公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度有效銜接法律研究

勞志健

（北京市盈科（廣州）律師事務(wù)所，廣東 廣州510601）

為進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，2016年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，明確行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定文件過(guò)程中自我對(duì)制定的文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查后方可提交審議，同時(shí)對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定逐步審查清理。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度是相互統(tǒng)一的制度

從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度的目的來(lái)看，二者均對(duì)防止行政職能部門(mén)制定排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的文件、不正當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)有重要的作用，二者互相配合、互相協(xié)作、互相統(tǒng)一，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）行政審查與司法審查相結(jié)合

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度是行政審查與司法審查相銜接的兩種審查方式。其中公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度側(cè)重于文件制定機(jī)關(guān)內(nèi)部或多個(gè)行政職能部門(mén)組成的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議對(duì)文件內(nèi)容的行政審查，通過(guò)這一行政審查，力爭(zhēng)在源頭上杜絕限制競(jìng)爭(zhēng)的文件出臺(tái)。而規(guī)范性文件附帶審查制度則是在文件出臺(tái)后的有效期內(nèi)，若行政職能部門(mén)依據(jù)施行文件作出了具體的行政行為，而該具體行政行為侵犯了行政相對(duì)人的權(quán)利，導(dǎo)致行政相對(duì)人在因具體行政行為起訴時(shí)，申請(qǐng)受理法院一并對(duì)行政行為依據(jù)的文件作出合法性審查，對(duì)于不合法的文件由法院提出改正或撤銷(xiāo)等司法建議，從而實(shí)現(xiàn)行政審查與司法審查的結(jié)合，避免行政職能部門(mén)限制競(jìng)爭(zhēng)，并與《反壟斷法》及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的立法精神相銜接。

（二）主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合

從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度的審查方式上來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要在于文件制定部門(mén)的主動(dòng)審查，在擬送審文件起草后，強(qiáng)制要求文件制定部門(mén)主動(dòng)根據(jù)《意見(jiàn)》所列審查標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)核對(duì)擬送審的文件是否符合《意見(jiàn)》要求。而規(guī)范性文件附帶審查制度則是在行政相對(duì)人提起行政訴訟中被動(dòng)地由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。因此，筆者認(rèn)為，在主動(dòng)審查過(guò)程中，因?qū)彶槿藛T的自身審查能力及主觀(guān)能動(dòng)性方面對(duì)審查結(jié)果造成影響，因此即使主動(dòng)審查仍會(huì)出現(xiàn)未能審查出相關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。因而，在此情況下，規(guī)范性文件附帶審查制度的實(shí)施能夠作為救濟(jì)措施，解決主動(dòng)審查可能存在的問(wèn)題。

（三）行政監(jiān)督與司法監(jiān)督相結(jié)合

根據(jù)《意見(jiàn)》，若有關(guān)部門(mén)制定的政策措施違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到單位及個(gè)人舉報(bào)后及時(shí)處理，對(duì)涉嫌違反《反壟斷法》的由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)后向上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議。同時(shí)，對(duì)于未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的或不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門(mén)，由相關(guān)部門(mén)嚴(yán)肅處理，對(duì)涉及瀆職的人員移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。由此可見(jiàn)，《意見(jiàn)》對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的監(jiān)管主要以行政部門(mén)作出的行政監(jiān)督為主。

但是，規(guī)范性文件附帶審查制度主要是以司法監(jiān)督為主，主要是在法院的主持下，由法院審查后對(duì)不合法的規(guī)范性文件向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，但是在《行政訴訟法》中，法院在作出處理建議后，收到法院建議的部門(mén)該如何處理的問(wèn)題并未明確。

由此可見(jiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度共同監(jiān)督政策制定主體的政策制定行為，二者的互相配合，屬于行政監(jiān)督與司法監(jiān)督相結(jié)合，更加有利于從解決政策制定主體濫用行政職權(quán)妨害公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度有效銜接之間存在的問(wèn)題

雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度二者之間相結(jié)合對(duì)于解決政策制定主體不當(dāng)適用行政職權(quán)妨害市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)有舉足輕重的作用，但是由于二者的制定主體、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施方式等不一致，二者之間的有效銜接也存在一些問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）審查主體之間協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制方面

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施主體

從《意見(jiàn)》第4條第1款關(guān)于“明確工作機(jī)制”的相關(guān)規(guī)定可知，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施主體為制定有關(guān)政策所對(duì)應(yīng)的國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各省級(jí)人民政府及所屬部門(mén)，同時(shí)由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局要會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立工作機(jī)制并指導(dǎo)工作。

2.規(guī)范性文件附帶審查制度的實(shí)施主體

《行政訴訟法》第53條規(guī)定賦予了人民法院對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)。人民法院是國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件的審查實(shí)施主體。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施主體與規(guī)范性文件附帶制度審查主體缺乏協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是要從源頭上規(guī)范政府相關(guān)行為，防止出臺(tái)排除限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的措施，因而，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)則顯得尤為重要。但是，審查標(biāo)準(zhǔn)目前主要為《意見(jiàn)》所列，是否與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題切合仍有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。同時(shí)，市場(chǎng)環(huán)境及市場(chǎng)主體、市場(chǎng)行為千變?nèi)f化，因此《意見(jiàn)》所列審查標(biāo)準(zhǔn)是否能滿(mǎn)足與時(shí)俱進(jìn)的需求尚未可知，這就需要在法院的審判實(shí)踐中總結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)與政策制定部門(mén)互相溝通與協(xié)調(diào)，確保法院的審查標(biāo)準(zhǔn)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)互相統(tǒng)一。

但是目前，我國(guó)尚未建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施主體與規(guī)范性文件附帶審查制度主體之間的信息互相溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，如此可能導(dǎo)致事前審查與事后審查的意見(jiàn)互通不暢，不利于政策的制定與實(shí)施。

（二）審查對(duì)象方面

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查對(duì)象包括法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件

根據(jù)《意見(jiàn)》，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所確定的審查對(duì)象范圍很廣，只要涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無(wú)論是法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，還是其他的政策措施。例如，各級(jí)人民政府以及所屬部門(mén)與企業(yè)簽訂的合同、協(xié)議、備忘錄，“一事一議”形式的請(qǐng)示、報(bào)告、批復(fù)等，都要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

2.規(guī)范性文件附帶審查制度的審查對(duì)象僅為規(guī)章以下規(guī)范性文件

如前文所述，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)于國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件均可進(jìn)行審查。在我國(guó)行政復(fù)議和行政訴訟中的規(guī)范性文件附帶審查制度都直接排除了對(duì)規(guī)章的審查權(quán)。

因此，對(duì)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的監(jiān)督，則只能依照《立法法》規(guī)定的途徑進(jìn)行，無(wú)法通過(guò)規(guī)范性文件審查制度確定其合法性并提出司法建議。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度審查范圍與規(guī)范性文件附帶審查對(duì)象存在差異

與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查對(duì)象相比，規(guī)范性文件附帶審查制度的審查對(duì)象僅針對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件，人民法院無(wú)權(quán)通過(guò)附帶性審查制度對(duì)法規(guī)、規(guī)章的合法性予以審查。二者之間審查對(duì)象存在明顯的差異，由此也導(dǎo)致了對(duì)規(guī)章及規(guī)章以上的文件是否存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)督缺乏了司法審查的事后監(jiān)督方式。

（三）規(guī)范性文件附帶審查制度的司法監(jiān)督責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制方面

《行政復(fù)議法》第26條規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件無(wú)權(quán)處理的，于7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。但是，《行政訴訟法》第64條僅規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！庇纱丝梢?jiàn)，該條規(guī)定僅明確了人民法院向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出處理建議應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式提出，但是對(duì)法院司法建議的內(nèi)容、規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在收到司法建議后，什么時(shí)間內(nèi)反饋、如何處理、處理結(jié)果的通報(bào)等，均未有文件作出明確規(guī)定。

三、建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度有效銜接的建議

為了解決公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度的銜接問(wèn)題，促進(jìn)二制度之間的互相統(tǒng)一與協(xié)作，減少行政干預(yù)，開(kāi)放市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步建立市場(chǎng)主體之間公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，筆者提出如下建議：

（一）建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度的協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制

1.政策制定主體在自我審查時(shí)存在疑問(wèn)的及時(shí)征詢(xún)司法部門(mén)意見(jiàn)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和成效，因此，為了建立具有審查能力的審查團(tuán)隊(duì)，完善審查標(biāo)準(zhǔn)，建議由法院的行政案件承辦法庭與政策制定主體之間建立信息溝通與共享機(jī)制，在自我審查時(shí)對(duì)于政策制定部門(mén)存在疑問(wèn)的問(wèn)題及時(shí)與法院人員溝通意見(jiàn)，彌補(bǔ)政策制定主體因自身法律知識(shí)及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺的問(wèn)題，減少因?qū)彶槿藛T能力問(wèn)題未能落實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)的情況存在。

2.法院在司法審判中的經(jīng)驗(yàn)與意見(jiàn)及時(shí)與政策制定主體共享

法院在審理案件過(guò)程中，往往會(huì)存在《意見(jiàn)》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)外的存在限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，這種情況下，法院就需要對(duì)審判過(guò)程中遇到的這種情況及時(shí)總結(jié)，或?qū)⑸袥Q共享給政策制定部門(mén)，以便完善政策制定部門(mén)的自我審查標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立聯(lián)席工作機(jī)制

在政策制定部門(mén)出臺(tái)文件前對(duì)文件自我審查時(shí)，可以邀請(qǐng)法院人員與其他部門(mén)人員共同組建聯(lián)席會(huì)議，由聯(lián)席會(huì)議成員共同開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

（二）適當(dāng)考慮擴(kuò)大規(guī)范性文件附帶審查的范圍

如前文所述，規(guī)范性文件附帶審查制度與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的審查對(duì)象范圍區(qū)別主要在于規(guī)范性文件附帶審查制度僅適用于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，由此導(dǎo)致法律、規(guī)章等級(jí)別的法律文件在出臺(tái)后若存在限制競(jìng)爭(zhēng)情況時(shí)缺少事后的司法監(jiān)督，因此，建議出臺(tái)相關(guān)文件適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)范性文件附帶審查制度的審查范圍，即將涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)文件列入規(guī)范性文件附帶審查制度的審查范圍內(nèi)，以完善規(guī)章等文件的事后司法監(jiān)督措施。

（三）明確規(guī)范性文件附帶審查后的責(zé)任追究

雖然《行政訴訟法》已經(jīng)明確在對(duì)規(guī)范性文件附帶審查過(guò)程中，人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，有權(quán)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。但是并未明確規(guī)定建議的權(quán)限、制定機(jī)關(guān)的處理期限、未按照建議處理的法律后果，因此，為了解決這一問(wèn)題，建議通過(guò)出臺(tái)相關(guān)文件明確：第一，法院提出建議的內(nèi)容包括哪些內(nèi)容，例如包括要求文件制定部門(mén)修改、撤銷(xiāo)或終止相關(guān)不合法的文件，要求文件制定部門(mén)針對(duì)文件相關(guān)責(zé)任人員開(kāi)展調(diào)查并進(jìn)行行政責(zé)任追究等；第二，建議明確文件制定部門(mén)在收到法院建議后，應(yīng)當(dāng)在多久的時(shí)間內(nèi)給予法院反饋，明確反饋的方式；第三，對(duì)于未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)反饋處理措施的，法院可以采取哪些司法措施督促文件制定機(jī)關(guān)改正或按照司法建議處理。通過(guò)明確上述內(nèi)容，促使法院的司法建議能夠切實(shí)落實(shí)，使規(guī)范性文件附帶審查制度有效運(yùn)作。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度，雖然二者所審查的文件類(lèi)型、審查時(shí)間、審查主體等均存在較大差異，但從整體的依法行政以及法治建設(shè)之大方向出發(fā)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度是可以達(dá)到有效銜接且能相互統(tǒng)一的。要想達(dá)到兩者有效銜接統(tǒng)一的效果，就要著重在建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)范性文件附帶審查制度的協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制、適當(dāng)考慮擴(kuò)大規(guī)范性文件附帶審查的范圍、明確規(guī)范性文件附帶審查后的責(zé)任追究等方面進(jìn)行體制機(jī)制之完善。