鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農業(yè)新舊動能有序轉換研究

伊慶山

（山東政法學院 山東社會治理與法治建設研究中心，濟南 250014）

務農重本，國之大綱。農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。自2006 年開始我國持續(xù)實施了社會主義新農村建設，但我國農業(yè)農村領域發(fā)展不平衡、不充分問題仍最為突出，農業(yè)農村已成為社會主義現(xiàn)代化建設的短板。十九大報告從全局和中央高度提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務是，到2020 年鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成，全面建成小康社會；到2035 年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現(xiàn)。從上述目標可以看出，農業(yè)農村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村全面振興的美好愿景，也是實現(xiàn)整個國家現(xiàn)代化的重要基礎。為確保這一項長期的歷史性任務如期實現(xiàn)，必須創(chuàng)新發(fā)展、變革動力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入發(fā)展新動能，尤其是通過農業(yè)新舊動能轉換轉變農業(yè)發(fā)展方式，構建起現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，提高農業(yè)綜合效益和競爭力，實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展以及從傳統(tǒng)農業(yè)向高效生態(tài)現(xiàn)代農業(yè)轉型，將鄉(xiāng)村打造成我國經濟社會發(fā)展新的增長點。只有這樣才能形成農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展的可持續(xù)內生動力機制，由農業(yè)大國真正轉變?yōu)檗r業(yè)強國。

一、新舊動能轉換與農業(yè)新舊動能轉換的系統(tǒng)性認識

（一）新舊動能轉換助推實現(xiàn)我國經濟高質量發(fā)展

眾所周知，勞動力、土地、資本與技術可以作為促進經濟增長的投入要素。過去依靠豐富廉價的勞動力資源、城鄉(xiāng)二元房地產市場、擴張性財政貨幣政策、中低端產品大量出口等，我國經濟發(fā)展保持了高速增長。但與此同時，勞動力價格上漲導致人口數(shù)量紅利逐漸遞減，能源資源消耗與更嚴格耕地保護制度形成了嚴峻資源環(huán)境約束，擴張性固定資產投資與科技自主創(chuàng)新能力不足導致我國在整個國際產業(yè)鏈中低端化，傳統(tǒng)增長結構和動力越來越難以繼續(xù)保持宏觀經濟高速增長，因而需要重構經濟增長的動力機制。并且，隨著時間的推移，過于追求GDP 增長速度的傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式的負外部效應越來越明顯，風險也越來越大，表現(xiàn)為房地產泡沫化與資本“脫實向虛”傾向嚴重、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)破壞與社會維穩(wěn)成本攀升、重化工業(yè)與部分勞動密集型行業(yè)產能過剩、供需結構失衡跟不上居民消費結構升級步伐、經濟下行壓力加大與跌入“中等收入陷阱”的可能性增大［1］。黨的十八大以來，我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，順應新一輪技術革命時代潮流，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹五大新發(fā)展理念，堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，全面提高供給體系質量效益，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，采用體制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新“雙驅動”的模式，加快新舊動能轉換工程，培育和創(chuàng)造新的發(fā)展動力，促進經濟持續(xù)增長和產業(yè)轉型升級，推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系，推動經濟實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

從字面意義上理解，新舊動能轉換是一個不斷推陳出新的過程，既包括戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展形成的“全新動能”，也包括利用新技術新業(yè)態(tài)改造、提升傳統(tǒng)產業(yè)形成的“更新動能”，具有時間相對性和空間相對性，整個新舊動能轉換過程大體與技術革命活躍周期同步，并具有典型的社會時代特征，即產業(yè)結構是經濟發(fā)展動能結構的外化［2］，不同的發(fā)展階段依靠的主要動能存在差異。改革開放以來我國經濟經歷了三輪增長動力轉換過程：1980 年代改革開放初期到1990 年代亞洲金融危機前夕，經濟增長動力轉換的主要措施是通過改革開放釋放供給潛力，實現(xiàn)供需總量再平衡；1990 年代末到2008 年金融危機前后，經濟增長動力轉換的主要措施是實施擴大內需戰(zhàn)略和強刺激政策，釋放制造業(yè)產能，強化基礎設施建設［3］；當下伴隨著互聯(lián)網、人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術飛速發(fā)展，人類社會進入數(shù)字化、智能化、網絡化時代，創(chuàng)新成為經濟發(fā)展的第一動力［4］，相應的，知識、信息、數(shù)據(jù)為基礎的技術創(chuàng)新和完善政府、市場關系的體制創(chuàng)新成為這一階段新舊動能轉換的核心驅動力。除此之外，新常態(tài)下我國經濟發(fā)展新動能還來源于消費升級、貿易改善、制度供給、融資創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)調、人才積累、深化城市化等等［5-6］。

由此來看，新舊動能轉換是一個具有豐富內涵的概念。首先，新舊動能轉換涉及發(fā)展理念、目標導向、主體支撐、制度體系、產業(yè)類型、驅動方式、要素配置、政府職能、市場改革等眾多方面，是一項包含技術創(chuàng)新、工具創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新等在內的綜合性工程［7］。通過經濟、政治、社會領域改革不斷孕育新制度、新市場、新主體、新管理、新要素、新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等，其中新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式是新動能的表象，新制度、新市場、新主體是新動能的深層內容。其次，新舊動能轉換是一項從外延式發(fā)展向內涵式發(fā)展轉換、從追求規(guī)模速度目標向追求質量效益目標轉換、從模仿跟蹤型主體支撐向創(chuàng)新型主體支撐轉換、從看重GDP 增長速度向實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉換、從出口和投資拉動向服務業(yè)和社會消費拉動轉換、從政府推動向市場主導轉換、從大規(guī)模要素投入向科技創(chuàng)新研發(fā)轉換、從產業(yè)價值鏈中低端向中高端轉換、從做大做強單個產業(yè)向產業(yè)集群協(xié)同轉換的整體性工程。再次，新動能轉換是一項改造升級舊動能和加快培育新動能的協(xié)同性工程，兩者相輔相成、有機統(tǒng)一。目前新動能的力量還比較弱小，在相當長一段時間內仍需要依靠舊動能的經濟拉動，因此不能搞高新技術產業(yè)對傳統(tǒng)產業(yè)的簡單替代，我們既要注重積極發(fā)展新動能產業(yè)，也要利用新技術新模式新業(yè)態(tài)改造提升傳統(tǒng)動能，為新動能培育贏取空間和時間，實現(xiàn)新舊動能的有序轉換和平穩(wěn)接續(xù)［2］。

（二）農業(yè)新舊動能轉換助推實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

農業(yè)新舊動能轉換是整個國家經濟新舊動能轉換的重要組成部分，也是實現(xiàn)我國農業(yè)農村現(xiàn)代化的基本手段和路徑。既要充分肯定近年來我國農業(yè)發(fā)展所取得的歷史性成就，也要清醒認識到我國農業(yè)發(fā)展仍面臨著一系列深層次矛盾和問題，主要表現(xiàn)為農業(yè)發(fā)展結構性矛盾突出，農產品階段性供過于求和供給不足并存，農業(yè)供給質量效益體系亟待提升；科技創(chuàng)新對農業(yè)發(fā)展貢獻不夠大，農業(yè)新經濟發(fā)展不夠充分，農業(yè)一二三產業(yè)融合發(fā)展深度不夠；農業(yè)增產過度依賴物質投入，面源污染嚴重，嚴重透支資源環(huán)境，資源環(huán)境與生態(tài)約束趨緊；此外，由于農業(yè)發(fā)展動力不足，還衍生出了農民持續(xù)增收乏力、老人兒童留守問題、村集體經濟發(fā)展薄弱、基層組織軟弱渙散、農地確權引發(fā)社會沖突［8］、優(yōu)秀傳統(tǒng)農耕文化式微等一系列社會問題。歸納起來，我國農業(yè)發(fā)展面臨著農業(yè)從業(yè)勞動力素質低、生產效率低、產業(yè)發(fā)展水平低、增值程度低、科技信息水平低、有效供給水平低、金融支持水平低和市場競爭力低等諸多困境。為此，必須實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農業(yè)創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，將現(xiàn)代科學技術手段和農業(yè)發(fā)展有機結合起來，依靠農業(yè)科技創(chuàng)新引領，強化農業(yè)科技創(chuàng)新轉化，培育農業(yè)農村現(xiàn)代化新動能，推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展轉型升級，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路，實現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展［9］。

農業(yè)新舊動能轉換是走中國特色現(xiàn)代化農業(yè)道路的實踐探索，是牢固樹立和切實貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，它以推進農業(yè)供給側結構性改革為主線，以農業(yè)科技創(chuàng)新驅動和農業(yè)生態(tài)文明建設為突破口和著力點，利用知識、信息、技術、數(shù)據(jù)、智能和物質裝備等現(xiàn)代生產要素改造升級農業(yè)傳統(tǒng)動能、培育壯大農業(yè)新動能，催生農業(yè)發(fā)展的新主體、新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新市場和新管理等，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展質量、效益、競爭力的全面提升，滿足不斷升級的城鄉(xiāng)居民消費新需求。由此來看，農業(yè)新舊動能轉換本身不是目的，而是實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展提質增效的具體手段，而且農業(yè)新舊動能轉換過程表現(xiàn)出來的更多是揚棄而非否定，通過技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新對農民、土地以及二者關系進行改造，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展方法、發(fā)展動力、發(fā)展舉措的全面創(chuàng)新，構建現(xiàn)代農業(yè)能源體系、現(xiàn)代農業(yè)生產體系、現(xiàn)代農業(yè)經營體系和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，延長農業(yè)產業(yè)鏈，保障農業(yè)供給鏈，提升農業(yè)價值鏈，完善農業(yè)利益鏈，拓展農業(yè)生態(tài)鏈，修復農業(yè)環(huán)境鏈，推動傳統(tǒng)農業(yè)向高效生態(tài)現(xiàn)代農業(yè)轉型。

二、農業(yè)新舊動能轉換的運營體系

農業(yè)新舊動能轉換并不是簡單的農業(yè)生產方式轉型，而是一場系統(tǒng)性和整體性改變，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）生產生活方式綠色化推動農業(yè)能源利用體系新舊轉換

過去我國農業(yè)發(fā)展走的是一條高投入、高消耗、高污染、產量導向的發(fā)展道路，農業(yè)增產過度依賴化肥、農藥粗放式投入，加之秸稈、農膜等農業(yè)廢棄物和農民生活垃圾處置水平不高，導致農村面源污染和土地重金屬含量超標，破壞農村生態(tài)環(huán)境和危害人類健康?，F(xiàn)在，在美好生活追求指引下我們更加關注農產品的品質、綠色和健康，不再單純追求產品的數(shù)量增長，農業(yè)生產開始由數(shù)量增長為主轉向數(shù)量質量生態(tài)并重。這要求在農業(yè)生產方式綠色化和農村生活方式綠色化的指導下，走綠色發(fā)展、質量興農之路，積極開展農業(yè)技術創(chuàng)新與應用，大力推廣清潔生產技術和提高農業(yè)廢棄物的綜合利用，在農業(yè)增產增收的同時實現(xiàn)資源和環(huán)境的利用、保護和修復等多重目標，解決日益嚴重的土壤污染、水污染等問題，構建綠色化、循環(huán)化、可持續(xù)的現(xiàn)代農業(yè)生產體系。具體體現(xiàn)為：運用分子生物學和基因技術等現(xiàn)代技術發(fā)展育種創(chuàng)新事業(yè)，加快培育優(yōu)質高產、抗風險能力強的新品種，從源頭上減少對化肥、農藥的依賴；加強土壤檢測，應用測土配方施肥技術與精量施肥技術，指導農民根據(jù)作物需求以及土壤情況制定合理的施肥計劃，并鼓勵以生物肥、有機肥替代化肥和推廣生物防治病、蟲、草害技術；通過物聯(lián)網和互聯(lián)網實現(xiàn)對農業(yè)生產過程的精準控制，降低化肥施用量和農藥施用量，提高水資源利用率；盡可能選擇目前對環(huán)境危害較小的可降解農膜產品，大力開發(fā)能夠替代農膜產品的先進技術，采用生態(tài)循環(huán)技術處理農業(yè)生產性廢棄物，就地轉化為生態(tài)產品和有機肥；針對農村生活垃圾采用垃圾分類收集、有機垃圾堆肥、無機垃圾填埋等安全、適用、經濟的垃圾處置技術，實現(xiàn)農村生活垃圾減量化、資源化、無害化處理，提升農村人居環(huán)境水平。

（二）人力資本開發(fā)和技術資本投入推動農業(yè)生產體系新舊轉換

過去基于城鄉(xiāng)要素比較收益差距，土地、勞動力、資金、人才等社會資源向城市轉移和聚集，使得農業(yè)農村內生發(fā)展動力疲軟，鄉(xiāng)村衰敗日趨嚴重。從農業(yè)生產來看，土地細碎化和生產規(guī)模小限制了農業(yè)新技術使用的內在動力；種植結構單一，產業(yè)鏈條短，農民應對市場風險的能力較弱；農業(yè)機械化相對滯后，物質裝備條件受限過多；依靠傳統(tǒng)經驗耕作，農業(yè)科技支撐能力不足。從農業(yè)收益來看，一方面土地粗放式利用和大量物質資本投入形成勞動密集型農業(yè)，但是即便在不計算勞動力成本前提下土地收益依然偏低；另一方面依靠國家各項涉農補貼和優(yōu)惠政策已經遭遇“天花板擠壓效應”的瓶頸。結果，從事農業(yè)只能滿足口糧自給和家庭簡單消費，通過提升農業(yè)生產效率實現(xiàn)農民增收陷入了困境，難以實現(xiàn)家庭儲蓄積累和農民共同富裕。西奧多·W·舒爾茨認為，改造傳統(tǒng)農業(yè)不在于“節(jié)約和勤勞工作”，而在于使農業(yè)能夠得到新的生產要素或生產技術?，F(xiàn)在技術進步、資本投入、市場創(chuàng)新以及較高的農民人力資本成為農業(yè)發(fā)展的主要支撐，尤其是科學技術和信息技術要素投入提高了農業(yè)物質裝備水平和科技水平，農業(yè)生產效率顯著提升，農民增收空間進一步擴展。表現(xiàn)為農業(yè)生產機械化、自動化、智能化相結合的生產方式改變了面朝黃土背朝天的傳統(tǒng)耕作方式，農業(yè)“機器換人”降低了農業(yè)生產成本和勞動力成本，減輕了農業(yè)生產的勞動強度；基因工程、生物技術等新興農業(yè)科技與農業(yè)深度融合，提高農產品品質和產品附加值；工廠化農業(yè)、設施農業(yè)等工程技術在農業(yè)中大規(guī)模使用，提高了農業(yè)生產效率，提升了農產品國內外市場競爭力；移動互聯(lián)、農業(yè)物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)推動農業(yè)農村信息化發(fā)展，在農業(yè)技術推廣、農業(yè)生產管理、市場信息服務、農村電子商務、產品全過程跟蹤等領域得到廣泛應用，打破束縛農村發(fā)展的時空限制和“信息鴻溝”，減少農業(yè)生產經營中出現(xiàn)的自然風險和市場風險，增強了農民的市場競爭能力和獲利能力，破解“小生產、大市場”的農業(yè)發(fā)展困境。

（三）土地、經營和服務的規(guī)?；苿愚r業(yè)經營體系新舊轉換

過去按照距離遠近、土質肥瘦、水源好壞等因素分級分等進行土地承包到戶，造成土地細碎化和一家一戶的小農生產方式，難以實現(xiàn)農業(yè)社會化分工、專業(yè)化生產和品牌化銷售，自然也就無法進行農業(yè)產業(yè)結構調整和經營體系的優(yōu)化，小農經濟模式下的傳統(tǒng)農業(yè)成為了弱質行業(yè)。現(xiàn)在在土地確權和三權分置的制度推動下，承包權和經營權的不同組合形成了多樣性的耕種模式，概括起來包括承包權和經營權都不變的“小農戶+”耕種模式、土地重分下的“按戶連片”耕種模式和土地流轉下的“新型經營主體”耕種模式，它們共性特征都是以土地規(guī)?；?、經營規(guī)?；?、服務規(guī)模化或三者皆備解決土地細碎化和經營分散化問題，實現(xiàn)了土地、資本、技術、管理和服務等要素的重新組合，構建起家庭經營、產業(yè)化合作經營和農業(yè)社會化服務相結合的現(xiàn)代農業(yè)經營體系，既提高了農業(yè)生產、管理、銷售的組織化程度，又實現(xiàn)了農業(yè)供給與消費需求精準、高效的對接。相比較而言，“按戶連片”模式將分散的家庭承包土地進行調整和集中，加大基礎設施建設投入，增加耕作便利性，提高閑散細碎土地的利用效率；“小農戶+”模式將分散小農戶組織起來，通過規(guī)模化和標準化種植、機械化服務、產業(yè)鏈延伸和附加值提升等，使得經營規(guī)模相對較小的農業(yè)生產單位可以獲得大規(guī)模生產效益；種植大戶、家庭農場、專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體通過土地流轉實現(xiàn)了規(guī)模化、專業(yè)化、品牌化、機械化、自動化和智能化經營，尤其是在耕、種、防、收、銷等環(huán)節(jié)運用現(xiàn)代信息技術和科學技術，極大地提高了農地利用效率。

（四）農業(yè)多功能化再認識催生農業(yè)產業(yè)體系新舊轉換

過去基于“小農業(yè)思想”農業(yè)功能更多的被定位于傳統(tǒng)生產功能和維護國家糧食安全功能，農業(yè)的政治屬性和社會屬性遠遠大于其經濟屬性，在國家經濟結構中農業(yè)主要扮演為工業(yè)、服務業(yè)提供原材料、初級產品以及滿足城市糧食消費需求的角色，產業(yè)體系結構相對狹窄、單一，農業(yè)產業(yè)的國際競爭力不強。盡管我國提出了“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但實踐中第二三產業(yè)發(fā)展對第一產業(yè)發(fā)展仍具有明顯的擠壓效應。雖然“不以農業(yè)GDP 貢獻大小論英雄”強調了農業(yè)在國民經濟中的基礎地位，但是未能充分認識到農業(yè)的多功能性也限制了農業(yè)開發(fā)?，F(xiàn)在立足于“大農業(yè)思想”，農業(yè)的經濟價值、生態(tài)價值、文化價值等被重新發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)個體和企業(yè)依靠技術創(chuàng)新或制度創(chuàng)新致力于發(fā)展多功能、開放式、綜合性的立體農業(yè)，農業(yè)和其他產業(yè)之間的關聯(lián)正在增加，出現(xiàn)產業(yè)邊界模糊化和產業(yè)發(fā)展一體化現(xiàn)象，開始形成一二三產業(yè)融合下高附加值性現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)結構。這表現(xiàn)為，一方面農業(yè)產業(yè)鏈條和價值鏈大大延伸，生產資料供應、生產技術及信息服務等農業(yè)產前部門，農產品倉儲、加工等農業(yè)產中部門，農產品市場信息服務、流通、銷售等產后等部門，全線貫通、融為一體，形成圍繞農業(yè)生產活動的農內一二三產融合；另一方面以創(chuàng)新鏈帶動產業(yè)鏈和價值鏈，隨著民眾對于文化、教育、環(huán)境、健康、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游等消費需求的增加，農業(yè)的勞動就業(yè)、旅游觀光、環(huán)境保護、科普教育、文化傳承、康養(yǎng)等功能多重功能被重新認識和開發(fā)，興起了農業(yè)觀光旅游和體驗農業(yè)、農業(yè)生態(tài)休閑和康養(yǎng)產業(yè)、農業(yè)傳統(tǒng)文化保護傳承和文化創(chuàng)意產業(yè)、農業(yè)電子商務和智慧農業(yè)等農業(yè)新業(yè)態(tài)，形成了圍繞農業(yè)功能開發(fā)的農外一二三產融合［10］。全產業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈的深度融合共同構建起現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，不僅培育了農業(yè)新業(yè)態(tài)，增加了就業(yè)機會，還形成農民創(chuàng)業(yè)增收致富的新增長點，也讓農業(yè)產業(yè)增值利潤更多的留在了農村、留給了農民。

三、農業(yè)新舊動能轉換的重要保障體系

農業(yè)新舊動能轉換蘊藏著巨大發(fā)展?jié)摿?，但卻不是一蹴而就的事業(yè)，為保障農業(yè)新舊動能轉換平穩(wěn)化和有序進行，必須探索和建立農業(yè)新舊動能轉換長效化、制度化的保障機制。

（一）理順城鄉(xiāng)融合發(fā)展關系，實現(xiàn)農業(yè)生產要素合理流動

農業(yè)新舊動能轉換的關鍵是實現(xiàn)土地、勞動力等傳統(tǒng)生產要素和資本、技術、信息、管理等現(xiàn)代生產要素在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中的合理配置和優(yōu)化組合，而前提是在農村人口、資源不斷流向城市的背景下，實現(xiàn)各類發(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間自由交換和合理流動。也就是說，農業(yè)新舊動能轉換既需要城市先進生產要素的支持，也高度依賴城市居民巨大的消費市場。這就要求必須重塑城鄉(xiāng)關系，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，從根本上消除影響城鄉(xiāng)資源要素市場化配置的政策障礙，推動資源要素真正地向農村流動，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。首先，從縱向發(fā)展歷史脈絡來看，我國城鄉(xiāng)關系由“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，再到“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”，城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的時機已經成熟，進一步全面深化體制改革，破除城市對農村的不合理剝奪和發(fā)展成本轉嫁的制度安排，將鄉(xiāng)村與城市真正統(tǒng)籌起來考慮，構建起農村與城鎮(zhèn)關聯(lián)、協(xié)同和共同發(fā)展的關系。其次，著力破除城鄉(xiāng)二元經濟結構，繼續(xù)沿著加快新型城鎮(zhèn)化進程作為解決“三農”問題的根本性出路，加快實施農村富裕勞動力轉移和農民工市民化工程，降低農業(yè)就業(yè)勞動力比率，為農地集約化利用和規(guī)模化經營創(chuàng)造內部條件；同時，農業(yè)勞動生產率和非農產業(yè)勞動生產率的差距形成了強大的城市虹吸效應［11］，任其自然將造成農業(yè)農村發(fā)展動能不足，通過國家規(guī)劃、政策干預引導人才、資金、技術、信息、產業(yè)等城市外部要素合理流向農業(yè)農村，發(fā)揮城市資本對農村的外部帶動效應，為農業(yè)農村發(fā)展注入大量新生活力。第三，堅持城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雙輪驅動，落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展政策，引導公共與社會資源優(yōu)先向農業(yè)農村投入與聚集，在干部配備、要素配置、公共財政投入、公共服務等方面優(yōu)先安排，以農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展和鄉(xiāng)村增速發(fā)展縮小城鄉(xiāng)之間的差距，真正縮小城鄉(xiāng)要素的不平等交換和流動。

（二）釋放土地改革制度紅利，發(fā)揮農業(yè)生產要素集聚效應

土地是農村最為核心、最具發(fā)展?jié)摿Φ纳a要素，也是農業(yè)新舊動能轉換的載體，農村土地利用效率決定著農村產業(yè)發(fā)展水平。新時期農村土地制度改革有兩個重要的政策性方向轉變：一是通過強權賦能不斷提升農民對土地的產權強度；二是農地資源的配置主體發(fā)生了變化，市場在農村資源配置中開始起決定性作用［12］。新一輪土地制度改革圍繞明確底線、穩(wěn)定預期、提升效率等方面精準發(fā)力，所釋放的制度紅利將促使城市工商資本下鄉(xiāng)尋找發(fā)展空間，促進資本、技術、市場與土地的有效結合和優(yōu)化組合，為農業(yè)新舊動能轉換和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供制度性支撐。具體來說，鞏固完善農村基本經營制度，堅持“三條底線”和“四個不能改少了”，堅持家庭經營基礎性地位，將保障農民基本權益放在首位；保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30 年，從法律和制度上保障農民的承包權，形成一個產權穩(wěn)定的預期，既可以讓農民沉下心來搞生產，也可以提高農民土地流轉的意愿和積極性，同時還讓新型農業(yè)經營者有長期持續(xù)投資經營的恒心；完善承包地和宅地基“三權”分置制度，盤活農村閑置資源和增加農民財產性權利，尤其是承包權與經營權、資格權與使用權的分置為城市工商資本進入打開了缺口，得以發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營和應用先進生產工具與方法提高資本回報率［13］。因此，只有通過不斷深化農村土地制度改革，才能將科學技術、新型經營主體、職業(yè)農民、資本等先進生產要素聚集在土地上，也才能不斷創(chuàng)新農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系。

（三）強化人才興農支撐，建立農業(yè)新舊動能轉換穩(wěn)定人才隊伍

現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展主要依靠科技進步，通過科學技術、信息技術提升生產效率，實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展，其背后實際上是人才支撐。近幾年國家不斷加大對農村基礎教育和農民職業(yè)教育的投入，并積極引導各類人才向農村回流，但農村現(xiàn)有人力資本水平依然存量不足、增量有限，農業(yè)新舊動能轉換需要加大人力資源開發(fā)和建設。第一，根據(jù)農業(yè)新舊動能轉換所需和現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展目標，有針對性的制定農業(yè)人才培養(yǎng)計劃，形成一支集財政投入、技術研發(fā)、轉化應用、經營管理等多種類型和能力的“三農”工作隊伍。例如，以加大對農業(yè)新舊動能轉換和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展績效考核比重刺激地方政府的公共財政投入；以知識產權明晰為基礎、以知識價值為導向的分配政策激勵農業(yè)科研人員在農業(yè)前沿和共性關鍵技術研究領域創(chuàng)新的積極性；以社會榮譽、專業(yè)發(fā)展空間激勵規(guī)劃設計人才的積極性；以稅收減免、政策優(yōu)惠激勵農業(yè)企業(yè)家、家庭農場主、合作社理事長、種植大戶等新型農業(yè)經營主體轉化運用農業(yè)科技成果的積極性；以回報鄉(xiāng)里的鄉(xiāng)土熱情、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持政策吸引各類鄉(xiāng)賢能人回歸；采取集中或分散、線上或線下、學校課堂或田間地頭、普通農民培訓或帶頭人培訓等形式對農民的思維、認識、知識、技能開展系統(tǒng)性教育，培養(yǎng)并提升新型農民的專業(yè)技能與適應農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的人格特質。第二，建立城鄉(xiāng)人才聯(lián)合培養(yǎng)、交換、協(xié)作機制，使得城市與鄉(xiāng)村的人才資源得以充分交流，發(fā)揮出人才最大效用。通過農業(yè)新舊動能轉換這塊實踐場，培養(yǎng)農村本土人才，吸引外來人才，形成一支官員講政策、專家學者講理論、科技人員講技術、設計人才講規(guī)劃、企業(yè)家講產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村能人講經驗、普通農民主動參與的良好互動的農村人才隊伍，讓不同層次、不同類型、不同專業(yè)的人才都能在農業(yè)新舊動能轉換和農業(yè)農村現(xiàn)代化過程中找到實現(xiàn)自我價值和自我發(fā)展的舞臺，讓支持和參與農業(yè)農村發(fā)展的人才隊伍真正穩(wěn)定下來。

（四）完善政策扶持體系，促進農業(yè)新舊動能轉換平穩(wěn)運行

盡管國家相繼提出了供給側結構性改革、新舊動能轉換和鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，但從國家頂層設計落實到地方實踐還需要走很長的一段距離，尤其是依然存在城鄉(xiāng)二元制度藩籬的情況下，各類生產要素很難自然地流向農業(yè)農村，造成農業(yè)新舊動能轉換進展滯后，因此，在起步階段需要依靠政府的綜合性政策支持。具體包括，發(fā)揮公共財政政策激勵和引導作用，建立健全農業(yè)新舊動能轉換公共財政保障制度，根據(jù)農業(yè)新舊動能轉換工程的特點、性質和具體對象等采取不同的財政投資方式，并積極開展農業(yè)新舊動能轉換工程試點，查找問題和積累經驗，最大程度地發(fā)揮財政支農資金的效益；破解農業(yè)新舊動能轉換工程投入產出不確定性所導致的資金瓶頸［14］，搭建投融資平臺，拓寬融資渠道，完善政策性、商業(yè)性、合作性金融相結合的農村金融體系，推進普惠金融下鄉(xiāng)和提高普惠金融服務“三農”的程度，設計服務農業(yè)新舊動能轉換工程的金融服務產品，改善農業(yè)金融有效供給的質量，并利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管和防控農業(yè)金融風險；合理引導社會資本下鄉(xiāng)，采用稅費優(yōu)惠政策引導社會資本更多流向農業(yè)新舊動能轉換領域，通過政府與社會資本合作推動農村生產性基礎設施和生活性基礎設施建設提檔升級，打通農業(yè)機械化和農業(yè)科技化“最后一公里”；根據(jù)農業(yè)自然風險、市場風險集聚的特點，制定相應的農業(yè)保險政策和農業(yè)保險產品，拓寬涉農保險覆蓋面，提高賠付額度，增強抵御農業(yè)風險的能力。除此之外，還要統(tǒng)籌國內和國外農產品市場，進一步擴大農業(yè)對外開放格局，建立和完善農業(yè)支持保護體系，積極發(fā)展農業(yè)收入保險，使我國農業(yè)能夠有效應對國際競爭，縮小農業(yè)國際貿易逆差。為避免出現(xiàn)政策性投機和權力干預帶來的負面效果，在農業(yè)新舊動能轉換工程步入正軌之后，要逐步減少政策優(yōu)惠、政府扶持等方面的政府干預，轉向依賴于市場機制推動農業(yè)新舊動能轉換和現(xiàn)代農業(yè)向前發(fā)展。

四、農業(yè)新舊動能轉換潛在的風險與化解

農業(yè)新舊動能轉換工程是實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展的過程，同時也是各種風險和矛盾加快釋放的過程［15］，尤其是農業(yè)新舊動能轉換增加了農業(yè)主體的數(shù)量和關系復雜化。在保持新舊動能轉換優(yōu)勢基礎上盡可能規(guī)避存在的風險，成為不容忽視的重要環(huán)節(jié)。

（一）多元主體參與下農民主體性地位確認

勞動者是生產力中最活躍、最根本的要素，始于上個世紀80 年代的農村家庭聯(lián)產承包制責任制尊重了農民的積極性和創(chuàng)造性，奠定了中國現(xiàn)代農業(yè)的基礎，再到滿足市場需求的農業(yè)種植結構調整、家庭配置勞動力下自發(fā)農村土地流轉等等，都表明了盡最大可能調動農民積極性是中國農業(yè)農村發(fā)展和創(chuàng)新的主線。農業(yè)新舊動能轉換是一項復雜的系統(tǒng)工程，單靠政府的力量無法實現(xiàn)該項工程的有效持續(xù)推進，必須構建起多元主體協(xié)同共治格局。在多元主體互動過程中，政府能夠憑借強制性公權力和公共財政資源參與其中，科研規(guī)劃人才能夠憑借專業(yè)知識和技術話語體系參與其中，工商資本能夠憑借經濟實力和逐利性風險投資參與其中，新型農業(yè)經營主體和新型農業(yè)服務主體能夠利用政策扶持和規(guī)模優(yōu)勢參與其中，分散化的農民甚至村集體則處于弱勢地位，很容易在整個過程中被剝奪話語權，無法維護自身的權利。歷史經驗表明，任何忽視農民自主權的改革必將走向失敗。所以，明確農業(yè)新舊動能轉換的根本是依靠億萬農民，需要警惕在農業(yè)新舊動能轉化過程中過度依賴外來的政府推動、專家智慧、城市工商資本引入的現(xiàn)象，人為造成普通農戶被邊緣化。

只有充分調動農民的積極性和創(chuàng)造性，最終形成以農民為主體的農業(yè)新舊動能轉換工程，農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展才能真正步入良性循環(huán)。首先，外因是條件，構建政府、科研院所、高等學校、企業(yè)、市場等社會多元主體在農業(yè)新舊動能轉換中的協(xié)作機制，在發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，強化外部協(xié)作主體為農服務的社會責任感和使命感。其次，內因是基礎，尊重農民的主體性和賦予農民相應選擇權利，破除權利不平等對于農民追求發(fā)展的限制，落實堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的配套政策和體制機制改革，激發(fā)農民首創(chuàng)精神，為農民參與農業(yè)新舊動能轉換工程創(chuàng)造足夠的發(fā)展空間，維護其對農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的主導權。第三，破除新舊動能轉換的神秘化色彩，盡管國家層面已提出了新舊動能轉換，并劃定了綜合試驗區(qū)和先行區(qū)，但地方政府普遍不知道該政策如何推行和實施，新舊動能轉換政策認知度較低，對于農民來說農業(yè)新舊動能轉換更是一個新鮮事物，習慣了小農生產方式的農民并不具有現(xiàn)代農業(yè)所需的思維認識能力和生產組織能力，只有通過加強對農業(yè)新舊動能轉換的實質、內涵、精髓、重要意義、實施路徑等方面的宣傳教育，讓農民思想上真正理解、接納農業(yè)新舊動能轉換，才會在行為上主動回應。第四，提升集體化力量，提高農民的組織化程度，鼓勵農民自愿結合組成各種社會組織和合作經濟組織，依靠各類組織來提高與其他主體對話的能力和力量，表達利益訴求和維護自身利益。

（二）技術壁壘與農民自信心重建

農業(yè)新舊動能轉換工程以科學技術創(chuàng)新為主要驅動因素，但更需要農民的積極參與和主動配合。目前持續(xù)的青壯年人口外流造成“老人農業(yè)”現(xiàn)象和“半工半工的代際分工模式”，這意味著中老年農民成為了農村生產生活的主體以及家庭供養(yǎng)的主體，且作為一個群體具有穩(wěn)固性和低能動性［16］?，F(xiàn)代農業(yè)科學技術、先進性產業(yè)與農民較低人力資本水平之間產生了不匹配問題，農業(yè)新舊動能轉換工程所形成的技術壁壘容易讓農民望而生畏；當下老人農業(yè)阻礙農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的流行觀點容易造成對小農生產方式的否定性思維；再加上農民自身固有的安于現(xiàn)狀、缺乏信心、不敢嘗試等心理特質，讓他們在面對新事物時可能持懷疑、觀望的態(tài)度。在這些內外因素疊加作用下，有可能造成農民在農業(yè)新舊動能轉換過程中追求自我發(fā)展的自信心不足，出現(xiàn)被動式參與、不敢參與或拒絕參與的現(xiàn)象，甚至還會加劇農民對于鄉(xiāng)村文化的不自信。

農民的自主性和自信心是任何農村改革的不竭動力，因此要避免完全按照技術話語和技術知識體系改造農業(yè)，忽視農民的基本發(fā)展訴求。第一，農業(yè)新舊動能轉換首先是一場新舊思想轉換，通過不斷加強農村精神文明建設工作和思想文化教育工作，扶智與扶志同行，破除農村改革過程中農民常見的“等靠要”思想和自卑心理，強化農民的自我認同，調動其主觀能動性。第二，不管出于生存理性、經濟理性還是權利訴求［17］，最根本是要以現(xiàn)代農業(yè)技術紅利來吸引農民主動參與農業(yè)新舊動能轉換工程，要讓農民有更多便利的機會了解科學、親近科學，特別是農業(yè)科技、自然科普和網絡信息的知識，在分享農業(yè)技術紅利過程中增強農民學習主動性和自信心，引導農民從被動參與到主動學習，激發(fā)其對自身主體性的自覺，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力。第三，真正打通農業(yè)科技推廣和應用“最后一公里”，進一步突破務農的年齡、身體條件和文化程度限制。因地制宜，農業(yè)新動能培育既要考慮資源優(yōu)勢、區(qū)位交通、產業(yè)基礎等當?shù)貙嶋H情況，又要緊緊圍繞農民人力資源特征和農業(yè)生產需要，這樣農業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)才有生命力，才能可持續(xù)性發(fā)展；補足短板，加強農業(yè)生產性基礎設施和農村生活性基礎設施建設，完善農業(yè)社會化服務體系，夯實農業(yè)生產能力基礎，推動農業(yè)生產的機械化、便捷化；送技下鄉(xiāng)，政府與社會資本合作建立農業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，經營性和公益性服務相結合構建基層農技推廣組織體系和分工體系，充分利用涉農企業(yè)、職業(yè)院校、高等學校、科研院所等對各類農業(yè)經營主體開展技術培訓，樹立科技為農的服務意識，提升農民人力資本水平。

（三）農民貧困化問題與利益共享機制

農業(yè)新舊動能轉換工程不僅要實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展，還承載著吃飯問題、國家糧食安全、國家經濟結構調整、農業(yè)農村現(xiàn)代化、脫貧攻堅等多重目標。在眾多目標中，衡量農業(yè)新舊動能轉換工程成功與否的最根本標準是讓廣大農民分享現(xiàn)代化成果，在農民就業(yè)增收方面發(fā)揮出重要帶動作用，讓農民有獲得感、幸福感、安全感，尤其是要讓普通農戶和農村貧困群體成為最主要受益者，可以說減貧是所有農業(yè)農村改革的題中應有之義。雖然全贏的局面是我們所期望的，但是以犧牲一部分人的權利為代價而增加另一部分人權利的改革現(xiàn)象在實踐中仍比較普遍。農業(yè)新舊動能轉換需要持續(xù)的資源投入、產業(yè)項目、基礎設施與公共服務的建設，地方精英能夠利用其自身所具有的機會優(yōu)勢，通過“精英俘獲”的方式壟斷獲得這些農業(yè)發(fā)展資源，普通農民無法參與到農業(yè)新舊動能轉換工程的決策、執(zhí)行和監(jiān)督之中，也就很難真正分享現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展成果［18］。這種非均衡資源配置從表面上看似推進了農業(yè)現(xiàn)代化進程，結果反而可能加劇農民貧困化問題。因此，要明確農民是農業(yè)農村發(fā)展的主體，將維護農民權利和利益作為農業(yè)新舊動能轉換的出發(fā)點和落腳點。

鑒于普通農戶與其他涉農主體的博弈力量相差懸殊較大，我們要防止政府、資本持有者、技術專家形成利益合謀，導致普通農戶成為農業(yè)新舊動能轉換過程中的利益受損者。一方面要完善制度建設，積極培育新型農業(yè)經營主體，發(fā)揮新型農業(yè)經營主體推進現(xiàn)代化農業(yè)的示范、引領、帶動作用［19］；另一方面要清醒認識到農業(yè)新舊動能轉換不等于完全規(guī)?；洜I，在未來相當長的時期內小農戶家庭經營仍是我國農業(yè)的主要經營形式，警惕假借農業(yè)新舊動能轉換之名強制推行土地規(guī)?；洜I，人為“擠壓”小農戶潛在發(fā)展空間。因此，我們既要積極發(fā)揮新型農村經營主體的引領作用，通過政策支持引導新型農業(yè)經營主體帶動周邊群眾穩(wěn)定增收致富，也要正視小農的長期性和弱勢性，積極促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，通過適當擴大經營規(guī)模、新品種推廣、種植結構調整、新型種養(yǎng)技術使用、現(xiàn)代裝備技術提高、農業(yè)社會化服務組織培育、加工流通體系完善、現(xiàn)代信息技術引入等，將小農戶引領到現(xiàn)代農業(yè)的軌道上來。農業(yè)新舊動能轉換還應當助力脫貧攻堅戰(zhàn)，一方面深化農村貧困戶與各類農業(yè)經營主體利益聯(lián)結，建立健全貧困戶與其他農業(yè)發(fā)展主體緊密的利益共享機制，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式讓貧困戶分享全產業(yè)鏈增值收益；另一方面穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革，發(fā)展壯大集體經濟，確保集體資產保值增值，拓寬增加農民財產性收入的渠道，并且以強集體經濟構建農民強利益紐帶和強共同價值認同，對弱勢群體進行照顧，為引領和支撐農民逐步實現(xiàn)共同富裕夯實物質基礎和精神基礎。

五、結 語

隨著供給側結構性改革、新舊動能轉換工程、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、精準脫貧攻堅等一系列國家戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施，以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制改革、農村土地制度改革、農村集體產權制度改革、農村金融體制改革、農業(yè)對外開放等工作有序推進，農業(yè)農村發(fā)展已成為全社會重點關注的領域，也讓我們對鄉(xiāng)村未來發(fā)展充滿了無限期待。作為農村經濟社會發(fā)展的突破性工作和農業(yè)供給側結構性改革的重大舉措，農業(yè)新舊動能轉換包括思想、理念、制度、體制、技術等方面，必須堅持農業(yè)全行業(yè)、全領域的改革與創(chuàng)新，在平穩(wěn)化、有序化、健康化的目標導向下構建起農業(yè)新舊動能轉換的具體路徑、支持保障體系和風險防范體系，農業(yè)發(fā)展的新動能就會源源不斷的涌現(xiàn)出來，不僅可以實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展，培育農業(yè)農村發(fā)展的新動能，還能在理順農村經濟和農村社會關系的基礎上，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

在農業(yè)新舊動能轉換過程中，我們既需要關注現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園區(qū)、種植大戶、家庭農場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體的農業(yè)新舊動能轉換，也要關注普通小農戶如何對接農業(yè)新舊動能轉換，且在當前中國農業(yè)發(fā)展情境下普通小農戶能否成功適應、融入和參與農業(yè)新舊動能轉換，更加決定著農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標是否可以真正實現(xiàn)，意義也更為深遠；既需要對傳統(tǒng)生產要素和傳統(tǒng)動能進行揚棄，明確需要淘汰或改造的農業(yè)傳統(tǒng)動能的標準，克服農業(yè)傳統(tǒng)動能的路徑依賴問題，也要探討傳統(tǒng)生產要素與現(xiàn)代生產要素的優(yōu)化配置，并在評估農業(yè)發(fā)展已出現(xiàn)的新動能的基礎上，準確把握農業(yè)新舊動能轉換的未來發(fā)展趨勢。正本清源，上述各項任務的完成主要取決于能否理順以下關系，即傳統(tǒng)生產要素與傳統(tǒng)動能的關系、現(xiàn)代生產要素與新動能的關系、傳統(tǒng)生產要素與現(xiàn)代生產要素的關系、傳統(tǒng)動能與新動能的關系、科學技術創(chuàng)新應用與小農生產方式的關系、新型農業(yè)經營主體與小農戶的關系、農業(yè)提質增效與農業(yè)生態(tài)文明的關系、國家農業(yè)改革目標與農民發(fā)展利益訴求的關系等等，尤其是還要從農民的視角進行反思，農民如何看待農業(yè)新舊動能轉換，農業(yè)新舊動能轉換真正給農民帶來了什么。