據(jù)職責(zé)分工將生態(tài)保護(hù)紅線的劃定情況、紅線內(nèi)的管護(hù)狀況納入政府的考核體系。

(二)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線越線責(zé)任的追究

哈耶克在《自由秩序原理》提到，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的”，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個(gè)人的責(zé)任”[9]99-100。一方面，在政府責(zé)任之外，對于其他主體的生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任也應(yīng)該要有所規(guī)范。實(shí)踐中，若違反生態(tài)保護(hù)紅線的主體是個(gè)人，在實(shí)際執(zhí)法過程中較多適用的是財(cái)產(chǎn)罰，對限制人身自由的處罰還是相對少。所以，可以適當(dāng)增加生態(tài)保護(hù)紅線的行政處罰類別。對于企業(yè)、單位違反生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)定，可以適用雙罰制。因?yàn)橥ǔＦ髽I(yè)、單位違反紅線規(guī)范時(shí)，該企業(yè)、單位的直接負(fù)責(zé)人或主管人員一般情形下都是知情的，主觀上基本都是存在違法故意的，并且在客觀上也實(shí)施了相應(yīng)的違反紅線規(guī)定行為或者至少縱容了這種行為的發(fā)生。所以，對于企業(yè)、單位不僅應(yīng)對單位進(jìn)行處罰，還應(yīng)該對其直接責(zé)任人或主管人員進(jìn)行相應(yīng)的處罰。另一方面，增加生態(tài)保護(hù)紅線的行政處罰力度。我國目前對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的違法處罰總體偏輕，規(guī)定的罰款數(shù)額較低，所以很多企業(yè)、單位寧愿選擇繳納罰款也不愿采取治污措施或者配備相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施。而生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域要么是重要的生態(tài)功能區(qū)，要么是生態(tài)敏感區(qū)或者脆弱區(qū)，在這些地方一旦實(shí)施違反紅線規(guī)定的行為，極易造成生態(tài)資源的損害，導(dǎo)致生態(tài)功能的下降，并且這些地方的生態(tài)修復(fù)性極弱。湖南省進(jìn)行生態(tài)紅線地方立法時(shí)應(yīng)加大生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的違法行為的處罰力度。

(三)對相關(guān)部門的紅線責(zé)任范圍予以確定

《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》規(guī)定了政府在劃定和嚴(yán)守生態(tài)紅線方面的責(zé)任，其中對省級職能部門和各級環(huán)境保護(hù)主管部門的職責(zé)進(jìn)行了初步劃分，但是由于多部門共同參與生態(tài)紅線保護(hù)，難免有職責(zé)的重疊或銜接不暢的情形。這會(huì)導(dǎo)致在有利或者可以體現(xiàn)政績時(shí)，相關(guān)部門就會(huì)爭相治理某些生態(tài)問題；在面對一些較難、復(fù)雜的生態(tài)問題時(shí)，則可能會(huì)出現(xiàn)無人監(jiān)管的情形。另外，職能部門同時(shí)是地方政府工作部門，受制于地方政府，有的地方政府可能為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益或者工作政績，或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性缺乏清晰的認(rèn)識，影響生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督與管理，因此應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的責(zé)任制度，并將紅線責(zé)任具體落實(shí)到各個(gè)履責(zé)主體。另外，湖南省生態(tài)紅線管理應(yīng)當(dāng)采取自上而下的模式，細(xì)化省級部門的職責(zé)，生態(tài)紅線區(qū)域由省級部門進(jìn)行直接管理，并授權(quán)地方各級部門開展執(zhí)法監(jiān)督。對跨區(qū)域、流域的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，考慮到需對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體性的管理與保護(hù)，故應(yīng)設(shè)置跨區(qū)域、流域的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，把生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)保護(hù)和法律責(zé)任統(tǒng)一起來。如湖南省已經(jīng)劃定的9條生態(tài)保護(hù)紅線，除越城嶺生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線只涉及邵陽市外，其余每條紅線至少涉及2個(gè)以上城市，其中湘中衡陽盆地—祁邵丘陵區(qū)水土保持生態(tài)保護(hù)紅線涉及婁底市、邵陽市、永州市、衡陽市、郴州市5市部分地區(qū)。因此，跨區(qū)域的紅線分布是湖南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定的典型特征。湖南省應(yīng)結(jié)合不同紅線區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)特征、保護(hù)的重點(diǎn)方向成立專門的紅線監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)各個(gè)重要區(qū)域的生態(tài)功能、影響面積、管理的難易等因素，來確定生態(tài)紅線具體的責(zé)任部門及人員，推動(dòng)紅線責(zé)任的落實(shí)。