非營利組織參與霧霾治理研究

張朝霞

(天津師范大學(xué) 天津 300387)

一、非營利組織參與霧霾治理的現(xiàn)狀

通過對(duì)京冀地區(qū)非營利組織參與霧霾治理相關(guān)活動(dòng)的研究，將非營利組織有效參與霧霾治理的方式和途徑歸納為以下幾個(gè)方面。首先非營利組織會(huì)參與和影響霧霾治理的政策制定。當(dāng)前一些非營利組織通過不斷的揭露霧霾問題現(xiàn)狀，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，促使政府積極行動(dòng)并制定相關(guān)的政策法規(guī)。同時(shí)，非營利組織會(huì)對(duì)公民進(jìn)行教育和培訓(xùn)。其主要有兩種方式，一是招募相關(guān)活動(dòng)的志愿者，對(duì)相關(guān)的志愿者進(jìn)行培訓(xùn)。另一種方式則是召開相關(guān)的專家教育講座，提高公民的環(huán)保意識(shí)和能力。當(dāng)然，霧霾的治理必然會(huì)損害一部分企業(yè)的利益。而這可能會(huì)引起部分企業(yè)的抗拒或回避，非營利組織可以動(dòng)用民間力量，協(xié)助政府監(jiān)督這些企業(yè)。另外霧霾治理不僅需要環(huán)保政策的保障，更需要專業(yè)知識(shí)的支撐。非營利組織不僅可以利用組織自身的專業(yè)性以及組織內(nèi)部的專業(yè)人員在組織內(nèi)進(jìn)行霧霾治理的科學(xué)研究，還可以出資支持一些專業(yè)的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的項(xiàng)目研究，以推動(dòng)霧霾治理的科學(xué)化。

非營利組織通過以上方式參與政府政策的制定外還有一個(gè)強(qiáng)有力武器。即通過“公益訴訟”。非營利組織可以利用“公益訴訟”這一途徑，支持或直接參與到對(duì)危害霧霾治理行為的公益訴訟中來。2015年1月4日，在北京啟動(dòng)了由自然之友發(fā)起、阿里巴巴公益基金會(huì)支持的“環(huán)境公益訴訟支持基金”，這是對(duì)環(huán)境公益訴訟的第一項(xiàng)社會(huì)支持基金。

二、非營利組織參與霧霾治理的困境與挑戰(zhàn)

(一)非營利組織參與的政策空間不足。政府中心治理模式弱化非營利組織作用。由于長期以來治理理念的深入影響，在社會(huì)問題治理過程中更多以政府為治理中心。面對(duì)霧霾肆虐的困境，各級(jí)政府試圖通過自身的力量予以解決，沒有對(duì)非營利組織給予充分信任。在這樣的背景下，非營利組織參與霧霾治理不僅得不到支持，反而受到阻礙。

同時(shí)，政府對(duì)非營利組織會(huì)進(jìn)行雙重管理制度。就是在這樣的雙重管理制度之下，提高了非營利組織的準(zhǔn)入門檻，非營利組織很難獲得合法身份。在當(dāng)前多數(shù)非營利組織仍舊接受雙重機(jī)關(guān)管理，這樣不僅對(duì)非營利組織要求過高，也會(huì)增加相應(yīng)的行政成本，同時(shí),雙重領(lǐng)導(dǎo)難以對(duì)非營利組織進(jìn)行長期監(jiān)管，不利于非營利組織的長足發(fā)展和對(duì)非營利組織的有效管理[1]。據(jù)調(diào)查顯示，非營利組織的資金來源主要有民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和外國支援這四種方式。在我國，非營利組織的資金來源主要依靠前三種情況。雖然非營利組織受到雙重管理但當(dāng)前政府對(duì)非營利組織的財(cái)政支持力度有限，非營利組織由于缺乏足夠的資金支持，不僅自身組織發(fā)展受限，更會(huì)影響其參與霧霾治理活動(dòng)的效率[1]。

(二)非營利組織自身的參與能力有限。非營利組織獨(dú)立性差。志愿者是非營利組織成員的重要組成部分，但霧霾治理的復(fù)雜性決定了霧霾治理工作需要專業(yè)和技術(shù)，需要招募更多的專業(yè)管理人員和專門的技術(shù)人員才能保持非營利組織的專業(yè)性。但由于缺乏必要的資金支持，非營利組織成員工資低也缺乏必要的社會(huì)保障難以保證組織成員的正常生活，不容易吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才。非營利組織的專業(yè)化得不到保障，參與霧霾治理的效率和效果也跟著大打折扣。

非營利組織是自治型組織，但在我國內(nèi)部自律機(jī)制不健全，非營利組織會(huì)員代表大會(huì)選舉制度流于形式，缺乏民主程序這樣的組織機(jī)構(gòu)很難得到民眾的信任。并且由于非營利組織宣傳效應(yīng)低，致使其缺乏社會(huì)公信力。非營利組織發(fā)育不健全，沒有一套完備的宣傳程序，民眾對(duì)非營利組織缺乏了解，再加上政府缺乏對(duì)非營利組織的監(jiān)管，部分非營利組織打著公益的旗號(hào)招搖撞騙，傳出許多負(fù)面消息，嚴(yán)重影響非營利組織的公信力。非營利組織提出的遏制霧霾污染的措施就很難施行[2]。

三、完善非營利組織參與霧霾治理的對(duì)策

(一)加強(qiáng)對(duì)非營利組織的行政支持。霧霾問題愈演愈烈，這與政府將自身看作單一治理主體有必然的關(guān)系，政府應(yīng)該對(duì)自身行為進(jìn)行深刻反思，政府是霧霾治理的主體之一，但政府不能排斥或忽略其他社會(huì)力量，不能阻礙非營利組織的介入。首先，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，將自身的職能控制在一定范圍內(nèi)，對(duì)非營利組織進(jìn)行充分授權(quán)，肯定非營利組織的參與主體地位，充分發(fā)揮非營利組織自身的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)霧霾治理的長足發(fā)展。其次，政府需要制定相關(guān)的法律法規(guī)來對(duì)非營利組織的合法權(quán)利進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范，明晰非營利組織參與社會(huì)管理的內(nèi)容形式，從法律上來保障其參與霧霾治理的主體地位，以提高非營利組織的公信力。再次，一元管理模式在世界范圍內(nèi)更加盛行，它可以解決登記和業(yè)務(wù)主管部門相互推諉和相互掣肘問題，明確管理部門責(zé)任，有效規(guī)范非營利組織的登記工作，降低其準(zhǔn)入門檻，維護(hù)公民的結(jié)社自由權(quán)。在我國，雙重管理體制雖然已經(jīng)開始破冰，但目前為止還沒有完全放開，必須加快改革非營利組織登記管理制度進(jìn)程。同時(shí)，政府需要完善向非營利組織購買公共服務(wù)制度以及相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，為非營利組織提供更多的資金支持，幫助非營利組織的發(fā)展。按照相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，減免非營利組織的稅費(fèi)，降低非府組織自身運(yùn)營成本以治理行動(dòng)成本，有效解決資金短缺問題。最后，政府還需要建立信息公開共享機(jī)制，不斷開拓信息公開共享的渠道，通過傳統(tǒng)的大眾媒體和新媒體，合理使用互聯(lián)網(wǎng)資源，有效傳播空氣質(zhì)量信息以及霧霾治理信息，促進(jìn)非營利組織的有效參與。

(二)加強(qiáng)非營利組織自身建設(shè)。完善非營利組織的內(nèi)部治理機(jī)制。非營利組織自身也需要進(jìn)行完善。第一，要解決的就是合理配置組織權(quán)力，保證非營利組織機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理。第二，非營利組織必須建立民主的決策機(jī)制，提高組織決策的科學(xué)民主程度，建立民主決策機(jī)制。對(duì)所代表的利益群體負(fù)責(zé)。這有利于非營利組織的民主決策，有利于科學(xué)地推進(jìn)霧霾治理活動(dòng)和舉措。第三，公開透明工作信息，公開透明的運(yùn)行機(jī)制是激勵(lì)非營利組織自身發(fā)展的有效手段[3]。這樣可以形成對(duì)非營利組織形成有效的社會(huì)監(jiān)督，并為是否對(duì)其進(jìn)行捐助提供依據(jù)。

提升非營利組織的資金聚合能力。資金是非營利組織發(fā)展的生命，是非營利組織有效參與霧霾治理的根本保證。非營利組織可以通過提高自身的公信力，讓公眾和企業(yè)進(jìn)行深入了解，以增加捐助收入來源。另一方面，非營利組織可以提高自身的服務(wù)質(zhì)量，吸引政府對(duì)相關(guān)服務(wù)的購買，獲得相應(yīng)的報(bào)酬，或者吸引更多公民享受服務(wù)，獲得收益。

提升非營利組織的專業(yè)化水平。最后，霧霾問題成因復(fù)雜，霧霾治理屬于技術(shù)難題，非營利組織要想有效參與霧霾治理就必須不斷提高自身的專業(yè)化水平。一個(gè)組織的專業(yè)化水平除了組織自身結(jié)構(gòu)規(guī)范以外主要取決于組織人員的專業(yè)化，非營利組織要在解決資金困境的前提下，充分吸納專門人才，利用這些人才的知識(shí)和技術(shù)，增強(qiáng)組織整體的專業(yè)化水平，為霧霾治理提供科學(xué)合理的舉措。