關(guān)于重大決策倒查機(jī)制構(gòu)建的思考

張 凱

（中共黑龍江省委黨校 黑龍江哈爾濱 150081）

2014年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。[1]《決定》提出建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。其中重大決策倒查機(jī)制的提出，有利于加強(qiáng)法治政府理念，規(guī)范政府決策，明確主體職責(zé)，形成事事有理、層層落實(shí)、人人擔(dān)責(zé)的新局面。如何推進(jìn)重大決策責(zé)任倒查機(jī)制建設(shè)，成為了落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[2]

一、構(gòu)建重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的意義

（一）有利于強(qiáng)化依法決策。在推進(jìn)重大決策倒查機(jī)制的建設(shè)過程中，會有一系列配套的法律法規(guī)出臺，為決策者提供了法制基礎(chǔ)，有利于其依法決策。隨著《決定》的出臺，在2015年12月27日，國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年》（以下簡稱《綱要》），對完善重大決策程序提出6項(xiàng)具體的要求，并規(guī)定了40余項(xiàng)具體措施，以《綱要》為指導(dǎo)，500余部地方法案先后試行，為重大決策提供了法制保障；2019年5月8日，《重大行政決策程序暫行條例》公布，更是細(xì)化了重大行政決策的程序，明確了重大決策應(yīng)遵循的原則，規(guī)定了重大決策的權(quán)利范圍，保障決策者在決策的過程中，做到有法可依、有條可循。

此外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，黨的十八大以來共制定近60項(xiàng)廉政新規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等4部黨內(nèi)法規(guī)[2]，其中關(guān)于黨內(nèi)相關(guān)人員的相關(guān)約束條例，對重大決策倒查機(jī)制，形成了側(cè)面的補(bǔ)充。

（二）有利于強(qiáng)化權(quán)責(zé)一致。重大決策責(zé)任倒查機(jī)制一直堅(jiān)持以“誰行使著權(quán)力誰負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任是不可分開的，保證了決策者的口徑一致，知行合一。在行政決策之前，由于重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的存在，會倒逼行政決策者制定權(quán)責(zé)清單，明確劃分出自己的權(quán)力和責(zé)任，以免自己行使了過大的權(quán)力，承擔(dān)了不必要的責(zé)任，從而也避免了非法越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。除此之外，權(quán)責(zé)清單的制定，也理清了各個(gè)部門的行政職責(zé)，那些臃腫存在權(quán)力交叉的行政部門，該撤就撤，該削減就削減，而那些承擔(dān)重要責(zé)任的部門，該加強(qiáng)就加強(qiáng)，該優(yōu)化就優(yōu)化，保證了各政府部門和單位能在法定的范圍內(nèi)履行好各自的職能。

（三）有利于強(qiáng)化決策評估。決策評估包括兩方面：一個(gè)是在決策前對決策的風(fēng)險(xiǎn)評估，另一個(gè)則是在決策執(zhí)行之后對決策的優(yōu)劣評估。

當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出多領(lǐng)域特征，涵蓋政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等七個(gè)領(lǐng)域，因此，可以說決策者的每一個(gè)重大決策都存在決策失誤、措施不當(dāng)、執(zhí)行不力等風(fēng)險(xiǎn)，而對風(fēng)險(xiǎn)的重視程度，直接關(guān)乎著決策效果的成敗。重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的建立，強(qiáng)調(diào)責(zé)任在身，可以倒逼決策者重視風(fēng)險(xiǎn)評估，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，將損失程度降到最低。

還有，由于重大決策倒查機(jī)制，有著明確的法律和章程可以遵循，在決策執(zhí)行完成之后，可以很方便地對決策優(yōu)劣進(jìn)行評估。對于哪些決策屬于失誤，造成了多大的損失？哪些決策是正確且及時(shí)的，對社會作出了多大的貢獻(xiàn)？這些問題有了評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)之后，是可以進(jìn)行量化評估的，便于不同程度的追責(zé)和獎(jiǎng)賞。

（四）有利于強(qiáng)化責(zé)任追究。責(zé)任追究形式是保障重大決策終身責(zé)任制良好運(yùn)行的先決條件，構(gòu)建重大決策倒查機(jī)制，可以將責(zé)任追究深入到?jīng)Q策參與者的意識中，如此一來，一是能保證決策主體能保持有責(zé)必有擔(dān)當(dāng)、有錯(cuò)誤必會追責(zé)的思想，在思想上規(guī)范其決策過程，二是有助于完善相關(guān)的責(zé)任追究管理辦法，管理辦法可以對損失認(rèn)定、處理方法等做出詳細(xì)規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)未履行或者未能正確履行職責(zé)的現(xiàn)象時(shí)，可以保證責(zé)任追究過程具有可操作性。

二、目前重大決策責(zé)任倒查機(jī)制存在的主要問題

（一）決策前沒有細(xì)化問責(zé)制度，有些問題的問責(zé)沒有足夠的依據(jù)。我國政府治理的法治化的探索時(shí)間并不長，問責(zé)制度的形成時(shí)間則是更短，關(guān)于決策失誤的追責(zé)事由在《行政監(jiān)督法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等相關(guān)制度規(guī)定并不明確[6]，這就導(dǎo)致在某些地方實(shí)踐的過程中，盡管已經(jīng)出現(xiàn)了重大決策上的失誤，但是如何問責(zé)卻很難做到有章可循，從而引發(fā)在問責(zé)的過程中問責(zé)泛化、問責(zé)過度等現(xiàn)象的發(fā)生。

即使有的地方政府已經(jīng)出臺了相關(guān)的法規(guī)條例，對一些事項(xiàng)的范圍進(jìn)行了明確，但是由于重大決策本身的復(fù)雜性，加之執(zhí)行的過程存在可變性，使得完全依法問責(zé)仍充滿著不確定性。

（二）決策時(shí)政府權(quán)限邊界界定不清，無法明確責(zé)任主體。由于我國各政府部門或者單位，權(quán)力交叉現(xiàn)象非常嚴(yán)重，因此在決策過程中往往需要考慮眾多政府部門，兼顧眾多利益，而為了保障每個(gè)部門的權(quán)益，決策者不得不做出一些具有模糊性的決策，從而導(dǎo)致邊界界定不清，責(zé)任無法落實(shí)到具體的實(shí)施負(fù)責(zé)人上。這就導(dǎo)致了在今后的執(zhí)行過程中，會出現(xiàn)有些事項(xiàng)的權(quán)限不清楚，形成要么是多部門插手全管，要么是沒人管理程序空轉(zhuǎn)的尷尬局面，浪費(fèi)許多行政資源。

（三）執(zhí)行中某些地區(qū)存在官員懈怠執(zhí)行，政策執(zhí)行效果不佳。決策能否行之有效，不僅僅需要優(yōu)秀的決策制定者，同樣需要一批能干的決策執(zhí)行者。科學(xué)有效的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，是重大決策倒查機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)。但是在過去相當(dāng)長的時(shí)間里，由于決策的執(zhí)行者并非是人們關(guān)注的重心，導(dǎo)致某些地區(qū)官員消極地應(yīng)對上級指示，形成了“有令不行、有禁不止”的局面，主要表現(xiàn)為：懈怠式尋找借口、敷衍式應(yīng)付上級、機(jī)械式執(zhí)行任務(wù)、拖拉式調(diào)查研究以及象征性追查問責(zé)。

（四）反饋時(shí)缺乏考評監(jiān)督細(xì)節(jié)，缺少群眾參與，未能形成科學(xué)有效的反饋制度。由于缺乏一套行之有效的監(jiān)督法案，沒有配套的監(jiān)督細(xì)則，使得監(jiān)督資源配置過于散亂，“各自為政”，決策者沒有辦法整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)、新聞、媒體、大眾等社會監(jiān)督資源，導(dǎo)致大量的監(jiān)督資源浪費(fèi)，難以形成強(qiáng)大的監(jiān)管合力。長時(shí)間的監(jiān)管缺失，缺少相關(guān)的監(jiān)管數(shù)據(jù)，在追查責(zé)任的時(shí)候難免會力不從心，此外，考評監(jiān)督數(shù)據(jù)的匱乏，讓正向反饋缺少支撐，使得反饋機(jī)制也很難運(yùn)作起來。社會的監(jiān)督氛圍不夠，公眾的監(jiān)督意識不強(qiáng)，導(dǎo)致考評監(jiān)督制度很難讓群眾參與進(jìn)來，形成“空有制度，無人監(jiān)管”的局面，對精細(xì)化的監(jiān)管方案造成負(fù)面影響，也是弱化監(jiān)管考評效果的一個(gè)重要因素。

三、構(gòu)建重大決策責(zé)任倒查機(jī)制的途徑

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，健全配套制度，細(xì)化追究范圍和追究原則。制度的落實(shí)對重大責(zé)任倒查機(jī)制來講是根本性的、全局性的、基礎(chǔ)性的，而制度的落實(shí)不僅僅需要詳細(xì)的事實(shí)作為依據(jù)，更需要相關(guān)的法律法規(guī)作為支撐，直到現(xiàn)在，我國都未能制定專門針對重大行政決策責(zé)任追究的法律法規(guī)，相關(guān)要求還散落在黨內(nèi)規(guī)范性文件與地方政府行政法規(guī)里面，由此“形成了以黨內(nèi)責(zé)任追究和地方責(zé)任追究法規(guī)為主，國家層面的法律規(guī)范為輔的責(zé)任追究體系格局”。因此完善相關(guān)法律法規(guī)對構(gòu)建重大決策倒查機(jī)制來說是不可或缺的第一步。

相關(guān)的法律法規(guī)要做到細(xì)化，明確追究范圍和追究原則。明確追究范圍指的是要明確對哪些重大決策進(jìn)行追責(zé)，在現(xiàn)實(shí)條件下，由于不同地區(qū)對重大決策有著不同的定義，重大決策包含的內(nèi)容范圍可能都有差異，所以標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對需要追究責(zé)任的重大決策做出明確的定義，不能籠而統(tǒng)之，造成不問實(shí)際無限追責(zé)的問題。明確追究原則指的是該怎樣就行追責(zé)，對于決策失誤的大小、對社會造成影響的輕重程度，相關(guān)法律法規(guī)要做好細(xì)化，按嚴(yán)重程度梯級問責(zé)，做到“小錯(cuò)誤輕罰，大錯(cuò)誤重罰”，不能出現(xiàn)“事小責(zé)大”的現(xiàn)象。

（二）明確決策人的權(quán)利范圍，堅(jiān)決實(shí)施“誰有權(quán)，誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則。責(zé)任倒查機(jī)制能夠有效地推行下去，最為重要的就是要找到需要追究的對象，如果追究的對象都不明確，也就無從談起該追究誰的法律責(zé)任，更做不到責(zé)任追究的合法性、透明性和公正性。要明確責(zé)任追究的對象，首先要做的就是要制定權(quán)力清單，明確決策人的權(quán)力范圍，2015年3月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確指出了要地方政府各級部門推行權(quán)力清單制度。為了讓行政職權(quán)更加的透明化，職權(quán)邊界更加清晰化，職權(quán)運(yùn)行更加有效化，權(quán)力清單的編制不僅僅要合法合規(guī)，還要做到事無巨細(xì)。合法合規(guī)指的是權(quán)力清單的制定全部都要有法律的支撐，要符合我國憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的要求，凡是法律上沒有依據(jù)的權(quán)力，不能出現(xiàn)在權(quán)力清單上；事無巨細(xì)指的是權(quán)力清單的制定，需要考慮到方方面面，不僅要包括權(quán)力信息，如權(quán)力的名稱、負(fù)責(zé)的部門、決策參與者等要素，還需要包括權(quán)力的運(yùn)行流程，如各個(gè)過程的參與部門和其職責(zé)要求等等。

有了權(quán)力清單之后，還需要貫徹落實(shí)“誰有權(quán)，誰負(fù)責(zé)”的理念，出現(xiàn)問題之后，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，依次逐級地明確責(zé)任倒查對象。此外，在追究責(zé)任的時(shí)候，根據(jù)重大決策終身責(zé)任制的要求，無論決策者是否出現(xiàn)晉升或者職位調(diào)動(dòng)，都應(yīng)該追根朔源，絕不姑息。

（三）需要紀(jì)檢部門介入追查問責(zé)，以達(dá)到實(shí)施效果。面對地方官員的玩忽職守、懈怠無為，問責(zé)是很有必要的，但是由于存在地方官員相互包庇，地方官員與地方司法相互勾結(jié)等現(xiàn)象，想要追查到相關(guān)的責(zé)任人，還是有些困難的。而且有的時(shí)候，地方為了應(yīng)付上級或者平息大眾輿論的壓力，會選擇找一個(gè)“替罪羊”來背黑鍋，導(dǎo)致追究對象與責(zé)任人不符，把本來不相干的對象列入了問責(zé)清單。為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，必要時(shí)需要紀(jì)檢部門介入調(diào)查，以強(qiáng)有力的手段促進(jìn)相關(guān)重大決策工作的展開，既起到了一定的警示和威懾作用，又能保證重大決策責(zé)任倒查機(jī)制既能起到問責(zé)的作用。

（四）引入群眾監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與重大決策責(zé)任倒查。重大決策一般都關(guān)乎國民生計(jì)，一種決策要很大程度的滿足人民群眾的要求，與人民群眾息息相關(guān)。所以為了保障決策的民主性，需要引入群眾監(jiān)督制度，保證決策者在做出決定的時(shí)候，不背離人民群眾的需要。想要提升公眾參與重大責(zé)任倒查機(jī)制的熱度，需要做到：一是要注重宣傳，要加強(qiáng)民主法治文化建設(shè)，培養(yǎng)起群眾的政治責(zé)任感，調(diào)動(dòng)起民眾參與社會決策的積極性；二是擴(kuò)充民眾參與重大決策責(zé)任倒查機(jī)制監(jiān)督的渠道，要充分利用起報(bào)紙、社區(qū)刊物、網(wǎng)絡(luò)等民眾發(fā)表意見的平臺，收集群眾的反饋；三是要加強(qiáng)對群眾基礎(chǔ)理論的輔導(dǎo)，提高群眾的分辨能力。