中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立及縱深發(fā)展研究

汪 清

(合肥工業(yè)大學 馬克思主義學院，安徽 合肥 230009)

一、中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立有著合理的歷史邏輯

中國共產(chǎn)黨巡視制度的建立是社會需要的產(chǎn)物，并隨著社會的發(fā)展變化而發(fā)展變化，有著深刻的社會原因和合理的歷史邏輯。20世紀90年代，由于我國處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)型期，少數(shù)黨員干部思想上產(chǎn)生了混亂，宗旨意識削弱、道德滑坡、行為失范，出現(xiàn)了假公濟私、權錢交易等違法亂紀的問題。中國共產(chǎn)黨強烈地意識到“黨要管黨”，加強監(jiān)督管理，故因勢而謀，在過去監(jiān)督的基礎上，推行巡視監(jiān)督制度。

1996年1月，十四屆中國共產(chǎn)黨中央紀律檢查委員會第六次全會作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，巡視工作篳路藍縷、砥礪前行。2002年11月，黨的十六大報告指出：“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度?！?2003年8月,“中央紀委、中央組織部巡視組”成立；同年12月，中共中央頒發(fā)《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，以黨內(nèi)成文法規(guī)的形式對各種監(jiān)督包括巡視監(jiān)督作了初步規(guī)定。2007年10月，黨的十七大報告指出：“健全紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理，完善巡視制度?！?009年7月，中共中央頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》指出：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領導小組，分別向中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會負責并報告工作……黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會設立巡視組，承擔巡視任務?！睂ρ惨暪ぷ髯髁藢ｉT的規(guī)范，深化了依規(guī)治黨精神，從而使巡視在各種監(jiān)督形式中脫穎而出，顯現(xiàn)出舉足輕重的地位。2009年12月，“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”，中央巡視更為正式權威。在中央巡視的推動下，黨的省、自治區(qū)、直轄市委員會巡視工作也開展起來，巡視工作日益走向成熟。

黨的十八大之前，巡視制度的框架初步構建，巡視工作取得了相當?shù)某尚ВL肅紀、激濁揚清，陳良宇、侯伍杰等腐敗案發(fā)，皆由巡視取得線索。巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督形式相比效果顯著，這是由其獨特的活動方式?jīng)Q定的。巡視之所以被稱作巡視，因為其具有兩個顯著的特征：其一曰“巡”。就是上級黨組織派出巡視組出巡到下級監(jiān)督，一輪巡視結(jié)束后，巡視組撤離，不形成長期固定的工作關系。中央巡視組代表黨的中央委員會親臨省等下級黨委部門進行巡視；各省級巡視組代表各省級黨的委員會親臨所轄市縣等黨委部門進行巡視。巡視組在一定的時間內(nèi)對一定的對象進行巡視，不長期駐留，加強流動性，斬斷了一些人提前打聽情況甚至說情的通道，減少了監(jiān)督者與被監(jiān)督者串通、形成熟人利益關系的機緣。所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，若監(jiān)督者與固定的對象長期打交道，難免會“日久生情”，出現(xiàn)因私廢公、徇私枉法的弊病。其二曰“視”。就是巡視組通過聽、問、看、訪、測、察等方式獲取問題線索，發(fā)揮“耳目”監(jiān)聽作用，發(fā)現(xiàn)問題但不處理問題。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》指出：“巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預被巡視地區(qū)(單位)的正常工作，不履行執(zhí)紀審查的職責?！比缰醒胙惨暯M對黨的中央委員會負責，職責是當好中央“千里眼”“順風耳”[1]。這是對監(jiān)督者權力約束的需要?？傊惨暿巧霞売H臨監(jiān)督下級，只發(fā)現(xiàn)問題不處理問題。上級監(jiān)督下級，有權威性；親臨了解實情，有實效性；只發(fā)現(xiàn)問題，有專職性；權力被限定，有制衡性。

但十八大以前巡視工作處于起步階段時，制度疏闊，還存在諸多需要健全的地方。中央巡視職責定位、方式方法、追究機制等要進一步健全，省級巡視、部門巡視工作有待完善。主要表現(xiàn)為：一是巡視隊伍力量不足，巡視人員的能力、精力、經(jīng)驗欠缺等。譬如對中央巡視組組長選任資格的規(guī)定一度存有弊病，巡視負責人年屆退休，有體力精力不足的問題，還限制了巡視人員的遴選范圍。二是存在責任虛化空轉(zhuǎn)的情況。在巡視工作中，有把巡視當“巡游”“走過場”，甚至出現(xiàn)“跑風漏氣”，辦人情案、金錢案、關系案等嚴重問題。三是方式方法有待創(chuàng)新。譬如座談會的形式，大家面對面在一起顧慮較多，尤其涉及領導時怕事后被打擊報復，很難反映真實問題等。四是群眾工作不到位。巡視工作中必須發(fā)動群眾，調(diào)動廣大群眾的積極性。但在巡視工作中，有被巡視單位阻止群眾向巡視組反映問題的，有群眾反映問題不反饋結(jié)果的，有要求群眾反映問題的方式途徑不一定合適的，等等。五是回避制度落實不力。巡視工作中應防范親緣、地緣、事緣等關系干擾，破解熟人社會難題。但巡視工作中存在調(diào)用被巡視單位的人員協(xié)助上級巡視組做信息采集整理、后勤保衛(wèi)等工作的情況，沒有很好地回避。凡此種種，有待進一步完善健全。

二、十八大以來巡視工作強化震懾向縱深發(fā)展

黨的十八大召開之際，黨風廉政建設與反腐敗斗爭形勢仍然嚴峻復雜。因此，十八大把握歷史大勢，回應時代要求，以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。在思想建黨的同時，加強制度治黨，用制度的剛性遏制權力的任性。制度治黨的關鍵是強化監(jiān)督制度，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督保障權力的正常運行。早在1945年，毛澤東在著名的“窯洞對”中，就指出了監(jiān)督對于共產(chǎn)黨人打破歷史周期率的重要意義。以習近平同志為核心的十八屆黨中央高度重視監(jiān)督工作，在結(jié)合人民群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的同時，重點加強黨內(nèi)監(jiān)督尤其是巡視監(jiān)督。十八屆中央巡視之初，習近平同志就指出：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！盵2]他強調(diào)：“巡視成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴治黨提供了有力支撐?！盵3]習近平總書記對于巡視工作多次發(fā)表重要講話，全面系統(tǒng)闡述巡視工作，為巡視工作在堅持中深化指明方向。中共中央辦公廳在十八屆中央巡視之初，就轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》，并制訂了《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》。隨著巡視工作的深入，為了進一步規(guī)范中國共產(chǎn)黨巡視工作，還修訂了巡視法規(guī)，2015年8月中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。其最大亮點在于：一是強化了問責條款，明確了責任主體，強調(diào)落實黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任；二是改進巡視工作領導體制，明確要求“中央巡視工作領導小組應當加強對省、自治區(qū)、直轄市巡視工作的領導”，將過去中央巡視工作領導小組對省級巡視工作的“指導”關系改變?yōu)椤邦I導”關系，加強了中央權威，通過中央巡視的領導和示范作用推動改進省級巡視工作。2017年7月,中央印發(fā)《關于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》，對2015年8月頒布施行的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》再次升級完善。新修改的巡視條例，總結(jié)吸納十八屆中央巡視工作實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新成果，把政治巡視、中央和國家機關巡視工作、市縣巡察工作、實現(xiàn)一屆任期全覆蓋等上升為制度成果，為深化巡視工作提供了新的基本遵循。巡視工作條例和廉潔自律準則、紀律處分條例、問責條例等一起，成為全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的利器。

2013年以來，十八屆中央共開展了12輪巡視，完成了對省區(qū)市、中管國有重要骨干企業(yè)和金融機構、中央和國家機關、中管高校近280個黨組織的巡視，對16個省區(qū)市進行“回頭看”，十八屆中央紀委執(zhí)紀審查的案件中，超過60%的線索來自巡視，山西系統(tǒng)性塌方式腐敗、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充和遼寧拉票賄選案等重大問題線索都是巡視發(fā)現(xiàn)的。中央巡視與黨員干部和群眾談話5.3萬人次，處理來信來訪159萬件次，發(fā)現(xiàn)各類突出問題8200余個，挖出了蘇榮、王珉、黃興國等一批“老虎”。省區(qū)市黨委巡視制度建設也取得了長足進步，建立了省區(qū)市黨委常委會研究巡視工作、“五人小組”聽取巡視情況匯報、黨委書記有關巡視工作講話向中央巡視工作領導小組報備制度，有力地推動了管黨治黨主體責任落實到位，全國完成了對省轄8362個地方、部門和企事業(yè)單位黨組織巡視全覆蓋。62個中央單位探索開展巡視工作，如國務院國資委對中央企業(yè)、教育部對直屬高校的巡視[4]。各省區(qū)市均建立黨的市縣巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸，巡視與巡察聯(lián)動，頂層與基層呼應，通過自上而下的層層傳導、責任層層落實、工作層層到位，形成了全國一盤棋、全覆蓋。

2017年10月，黨的十九大召開，習近平在報告中提出了中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進入了新時代，黨的監(jiān)督工作也進入了新時代。習近平指出：“全面從嚴治黨永遠在路上。一個政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背。人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么。全黨要清醒認識到，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決。”因此要加強監(jiān)督不放松，尤其要“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[5]67。黨的十九大新修改的黨章把巡視制度單列為一條，充實完善了巡視工作內(nèi)容。黨中央還制定了《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022年)》，提出了巡視工作的總體目標，明確了鞏固、深化、發(fā)展的工作思路，有效促進巡視監(jiān)督與紀檢、組織等黨內(nèi)其他監(jiān)督的結(jié)合，以及與國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的貫通。黨的巡視工作在堅持中不斷發(fā)展創(chuàng)新，穩(wěn)步推進。主要內(nèi)容包括：一是著力發(fā)現(xiàn)對黨不忠誠不老實的兩面人、違背黨的政治路線、破壞黨內(nèi)政治生態(tài)等問題。二是著力發(fā)現(xiàn)并推動查處黨的十八大以來不收斂、不收手，群眾反映強烈還仍然在重要崗位的領導干部，特別是政治問題和經(jīng)濟問題相互交織形成利益集團的腐敗問題。三是著力發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅中的腐敗問題、黑惡勢力背后的腐敗問題、落實惠民政策中的腐敗問題，切實解決人民群眾反映強烈的突出問題。四是緊盯享樂主義和奢靡之風，重點發(fā)現(xiàn)形式主義、官僚主義，認真查找領導干部中存在的特權思想和特權現(xiàn)象。五是著力發(fā)現(xiàn)那些患得患失的“老好人”，推諉扯皮的“圓滑官”，不求有功但求無過的“太平官”。六是著力發(fā)現(xiàn)違規(guī)用人、拉票賄選、干擾換屆選舉等問題。

十九屆中央巡視至今已進行了多輪。巡視工作在堅持中深化、在深化中發(fā)展：一是明確職責定位，精準發(fā)力。十九大召開，巡視工作有了新重點新要求，深化政治巡視，繼續(xù)在全面從嚴治黨上聚焦，深入監(jiān)督檢查各級黨組織和黨員領導干部貫徹黨章和黨的十九大精神情況，深入監(jiān)督檢查黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和反腐敗斗爭。二是嚴格責任，打造忠誠擔當干凈的巡視隊伍。黨中央一再要求巡視人員必須遵守政治紀律、廉政紀律、保密紀律、回避制度，不辱使命。堅持求真務實，絕不允許徇私舞弊、跑風漏氣。三是創(chuàng)新方式方法，強化震懾。不斷創(chuàng)新方式方法，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的渠道，通過“板塊輪動、分類安排”扎實推進巡視全覆蓋。堅持常規(guī)巡視與專項巡視相結(jié)合，積極探索“巡查式”“點穴式”“回訪式”“機動式”巡視，頻頻亮出新招。四是善用巡視成果，確保整改實效。習近平總書記強調(diào)，對巡視成果要善加運用，對腐敗問題要零容忍。

總之，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對巡視工作進行了與時俱進的探索，賦予了巡視工作新的活力，推進了巡視實踐、理論和制度的創(chuàng)新，監(jiān)督效果顯著。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是保持黨的先進性、純潔性，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅強領導核心的重大舉措。