“跨”＋“特”：首都特色跨行政區(qū)劃公益訴訟格局

劉亞　劉妍　趙婉茜

特效藥、抗癌藥、保健品……在京津冀地區(qū)無線電廣播的大量調(diào)頻頻道里，很多居民經(jīng)常能密集地聽到各類推銷醫(yī)藥產(chǎn)品或服務(wù)性質(zhì)的廣告節(jié)目，許多“名醫(yī)”“患者”在節(jié)目里現(xiàn)身說法，大肆宣揚(yáng)藥物有“藥到病除”的奇效。因?yàn)楸粡V告內(nèi)容吸引，不少居民通過撥打廣告熱線購買了藥品保健品，但拿到后發(fā)現(xiàn)藥效與廣告宣稱的大相徑庭，并不盡如人意。

“其實(shí)，這是明顯違反了《廣告法》規(guī)定的行為，很可能涉嫌虛假宣傳。老百姓按照廣播宣稱，對藥品有所期待，但事實(shí)卻并非如此，其實(shí)也是侵害公共利益的一種表現(xiàn)?！北本┦袡z察院第四分院（以下簡稱“四分院”）副檢察長常國鋒對《方圓》記者說，這時候就涉及公益訴訟的問題了。

經(jīng)過調(diào)查檢測，四分院檢察官們發(fā)現(xiàn)這些藥品并沒有宣傳的治療功能。那么，這些藥品從何而來？是否經(jīng)過審批？這些廣告又是通過什么渠道大肆傳播的？通過摸排，四分院發(fā)現(xiàn)京津冀廣播違法廣告銷售藥品存在侵害公共利益的情形，據(jù)此，對市場監(jiān)管、無線電管理等行政機(jī)關(guān)以怠于履行監(jiān)管職責(zé)立案4件。針對京津冀地區(qū)的藥品案件線索，該院已提請北京市檢察院進(jìn)行指定管轄，擬于近期向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議。

“這是四分院開展公益訴訟工作的一個縮影?！彼姆衷狐h組書記、檢察長朱小芹向《方圓》記者介紹，自2014年12月30日掛牌成立以來，四分院履職已有五年時間?！拔迥昴ヒ粍?，作為全國首批公益訴訟試點(diǎn)檢察院，四分院打造了一個具有北京特色的公益訴訟集中管轄的專門檢察院?！敝煨∏劢榻B。目前，四分院已構(gòu)建出立足跨區(qū)劃、依托鐵路、著眼京津冀的具有首都特色的跨行政區(qū)劃公益訴訟格局，辦理了一批公益訴訟案件，實(shí)現(xiàn)了案件的“跨”、“特”與公益屬性的結(jié)合。

全國首家集中管轄公益訴訟的試點(diǎn)檢察院

2015年7月，四分院被北京市檢察院確定為首批公益訴訟管轄試點(diǎn)院。2017年6月，公益訴訟檢察工作全面推開。2018年7月，北京市檢察院指定四分院集中辦理全市民事公益訴訟案件的審査起訴工作。2019年3月，根據(jù)北京市檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案部署，進(jìn)一步明確了全市分院層面的公益訴訟案件一律由四分院集中管轄。這意味著，四分院成了全國首家集中管轄公益訴訟的檢察院。“這構(gòu)建起了首都公益訴訟新模式，成為全國首創(chuàng)?！敝煨∏壅f。

數(shù)年時間過去，改革探索成效如何？四分院交上了一份什么樣的成績單呢？據(jù)朱小芹介紹，五年來，四分院充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等優(yōu)勢，聚焦公益訴訟五大領(lǐng)域，在辦案模式和辦案機(jī)制上積極探索，先后辦理了全市首批水污染案、首例大氣污染案和首例食品藥品銷售案等4例民事公益訴訟案件，取得了良好成效。目前，四分院已形成了集中管轄全市范圍的民事公益訴訟、跨行政區(qū)劃的行政公益訴訟、互聯(lián)網(wǎng)公益訴訟以及涉及高鐵運(yùn)營安全的公益訴訟等具有鮮明特色的公益訴訟案件管轄。兩級四院已摸排公益訴訟案件線索182件（民事92件、行政90件），立案34件。

建院5周年之際， 北京市檢察院第四分院全體人員合影。（來源：受訪者供圖）

“這些案件從地域看，既有北京市內(nèi)的跨行政區(qū)劃公益訴訟案件，又有依托鐵路線下安全專項(xiàng)工作排查出的涉鐵公益訴訟案件，還有京津冀跨省際的公益訴訟。從案件類別看，包括環(huán)境污染、食品藥品安全、鐵路運(yùn)營安全和國有資產(chǎn)保護(hù)等類型，體現(xiàn)了特殊性和公益屬性?！敝煨∏劢榻B說。

“公益訴訟集中管轄，既能夠有效避免按行政區(qū)劃管轄案件帶來的地方保護(hù)，又能充分發(fā)揮專業(yè)化辦案力量的優(yōu)勢作用，切實(shí)提升辦案質(zhì)效。”常國鋒說，現(xiàn)在四分院現(xiàn)已開始嘗試互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域公益訴訟，一是向某公司公開送達(dá)了檢察建議;二是指導(dǎo)并參與辦理了三家網(wǎng)絡(luò)平臺侵犯英雄烈士名譽(yù)權(quán)的公益訴訟案6件。還將在北京市檢察院指導(dǎo)下，探索“等”外領(lǐng)域公益訴訟，拓寬案源，增強(qiáng)檢察公益訴訟輻射效應(yīng)。

“集中管轄公益訴訟是為了集中優(yōu)勢突出專業(yè)化和質(zhì)效。五年來，我們用辦理182件公益訴訟案件線索的積極實(shí)踐，推動‘跨、‘特與公益屬性相結(jié)合，初步形成了‘一個格局、三項(xiàng)機(jī)制的鮮明特色，成功辦理了北京市首例水污染、大氣污染和食藥領(lǐng)域公益訴訟案件，并首次在公益訴中嘗試訴保同步。”常國鋒說。

多個“首例”保護(hù)首都碧水藍(lán)天

“我們所做的公益訴訟工作，立足點(diǎn)是腳下這片土地，我們關(guān)注的焦點(diǎn)，是公共利益。大到我們要呼吸的空氣，小到一份外賣，都涉及我們共同的權(quán)益。”作為四分院第四檢察部主任，劉晨霞對自己辦理過的北京首例大氣污染公益訴訟案印象深刻。

“2016年，我們接到了一起大氣污染的公益訴訟案件線索。在市中心往南40公里左右，有一個叫北京多彩聯(lián)藝公司的鋼結(jié)構(gòu)加工廠，存在噴漆廢氣未經(jīng)處理直接排放到大氣中的問題，而這種噴漆產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣簡稱VOC，是造成霧霾的原因之一。”劉晨霞說。對看不見、摸不著的空氣污染，檢察機(jī)關(guān)該如何應(yīng)對呢？

經(jīng)過多次調(diào)查取證，2017年6月28日，四分院針對北京多彩聯(lián)藝公司違法排放噴漆產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣污染大氣環(huán)境的行為向四中院提起北京市首例大氣污染民事公益訴訟，要求該公司依法承擔(dān)停止侵害、賠償損失、賠禮道歉的民事責(zé)任。同時依法提出財產(chǎn)保全申請，四中院對被告財產(chǎn)采取了保全措施。2018年6月5日，四中院作出一審判決，支持了四分院的全部訴訟請求，判決被告停止侵害，賠償因鋼結(jié)構(gòu)噴漆加工生產(chǎn)行為造成的生態(tài)環(huán)境損害89萬余元，向社會賠禮道歉，并承擔(dān)本案鑒定費(fèi)。2018年12月13日，該案作為全國首例二審公開開庭審理的民事公益訴訟案件，由北京市高院作出判決予以維持。該案現(xiàn)已執(zhí)行完畢。

在劉晨霞看來，這起案件見證了北京公益訴訟的從無到有。以前老百姓發(fā)現(xiàn)問題，不知道去找誰，也不知道去哪找，而現(xiàn)在檢察官就是公共利益的代表，一旦發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源、食品藥品安全領(lǐng)域侵害消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為時，就可以向人民法院提起民事公益訴訟。

“公益訴訟的出現(xiàn)，還有一個更大的現(xiàn)實(shí)意義，以往這些案件里，那些違法人只承擔(dān)刑事責(zé)任、行政責(zé)任，這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公益訴訟的出現(xiàn)還要讓他們對損害社會公共利益的行為承擔(dān)賠禮道歉、排除危險、修復(fù)環(huán)境等民事責(zé)任，更加徹底地解決侵害社會公共利益的問題。”劉晨霞說。

在保護(hù)人民群眾“舌尖上的安全”方面，2017年12月25日，四分院對羅某等2人在互聯(lián)網(wǎng)銷售有毒有害食品損害社會公共利益的行為，提起北京市首例食藥安全類民事公益訴訟，要求被告承擔(dān)停止侵害、消除危險、賠禮道歉的民事責(zé)任。2018年11月2日，四中院一審判決支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，判決被告停止銷售有毒有害食品，并在各家全國公開發(fā)行的媒體上公開向社會賠禮道歉。該案現(xiàn)已執(zhí)行完畢。特別是集中管轄后，四分院加大了危害食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度，針對互聯(lián)網(wǎng)銷售假藥的違法行為提起訴訟2件，并獲法院判決支持;針對使用“地溝油”加工火鍋底料和餐館經(jīng)營用油的行為立案審査，已向法院提起訴訟。

首個跨區(qū)劃公益訴訟的訴前檢察建議

值得一提的是，四分院還發(fā)出了首個跨區(qū)劃公益訴訟的訴前檢察建議。據(jù)介紹，在辦理某大型國企跨省轉(zhuǎn)移危險廢物污染環(huán)境公益訴訟案中，四分院發(fā)現(xiàn)某市級行政機(jī)關(guān)在涉案公司廢堿液運(yùn)輸事項(xiàng)的審批和監(jiān)管方面存在漏洞，及時向該行政機(jī)關(guān)發(fā)出了行政訴前檢察建議，督促其針對暴露出的隱患在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了全面排查，促進(jìn)了該行政機(jī)關(guān)在工業(yè)廢液運(yùn)輸處置方面積極作為。該案辦理過程中，四分院將跨行政區(qū)劃檢察職能與公益訴訟有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)依法行政方面的價值，也為推動京津冀跨區(qū)劃檢察協(xié)作提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

劉晨霞說，其中率先在北京采用公告的方式履行訴前程序，被最高檢作為辦案經(jīng)驗(yàn)在全國推廣，既避免了符合起訴條件的公益組織過多，一一發(fā)送檢察建議可能無法窮盡的問題，又減少了司法辦案成本，提高了辦案質(zhì)效。在探索建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制上，四分院初步形成了“基層院調(diào)查取證—四分院審查起訴—市檢察院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的一體化辦案模式。

“在辦理公益訴訟案件的同時，四分院還構(gòu)建了一套行之有效的跨區(qū)劃公益訴訟工作機(jī)制，初步形成了具有北京特色的公益訴訟工作經(jīng)驗(yàn)?！敝煨∏壅f。

例如，構(gòu)建了公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)與移送的內(nèi)外部機(jī)制。對內(nèi)，四分院與其他業(yè)務(wù)部門制定了監(jiān)督線索雙向移送辦法;對外，四分院與原市環(huán)保局、市食藥監(jiān)局等有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及綠發(fā)會、自然之友等環(huán)保組織形成了有效對接，通過日常聯(lián)絡(luò)溝通實(shí)現(xiàn)信息交換、線索移送。

另外，四分院與鐵路局建立檢企協(xié)作機(jī)制，通過聯(lián)席會議、綜合治理聯(lián)合辦公等制度，以涉鐵公益訴訟辦理為重要手段，維護(hù)鐵路運(yùn)營安全和鐵路國有資產(chǎn)保護(hù)。所推出的涉鐵公益訴訟“收集甄別線索、案件價值評估、協(xié)同檢企工作、積極督促履職、案件效果保障”的“五步工作法”，取得良好效果。為了推動京冀互涉案件線索移送與協(xié)調(diào)等工作，四分院還與河北省人民檢察院生態(tài)環(huán)境檢察部門就環(huán)境公益訴訟建立了常態(tài)聯(lián)系，為跨省際案件辦理和探索京津冀三地環(huán)境公益訴訟案件集中管轄起到了一定的推動作用。

此外，四分院始終堅(jiān)持“辦案、調(diào)研、總結(jié)”三同步的方針，摸索出訴前程序、專業(yè)鑒定、損害標(biāo)準(zhǔn)以及法律適用等經(jīng)驗(yàn)，成為北京市民事公益訴訟案件的可借鑒模式，比如運(yùn)用市檢察院辦案信息査詢系統(tǒng)查詢當(dāng)事人相關(guān)信息，為案件的順利辦理提供精準(zhǔn)證據(jù);推動運(yùn)用遠(yuǎn)程視頻技術(shù)進(jìn)行開庭，推動解決民事公益訴訟存在的被告出庭難等問題。

“自2015年7月試點(diǎn)以來，我們按照市院黨組的決策部署，以改革先行者和實(shí)踐探路者的勇氣和決心，在全市率先取得公益訴訟的突破，用先行先試的辦案效果打開了集中管轄的局面?！敝煨∏郾硎?，在接下來的工作中，四分院將建立健全與公益訴訟集中管轄相匹配的管轄機(jī)制和辦案運(yùn)行機(jī)制，以民事公益訴訟為重點(diǎn)，以跨區(qū)劃的行政公益訴訟為切入點(diǎn)，將公益訴訟集中管轄和跨區(qū)劃改革相結(jié)合，打造具有北京特色和四分院特色的公益訴訟檢察工作模式。

北京市檢察院第四分院大事記

2014年

【建院】12月30日，北京市檢察院第四分院正式成立并行使職能，依法管轄9大類案件。

2015年

【受理首起新增管轄職能案件】2月9日，四分院案管部門依法受理了北京海關(guān)緝私局移送的一起姜某某涉嫌走私珍貴動物制品的案件，這是四分院作為全國跨行政區(qū)劃檢察院成立以來受理的首起新增管轄職能的審查批捕案件。

【辦理首例食藥安全刑事案件】8月19日，四分院偵監(jiān)處審結(jié)一起涉及藥品安全的刑事案件，系北京跨行政區(qū)劃檢察院成立后依法辦理的首例食品藥品安全刑事案件。

2016年

【首例海關(guān)涉稅案件順利開庭】1月29日，美可達(dá)電子影像有限公司走私普通貨物案在北京市第四中級法院開庭，該案系四分院成立后公訴的第一起海關(guān)涉稅案件。

【受理首例行政審判人員違法監(jiān)督案件】6月，四分院受理一起對行政審判程序中審判人員違法行為申請監(jiān)督的案件。該案系新修改的《行政訴訟法》實(shí)施后，四分院受理的首例審判程序中審判人員違法行為申請監(jiān)督案件。

2017年

【辦理首起適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度刑事案件】6月5日，四分院以被告人劉某某涉嫌走私珍貴動物制品罪向法院提起公訴，這是該院辦結(jié)的首起適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度刑事案件。

【提起全市首例大氣污染民事公益訴訟】7月，四分院對北京多彩聯(lián)藝國際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司未經(jīng)處理直接排放噴漆產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣污染大氣環(huán)境一案提起了民事公益訴訟，該案系北京市首例大氣污染民事公益訴訟案件。

2018年

【北京市首例大氣污染民事公益訴訟案件一審宣判】6月5日，四分院提起的全市首例大氣污染環(huán)境民事公益訴訟案一審在北京市第四中級法院公開宣判，判決被告北京多彩聯(lián)藝國際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司賠償因鋼結(jié)構(gòu)噴漆加工生產(chǎn)行為造成的生態(tài)環(huán)境損害89萬余元。

【受理首例刑事訴訟法修改后的監(jiān)委移送案件】11月初，四分院受理了北京市監(jiān)委移送、市院指定該院管轄的劉某某受賄案，并根據(jù)修改后刑事訴訟法的規(guī)定，對劉某某先行拘留，案件受理、換押工作均順利完成。

2019年

四分院依法對北京市第四中級法院作出的劉某某受賄案一審判決提出抗訴。該案系監(jiān)察體制改革以來北京市首例職務(wù)犯罪檢察抗訴案件，也是四分院成立以來首例刑事抗訴案件。