農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式創(chuàng)新途徑研究

□趙月旭

（大同市云岡區(qū)鴉兒崖鄉(xiāng)政府經(jīng)管站 山西 大同 037032）

1 創(chuàng)新農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式的研究背景

2017年10月18日，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出解決“三農(nóng)”問題是全黨工作的重點(diǎn)，因此必須實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要想更好地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善和鞏固鄉(xiāng)村的基本經(jīng)營制度是基礎(chǔ)，深化鄉(xiāng)村土地制度改革是手段，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是指南，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理是關(guān)鍵。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體舉措成為黨和政府研究的重點(diǎn)[1]。

2013年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（下文簡稱《若干意見》）?！度舾梢庖姟访鞔_指出，加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，解決農(nóng)村基本矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。由此看來，對(duì)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式的研究具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義[2]。

2 集體“三資”監(jiān)管模式的概念和基本理論

農(nóng)村集體“三資”包括農(nóng)村集體資金、農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體資源。其中，農(nóng)村集體資金指的是包括銀行存款和現(xiàn)金在內(nèi)的村集體所擁有的貨幣資金；農(nóng)村集體資產(chǎn)指的是包括房屋、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、基礎(chǔ)工藝設(shè)備等不動(dòng)產(chǎn)和材料資產(chǎn)、債券等在內(nèi)的農(nóng)村集體投資資產(chǎn)；農(nóng)村集體資源指的是集體所擁有的土地、樹林、濕地等自然資源。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體“三資”所涵蓋的農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源等，所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同擁有，因此農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式關(guān)乎農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的個(gè)人利益，也影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)固和發(fā)展。目前對(duì)于農(nóng)村“三資”管理的研究方向主要包括五權(quán)問題、民主管理問題、公開公正問題、成員受益問題。農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式必須基于以下4個(gè)原則[3]。

2.1 五權(quán)不變?cè)瓌t

農(nóng)村集體“三資”的五權(quán)指的是收益權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)。在任何情況下，任何組織和個(gè)人都不得以任何名義非法挪用或者侵占農(nóng)村集體“三資”。

2.2 民主管理原則

民主管理原則是農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的基本原則。集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于“三資”的使用、受益和分配情況，具有監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和反映權(quán)。對(duì)于具體事務(wù)的處理，必須遵守民主管理的原則，充分考慮組織成員的意見和想法，必要情況下，可以采取不記名投票的方式進(jìn)行決策[4]。

2.3 公開公正原則

公開公正原則是農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的根本原則。集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)利知曉“三資”的使用和收益情況、承包和租賃情況，要定期對(duì)這些情況進(jìn)行公示。如果需要對(duì)“三資”招標(biāo)或者競拍，必須保證全程公開透明，強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”管理。

2.4 成員受益原則

成員受益原則是農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的目的，也是核心原則。在“三資”的處理和收益分配上，必須堅(jiān)持成員受益原則。因?yàn)橹挥屑w組織成員切實(shí)得到實(shí)惠，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才能壯大，才能造福更多農(nóng)民。

3 傳統(tǒng)的“三資”監(jiān)管模式

3.1 現(xiàn)狀

我國農(nóng)村集體“三資”由來已久，自1952年土地改革運(yùn)動(dòng)完成，農(nóng)村集體“三資”開始在我國扎根，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。隨后，經(jīng)過人民公社化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等各個(gè)時(shí)期的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的集體資產(chǎn)、集體資源、集體設(shè)施和生產(chǎn)物資等管理陷入混亂，既沒有登記造冊(cè)，也沒有行之有效的管理模式。在《若干意見》頒布之前，相當(dāng)一部分地區(qū)的“三資”管理是一筆“糊涂賬”，收益差，處置、流轉(zhuǎn)不規(guī)范[5]。

2005年我國實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，政府對(duì)農(nóng)村“三資”的直接管理，改善了以前管理混亂的情況，但因?yàn)闆]有監(jiān)督和審計(jì)約束，效果較差。在《若干意見》發(fā)布之后，國內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究人員和機(jī)構(gòu)逐漸開展農(nóng)村“三資”監(jiān)管模式改革的研究，主要從建立“三資”監(jiān)管平臺(tái)、建立農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度和建立長效管理機(jī)制3個(gè)角度出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村“三資”的管理。

隨著近10年的研究和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村“三資”管理模式的探索，各集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜，開始實(shí)行“三資”監(jiān)管平臺(tái)、村賬代理、農(nóng)村審計(jì)和村務(wù)公開等方式。

3.2 存在的問題

3.2.1 財(cái)務(wù)不公開

部分地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理人員因?yàn)樗枷肼浜?、認(rèn)識(shí)不足等，不能做到“三資”準(zhǔn)確、及時(shí)和全面公布，導(dǎo)致集體組織成員對(duì)“三資”管理的信任大打折扣。同時(shí)，由于宣傳不到位，部分村民沒有監(jiān)督意識(shí)，給一些原則性不強(qiáng)的管理人員提供了貪腐的溫床。另外，大部分農(nóng)村財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低，沒有相關(guān)的財(cái)務(wù)知識(shí)，不能及時(shí)公開財(cái)務(wù)狀況。

3.2.2 監(jiān)管平臺(tái)落后

目前，還有很多集體組織成員靠電視、收音機(jī)或者村級(jí)廣播來獲得集體資產(chǎn)管理信息。這種獲取信息的方式不及時(shí)，信息量少，難以滿足新時(shí)代農(nóng)村集體“三資”管理的要求。

3.2.3 審計(jì)方式落后

農(nóng)村審計(jì)是政府職能部門監(jiān)管農(nóng)村“三資”的主要方式，但是由于相關(guān)法律制度不完善，政府也沒有出臺(tái)相應(yīng)的政策，導(dǎo)致農(nóng)村審計(jì)既沒有法律法規(guī)支持，也沒有充足的審計(jì)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果缺乏真實(shí)性。同時(shí)，農(nóng)村審計(jì)人員的級(jí)別較低，很容易受到上級(jí)和其他社會(huì)關(guān)系的干擾，影響了審計(jì)結(jié)果的獨(dú)立性和公信力[6]。

4 新時(shí)代的“三資”監(jiān)管模式創(chuàng)新

4.1 強(qiáng)化政府職能

強(qiáng)化政府職能需要從兩個(gè)方面入手。在黨委、政府方面，要強(qiáng)化黨委、政府的責(zé)任意識(shí)，使其深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)村集體“三資”管理的重要性，從制度、規(guī)章、法律方面健全“三資”管理制度，真正做到為經(jīng)濟(jì)謀發(fā)展、為社會(huì)謀穩(wěn)定、為人民謀幸福。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理和帶頭作用，促進(jìn)全面整合和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)資源的動(dòng)態(tài)流動(dòng)，為農(nóng)村集體更好地發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4.2 設(shè)立考核機(jī)制

考核機(jī)制要從責(zé)任追究、績效考核兩個(gè)方面出發(fā)。對(duì)于責(zé)任追究，要制定科學(xué)合理的責(zé)任追究制度，對(duì)于違法亂紀(jì)的人員要嚴(yán)肅處理，只有處罰到位、處罰合理、處罰科學(xué)，才能從根本上杜絕違規(guī)違紀(jì)行為。對(duì)于考核機(jī)制，可以采取“能者上、平者讓、庸者退”的原則，建立管理考評(píng)機(jī)制，將“三資”的收益情況、資產(chǎn)資源管理情況和資產(chǎn)負(fù)債情況設(shè)立量化指標(biāo)，提升干部對(duì)相關(guān)工作內(nèi)容的重視程度。

4.3 完善信息化建設(shè)

完善信息化建設(shè)，最重要的是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管作用。可以實(shí)行“三步走”。第一步，將“三資”信息全部放在云信息平臺(tái)，方便村民進(jìn)行實(shí)時(shí)查看和監(jiān)管。第二步，建立線上監(jiān)管平臺(tái)和決策平臺(tái)，對(duì)于重要決策，可以由經(jīng)濟(jì)組織在線上充分討論并投票。這種方式既節(jié)省時(shí)間又節(jié)約成本。第三步，運(yùn)用大數(shù)據(jù)輔助作出決策?？梢詫⑷珖嗨瀑Y源的歷史和當(dāng)前數(shù)據(jù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)處理。對(duì)于資產(chǎn)拍賣、租賃等，可以先評(píng)估收益，避免一些不必要的虧損。

4.4 推行會(huì)計(jì)委托代理制

以山東日照東港區(qū)為例，山東日照東港區(qū)在2011年開始推行農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理制。對(duì)于經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)管理效果比較好的街道和村委會(huì)，成立“農(nóng)村集體‘三資’網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管辦公室”來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)一體化管理；對(duì)于經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)管理效果一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，委托“農(nóng)村集體‘三資’網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管辦公室”來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。這種做法不僅能緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人才水平不高地區(qū)的財(cái)務(wù)管理壓力，而且通過對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，還可以有效杜絕人員貪腐和財(cái)務(wù)報(bào)表公開不及時(shí)、不準(zhǔn)確的現(xiàn)象[7]。

4.5 堅(jiān)持落實(shí)4個(gè)原則

對(duì)于農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管模式的創(chuàng)新研究，一定要嚴(yán)格遵守4大原則，以“五權(quán)”不變?cè)瓌t為基石，以民主管理原則為基本，以公開公正原則為根本，以成員受益原則為目的。在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格遵循原則，真正做到“三資”制度健全，管理有章可循。

5 結(jié)束語

通過對(duì)農(nóng)村“三資”的傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行分析，找出了管理的必要原則和創(chuàng)新方向。創(chuàng)新監(jiān)管模式，解決目前“三資”管理中出現(xiàn)的一些問題，為深入落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。