農(nóng)村直接選舉中的賄選行為問題研究

韓菁杰

(四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610225)

一、前言

賄選的具體內(nèi)涵，全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、民政部印發(fā)的《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》對此做了如下定義：“以獲取選票為目的，用財(cái)物或者其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進(jìn)行舞弊，并對正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》對賄選進(jìn)行了簡單的闡述：“在村民委員會選舉過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財(cái)物或者其他利益收買本村村民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選?！?/p>

選舉是現(xiàn)代民主的基石，實(shí)際上是公共行為的選擇，因此其必然對公平性、公開性、公正性有更高的要求。而賄選則與選舉行為的實(shí)質(zhì)相背離，則是候選人通過給予選舉人對價從而提高自己選舉成功的幾率，用以當(dāng)選的非正當(dāng)行為。

產(chǎn)生賄選的現(xiàn)象，其實(shí)一方面反映出農(nóng)民已經(jīng)意識到了自己所享有的民主權(quán)利，這表明我國的基層群眾自治建設(shè)已經(jīng)獲得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展；但在另一方面，賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)，又直觀的反映出了我國村民自治制度實(shí)踐過程中尤其是在村委會選舉環(huán)節(jié)所面臨許多嚴(yán)峻的問題。主要存在的問題為：破壞民主政治建設(shè)、制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展、違背村民自治精神、不利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定而賄選的出現(xiàn)，破壞了選舉的公開、公平、公正，選民被局限在短期的利益上，自身的真實(shí)意愿并未得到實(shí)現(xiàn)。賄選選出的人只會是利益熏心而集體利益置之不顧的“庸才”。農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展得不到保障，而村干部為了收回前期的投入，對利益的取得無下限，而真正受傷的是農(nóng)村本身和全體村民。當(dāng)村干部任期過后，其早已中飽私囊，而起對農(nóng)村的損害是不可逆的，最終阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)當(dāng)選的人并未群眾內(nèi)心所希冀的，會導(dǎo)致群眾對選舉的熱情下降，更容易接受候選人的賄選行為，從而惡性循環(huán)。被賄賂的村民往往礙于“受賄”所限，不敢對其胡作非為進(jìn)行建議、監(jiān)督和舉報(bào)，因而使得村民自治成了空話，反而成了村干部一人集權(quán)。

如果放任賄選這種情況繼續(xù)發(fā)生，就會導(dǎo)致農(nóng)村的貧富差距逐漸拉大，勢必會引起農(nóng)民的不滿，干部群眾之間的矛盾將會激化，農(nóng)村社會的穩(wěn)定將會被破壞。而最能刺痛民眾敏感神經(jīng)的是村民委員會組成人員并沒有什么過人的經(jīng)濟(jì)才能和獨(dú)特的致富手段，卻能過上相對優(yōu)越的物質(zhì)生活，并且他們與普通村民的收入差距也非常明顯①。其次采用賄選的方式當(dāng)時最終選舉失敗的被選舉人是農(nóng)村的不穩(wěn)定因素，當(dāng)事人籌集的賄選資金因無法當(dāng)選村委會成員喪失了攫取更大收益的機(jī)會出現(xiàn)巨大的資金缺口，候選人往往無法彌補(bǔ)，因此大額借貸糾紛將會出現(xiàn)。除了上述問題外，賄選犯罪還可能導(dǎo)致當(dāng)選者因賄選問題受人舉報(bào)而對他人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的問題，而當(dāng)選者一般擁有一定的權(quán)力，對于打擊報(bào)復(fù)的實(shí)施更為便利②。

二、賄選行為界定與辨析

賄選行為的危害性就必然要求我們對該行為進(jìn)行禁止，如何區(qū)分和鑒定合法的選舉行為和非法的賄選行為就成為了重中之重。而合法行為和非法行為之間存在模糊的邊界，應(yīng)當(dāng)界定清晰。

(一)賄選與正當(dāng)競選活動

與西方傳統(tǒng)國家如英美不同，我國在歷史的長河中并未有過選舉的習(xí)慣。然而選舉是需要經(jīng)過訓(xùn)練才能學(xué)會的政治制度。我國農(nóng)村要真正的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自治是存在一定困難的。在基層群眾自治制度落實(shí)初期，群眾缺少民主自治的意識和獨(dú)立的思考，民主自治缺少實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，更多的是上級指派、委任干部領(lǐng)導(dǎo)村子開展工作，群眾缺少參與的能力和熱情。隨著選舉活動的不斷舉行，民眾對其了解逐漸加深，民眾認(rèn)識到權(quán)利的重要性。而差額選舉規(guī)則的設(shè)置，就使候選人成功當(dāng)選的難度增加，因此候選人對民眾重視的程度不斷加強(qiáng)。雖然選舉難度大，但是其吸引力不減。激烈的競爭環(huán)境以及村民選票重要性，使候選人對村民的“爭奪”也越來越激烈。想要獲得村民的選票，就必須“急人之所急，需人之所需?！睗M足村民的需求，對村民想要的主張發(fā)聲，從而獲得民眾的選票意向，這種行為就是拉票。拉選票是村民自治制度發(fā)展的產(chǎn)物，選舉制度必然會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。

這種拉票行為定性如何，應(yīng)當(dāng)先對拉票行為進(jìn)行定義，這需要根據(jù)候選人的行為進(jìn)行分類。其一是候選人的正常、積極的“推銷”自我行為，對自己的能力、品德、閱歷以及對村子未來發(fā)展的規(guī)劃向村民進(jìn)行展示，使村民對候選人產(chǎn)生信任之感并對其投票；其二是通過滿足村民的現(xiàn)實(shí)需要，通過宴請、送禮等方式，或是利用中間人與投票者的感情羈絆，通過中間人進(jìn)行游說取得群眾的投票意向。根據(jù)《關(guān)于在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部集中調(diào)整中加強(qiáng)監(jiān)督、認(rèn)真治理拉票行為的通知》的規(guī)定，后者被定義為賄選拉票，這顯然是違法的。完全禁止拉票行為，就會導(dǎo)致村民不知候選人的主張和抱負(fù)，對候選人的了解程度將大大降低。因此對于這二者，必須區(qū)分且客觀的看待。

如何區(qū)分這二者的行為，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的分析，從三個方面進(jìn)行考量：

第一，拉票行為是否有利于村民對候選人進(jìn)行獨(dú)立的思考、比較和選擇。正當(dāng)?shù)母傔x活動，使得民眾參與選舉的過程更加透明、公開，民眾通過比較不同候選人的主張和承諾，結(jié)合自身實(shí)際和村子的發(fā)展路徑，選出的候選人的正確性和合適性將大幅度提高，這也是基層群眾自治制度實(shí)施的初衷。賄選拉票是通過宴請、送禮等方式，村民在獲得蠅頭小利后，村民必然不會選擇其他候選人，對其他候選人的主張也選擇性忽視，處于人情或利益選擇的候選人并不一定會符合自身和村子長遠(yuǎn)的利益，就更談不上獨(dú)立的思考、比較和選擇。

第二，拉票行為是否有利于村民在候選人當(dāng)選后對其行為進(jìn)行監(jiān)督。由于選舉是面向全體村民的，在經(jīng)過正當(dāng)?shù)母傔x活動后，村民對每位候選人的主張是清楚的，一旦候選人當(dāng)選，村民就會密切關(guān)注他的行為是否與競選時一致，同時其他候選人也會對其進(jìn)行密切關(guān)注，這必然要求該候選人勤懇工作，為村民做實(shí)事，這將有利于農(nóng)村的發(fā)展。當(dāng)其做出違背競選時發(fā)出的主張，就會受到村民和競爭對手的質(zhì)疑，不僅無法連任，甚至?xí)谌纹趦?nèi)被罷免。當(dāng)選干部無疑也面臨巨大的承諾壓力，如果不履行承諾，下屆選舉就無法得到村民的支持，甚至在任期內(nèi)還可能被村民舉報(bào)、罷免。而違法的競選活動就使得這種監(jiān)督的力度大大降低。“吃人嘴短、拿人手短”，就算候選人中飽私囊，絕大多數(shù)的村民也會選擇視而不見。

第三，拉票行為是否有利于減少了候選人的選舉成本。賄選拉票往往需要候選人通過自身的財(cái)物兌換村民的“投票權(quán)”，為了確保自己的當(dāng)選，必須盡可能多的拉到村民，因此在當(dāng)選前付出的代價是巨大的。而正當(dāng)?shù)母傔x活動要求候選人在當(dāng)選后，就其做出的聲明和主張進(jìn)行兌現(xiàn)，其前期的選舉成本是十分小的，這就會鼓勵更多的村民為了實(shí)現(xiàn)自身的價值和追求，參加村干部選舉，這會篩選出更多優(yōu)秀的管理者，這對村子的發(fā)展是一種良性的循環(huán)。

(二)賄選與正當(dāng)承諾

向村民保證未來村集體發(fā)展的效益，將村集體未來經(jīng)濟(jì)收入在當(dāng)選之日預(yù)付給村民的這種將承諾提前兌換是否屬于對村民的賄選需要更進(jìn)一步判斷，因此有必要對賄選和承諾進(jìn)行對比鑒定。

承諾根據(jù)《新華詞典》的解釋，是指答應(yīng)辦理事情。合理的承諾不可能存在無限的外延，其和賄選存在模糊的界限?！蛾P(guān)于做好 2005 年村民委員會換屆選舉工作的通知》對其進(jìn)行了闡述：“要認(rèn)真研究和區(qū)分一般人情往來、候選人捐助公益事業(yè)以及承諾經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同?！庇姓賳T③對此進(jìn)行了解釋:“選舉人公布執(zhí)政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實(shí)施自來水工程、翻修學(xué)校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當(dāng)選后要做慈善事業(yè)、公共事業(yè)，不屬于賄選；候選人以自己的私產(chǎn)作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農(nóng)村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應(yīng)該區(qū)別對待?！?/p>

截至到現(xiàn)階段，無論是法律規(guī)定或是行政、司法實(shí)踐依舊沒有產(chǎn)生清楚的界限，承諾和賄選之間沒有一套可操作化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，這就使得處在承諾和賄選界限的“灰色之物”高懸于法律之上，基層群眾自治的精神無法落地生根。承諾的內(nèi)涵不能包含賄選的內(nèi)涵，這會導(dǎo)致法律變相承認(rèn)賄選的合法性，這是違法的。那賄選的內(nèi)涵是否可以包含承諾的內(nèi)涵，在這種情形下，任何的承諾都不得對民眾做出，民眾選擇的標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)事人的能力、閱歷、經(jīng)驗(yàn)等等，當(dāng)事人在無法得知候選人的政治主張和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的前提下進(jìn)行投票不一定是對村子發(fā)展是件好事。而且承諾的存在，可以為村民對候選人勝出后對其承諾的兌現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利提供合法且有效的依據(jù)。但應(yīng)當(dāng)注意的是，承諾必須縮小其內(nèi)涵，而賄選必須擴(kuò)大其內(nèi)涵，這樣更有利于應(yīng)對未來更多樣化的賄選行為的產(chǎn)生。因此通過對承諾的性質(zhì)進(jìn)行列舉式的說明是唯一的可行措施。

承諾的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)包括且限于：

第一，時效性；承諾的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是在候選人任期內(nèi)完成，且應(yīng)當(dāng)具有完成的期限。承諾原則上不得超過一個任期期間，超過任期的承諾往往是虛假的承諾，即便承諾的事項(xiàng)具有可操作性，但其期限超過一個任期使得民眾在其任期內(nèi)的監(jiān)督效果降低。而對于承諾期限短的應(yīng)當(dāng)從其他性質(zhì)方面考慮，例如當(dāng)事人已具有引進(jìn)企業(yè)的能力，在其競選期提出當(dāng)選后三個月引進(jìn)該企業(yè)，則該承諾的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可。

第二，可行性；承諾存在兌現(xiàn)的可能性，承諾的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是在候選人能力范圍內(nèi)能夠完成度的。當(dāng)然任何事情都有失敗的可能，但承諾應(yīng)當(dāng)進(jìn)行可行性分析，并取得大多數(shù)村民的信任。如果承諾不存在任何的可能性，這顯然構(gòu)成虛假的承諾。如果失敗的可能性大于成功的可能性，則應(yīng)當(dāng)對村民對其信任程度進(jìn)行考量。

第三，可監(jiān)督性；做出承諾，就要求候選人當(dāng)選后為承諾的事項(xiàng)親歷親為，直至兌現(xiàn)承諾。而監(jiān)督會增加干部的責(zé)任感和壓力感，因此對承諾的可監(jiān)督性進(jìn)行制度化的建設(shè)，例如要求候選人對其承諾的事項(xiàng)、期限、措施進(jìn)行公示、鎮(zhèn)政府對承諾事項(xiàng)進(jìn)行周期性的檢查等。沒有可監(jiān)督性的承諾對候選人來說不存在任何的壓力，承諾的實(shí)質(zhì)意義就不存在。

第四，不可透支性；透支任期內(nèi)村子發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收入且在當(dāng)選后發(fā)放給村民作為承諾，從前三個性質(zhì)的角度來看，其存在可行性，具有時效性且有可監(jiān)督性，是合理的承諾。但是這種透支首先會導(dǎo)致惡性的競爭循環(huán)，候選人不斷的提高分發(fā)金額的數(shù)目，誰分發(fā)的多誰獲得的選票數(shù)量就多，也就意味著成功當(dāng)選的幾率提高，這種行為其實(shí)與賄選拉票本質(zhì)上看沒有任何的區(qū)別，民眾不在根據(jù)候選人的能力、經(jīng)驗(yàn)、閱歷進(jìn)行比較和選擇；其次隨著這種惡性競爭的不斷加劇，候選人提出的金額將大于村集體未來時間段的預(yù)期收入，這就必然要求候選人動用自己的資金來兌現(xiàn)承諾，這就又回到了賄選的地步。

(三)其他行為合法性界定

有學(xué)者認(rèn)為競選行為指向的對象是不特定的，如向五保戶發(fā)放撫慰金、資助村里學(xué)生上學(xué)、個人出資修路建橋，那么一般不宜認(rèn)定為賄選行為④。其實(shí)賄選行為界定與行為指定對象是否特定無關(guān)。即便是慈善行為，如上述行為，只要不符符合本章第一節(jié)的三點(diǎn)性質(zhì)，筆者認(rèn)為其均屬于賄選行為。慈善行為本身沒有任何錯，但是發(fā)生在特定時間的慈善行為，勢必會影響到村民投票時的獨(dú)立思考和比較，例如候選人資助村民家的兒童上學(xué)，必然會使村民對候選人產(chǎn)生感激之情，在其當(dāng)選后，該村民會有效的對其工作進(jìn)行監(jiān)督嗎，當(dāng)然答案是否定的。與此同時，也就產(chǎn)生一個現(xiàn)象，誰修的橋多、修的路多、資助學(xué)生上學(xué)多誰就當(dāng)選的幾率提升，這樣下去競選的成本將會上升。因此賄選行為的確定與否，必然與指定對象特定與否無關(guān)。當(dāng)然筆者認(rèn)為，競選者在進(jìn)行競選活動時，針對不特定多數(shù)人發(fā)放一些生活小物件，例如小折扇，同時向村民闡述自己的理念和主張，這種行為既不會影響村民的獨(dú)立思考、選擇和投票，亦不會耗費(fèi)太多的資金，還會使村民對其的了解程度加深。這種行為是值得鼓勵和推廣的。

同時還產(chǎn)生一個問題，候選人的慈善行為可以進(jìn)行，但不得在選舉期間進(jìn)行，那么合法的競選活動，是否也要有一定的時間上的限制，在投票前的一段時間內(nèi)是否也不得進(jìn)行?在美國、日本和中國臺灣省，都明確規(guī)定禁止在最終投票日前進(jìn)行競選活動，這是為了防止這些競選行為會對民眾的投票逸軒產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。按照筆者的理念，只要競選行為嚴(yán)格按照三個實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)界定，村民不會被“收買”，就不會出現(xiàn)影響村民投票意愿的情形。因此設(shè)定時間上的限制可有可無。立法者可以考慮到農(nóng)村的實(shí)際情況進(jìn)行時間上的限制。

筆者認(rèn)為，在隨著基層群眾自治制度的不斷實(shí)踐，群眾的選舉熱情相較以前是完全不同的，村民認(rèn)識到自己選票的重要性；而隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，更多的村民希望自己投身農(nóng)村的建設(shè)，村民參與干部選舉的積極性也更高。在這種大環(huán)境下，就不必?fù)?dān)心賄選標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格會阻礙基層民主的進(jìn)程。只有在標(biāo)準(zhǔn)的制定上抓緊抓嚴(yán)，就會從源頭上遏制賄選想法的誕生，就會為執(zhí)法、司法提供強(qiáng)有力的“武器”。

賄選問題的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是候選人利用了人民對美好的物質(zhì)文化需求。通過給予村民蠅頭小利換取對農(nóng)村管理權(quán)的讓渡。而民眾對物質(zhì)文化的追求是必然且不可阻止的，哪怕受過高等教育的知識分子都難以擺脫金錢的誘惑，更別說對于原本就僅僅擺脫貧困的村民，一張選票的價值甚至相當(dāng)于村民一家的消費(fèi)支出，所以很難要求村民在物質(zhì)面前對賄選行為喊不，更不能要求村民更深層次的了解民主自治的本質(zhì)、了解村子未來發(fā)展趨勢而對賄選行為喊不。而賄選行為對村子帶來的損害是根本性的，且透支了村子未來發(fā)展的潛力。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，當(dāng)村干部攫取村子的現(xiàn)時和未來利益后轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活發(fā)展，留下的是貧瘠的農(nóng)村和農(nóng)民，其未來不是那么美好，這是令人痛心的。那么再回過頭對基層群眾自治制度進(jìn)行反思，當(dāng)初初衷美好的制度設(shè)計(jì)，在今天是否存在一定的弊端；在思想程度并不高的農(nóng)村，開展這樣的民主自治制度是否存在農(nóng)村未來發(fā)展的一種隱患；甚至可以去反思，選舉制度是否真正的做到了民主的本質(zhì)，村民選出的代表是否就一定代表農(nóng)民的根本利益，就一定有利于農(nóng)村的發(fā)展。這些問題提出，讓筆者更加堅(jiān)信馬克思的觀念，只有在生產(chǎn)力極大化的時代，人人的物質(zhì)文化需求均可以得到滿足，那時村民就會對賄選說不，賄選行為就不會存在了。

三、結(jié)語

基層群眾自治制度的實(shí)施到如今已有30多年，而這三十年對村民自治破壞力度最大的就是賄選，其對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會制度的破壞最深、最廣、最遠(yuǎn)。因此應(yīng)當(dāng)對賄選行為進(jìn)行更深層次的思考，對合法的競選行為與賄選行為的界限應(yīng)當(dāng)明晰。只有嚴(yán)格的界定賄選行為，才能為從源頭遏制這種行為提供有效且有力的理論支持。創(chuàng)造出公平、公正、公開的農(nóng)村政治生態(tài)環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，才能有效的促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“三農(nóng)問題”這種關(guān)乎國計(jì)民生的根本性問題才能得到解決，我國國富民強(qiáng)、長治久安才能得到根本性的保障。

【注釋】

①秦叢叢：《我國村民自治組織中的賄選問題》，山東大學(xué)碩士畢業(yè)論文

②周靈燦：《我國賄選犯罪的現(xiàn)狀、原因及治理對策》[D].湘潭大學(xué)碩士畢業(yè)論文

③詹成付 時任民政部基層政權(quán)司司長

④蔣世傳，王付成：《試析“賄選”與正常競選中“許諾”二者的甄別》，社會科學(xué)家，2006年3月