探析會(huì)議紀(jì)要的法律效力

戴楚豐

（溫州大學(xué)，浙江 溫州325035）

一、問(wèn)題的引出

（一）事實(shí)概要和爭(zhēng)議焦點(diǎn)

案件中原告是某省的市委和市政府招商引資號(hào)召來(lái)的房地產(chǎn)企業(yè)，企業(yè)想在該地區(qū)進(jìn)行房產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，來(lái)建設(shè)具有高性能的高端住宅小區(qū)，滿(mǎn)足現(xiàn)今人們?nèi)找嫣岣叩纳钏揭?。該市以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，為房地產(chǎn)公司提供一系列優(yōu)惠政策，促進(jìn)外來(lái)商人到該市投資建設(shè)，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)的建設(shè)水平，保障該市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與進(jìn)步。因此，該市政府以“會(huì)議紀(jì)要”的形式，通過(guò)包括各種稅費(fèi)在內(nèi)的以低于市場(chǎng)價(jià)格方式承包給該房產(chǎn)公司。被告對(duì)其作出繳納建設(shè)費(fèi)用的相關(guān)行政處理決定，這筆建設(shè)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府給予優(yōu)惠政策中的承包總費(fèi)用。而原告認(rèn)為被告所作出的決定是不公正的，請(qǐng)求法院判決變更。被告該市的人民防空單位則認(rèn)為政府的“會(huì)議紀(jì)要”違反國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章，因此認(rèn)為該“會(huì)議紀(jì)要”無(wú)效。依照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，被告請(qǐng)求該市基層法院判決維持其作出的處理決定。

原告與被告所形成的爭(zhēng)議為房地產(chǎn)公司認(rèn)為先前已經(jīng)和該市政府形成有關(guān)“會(huì)議紀(jì)要”，該紀(jì)要是否具有法律效力成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，原告認(rèn)為該會(huì)議紀(jì)要是與該市委市政府所形成的“會(huì)議紀(jì)要”應(yīng)當(dāng)具有法律效力，被告則認(rèn)為該市政府關(guān)于房產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所形成的會(huì)議記錄并不具有法律效力，其認(rèn)定事實(shí)清楚、明白，并沒(méi)有法律規(guī)定的相關(guān)條例為依據(jù)，是無(wú)效的。

（二）法院判決的主要內(nèi)容

該市具有管轄權(quán)的基層人民法院審理后，被告根據(jù)我國(guó)《人民防空法》的有關(guān)規(guī)定對(duì)違反本市地區(qū)的建設(shè)依法處理，被告有該市發(fā)展和改革委員會(huì)所頒發(fā)的收費(fèi)許可證，對(duì)違反法律的行為具有相應(yīng)的處理權(quán)，在該案件當(dāng)中房地產(chǎn)公司存在違反法律規(guī)定建設(shè)的舉動(dòng)，對(duì)其作出的處理決定書(shū)是正確的，應(yīng)當(dāng)依法維持決定判決。原告認(rèn)為被告所作出的處理決定并不具有相應(yīng)的依據(jù)，法院不予支持。按照我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，法院作出判決：維持被告所作出的處理決定書(shū)的具體行政行為。

（三）判決中的判決方式

1.一審

在基層審理判決中，對(duì)于原告和被告陳述的理由，法院認(rèn)為“會(huì)議紀(jì)要”具有政府的內(nèi)部性，其效力一般情況下是對(duì)政府內(nèi)部發(fā)生效力。對(duì)于各地黨委和政府為發(fā)展本市經(jīng)濟(jì)水平，以招商引資提供政策優(yōu)惠的方式，給予商人來(lái)本地建設(shè)投資開(kāi)發(fā)的便利，這些都能夠理解。該案例中“會(huì)議紀(jì)要”是該市政府的會(huì)議記錄，并不具有法律法規(guī)的性質(zhì)，況且我國(guó)的法律法規(guī)也并未對(duì)“會(huì)議紀(jì)要”進(jìn)行規(guī)制，所以“會(huì)議紀(jì)要”就不能與法律、法規(guī)、規(guī)章抗衡，雖然該市政府的“會(huì)議紀(jì)要”是屬于市政府級(jí)別開(kāi)會(huì)形成的紀(jì)要，但是不能因?yàn)槭鞘姓畷?huì)議形成的“會(huì)議紀(jì)要”就能夠同我國(guó)的法律相沖突。在該例子中的政府“會(huì)議紀(jì)要”與我國(guó)的有關(guān)法律法規(guī)沖突，所以是無(wú)效的文件。因此房開(kāi)公司屬違法修建，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，繳納新建建筑的有關(guān)費(fèi)用。相對(duì)于該市政府不以第三人參加訴訟，但是可以以被告提起訴訟。

2.二審

原告房地產(chǎn)公司不服基層法院判決，上訴到該市中院，經(jīng)中院審理認(rèn)定該市“會(huì)議紀(jì)要”并不具備法律效力，維持原判的終審判決。

二、會(huì)議紀(jì)要法律效力的理?yè)?jù)

會(huì)議紀(jì)要是一種經(jīng)政府會(huì)議，對(duì)該會(huì)議的相關(guān)內(nèi)容綜合概述，提取重點(diǎn)整合的文件，對(duì)政府內(nèi)部產(chǎn)生一定的約束力，具有內(nèi)部性。其中記載的事項(xiàng)內(nèi)容并不是對(duì)具體問(wèn)題解決的結(jié)論，并不能起到處理問(wèn)題的作用，只能成為解決問(wèn)題的一種辦法。所以，政府會(huì)議紀(jì)要具有一定的抽象性。抽象性行政行為包括：行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、決定和命令。其中會(huì)議記錄中的相關(guān)問(wèn)題可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人作出的某種限制，但并不屬于抽象性行政行為。更非具體行政行為，具體行政行為是采取具體行政措施的行為，對(duì)人或集體產(chǎn)生影響的重要舉措。然而，會(huì)議紀(jì)要只是對(duì)某種行為進(jìn)行充分的討論過(guò)程，所產(chǎn)生解決問(wèn)題的辦法。會(huì)議紀(jì)要是書(shū)面材料，可以認(rèn)定其體現(xiàn)合同所記載內(nèi)容的材料，但是構(gòu)成一份具有法律效力的合同，政府“會(huì)議紀(jì)要”需要在一定條件下對(duì)外進(jìn)行轉(zhuǎn)換才能達(dá)到合同的具體標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》的第八條、第六十條、第七十七條，《中華人民共和國(guó)民法通則》第四十三條，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第十八條規(guī)定可以看出，政府會(huì)議紀(jì)要是否能夠產(chǎn)生約束力取決于是否具有設(shè)定當(dāng)事人的權(quán)力義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容，是否明確表達(dá)雙方的意識(shí)，這種意識(shí)是能夠認(rèn)定行為事實(shí)，對(duì)行為內(nèi)容能夠達(dá)成一致，并經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字認(rèn)可。若可以，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定會(huì)議紀(jì)要具有法律約束力，雙方當(dāng)事人按照約定履行義務(wù)。在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)全國(guó)牧區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要的通知》《2011年遼寧省建設(shè)工程結(jié)算工作會(huì)議紀(jì)要》等，都是在會(huì)議紀(jì)要通過(guò)批轉(zhuǎn)、印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)通知的形式予以公布，使其對(duì)外產(chǎn)生具有法律效力的約束力。

三、會(huì)議紀(jì)要法律效力范圍及認(rèn)定

（一）會(huì)議紀(jì)要的效力范圍

我國(guó)對(duì)“會(huì)議紀(jì)要”的效力范圍有相關(guān)規(guī)定：“適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)”。根據(jù)該條例，無(wú)法對(duì)政府會(huì)議紀(jì)要的效力范圍進(jìn)行明確，只是以大范圍上予以規(guī)定。在這種情況下，政府開(kāi)會(huì)所形成的紀(jì)要中的范圍規(guī)定，給政府機(jī)關(guān)在具體使用時(shí)帶來(lái)困惑，造成了很多適用不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。對(duì)會(huì)議紀(jì)要的效力范圍，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的規(guī)定，致使政府行政管理部門(mén)能夠在具體適用中按其標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確定位，提高行政效率，減少社會(huì)實(shí)踐運(yùn)用中沖突行為的發(fā)生。會(huì)議紀(jì)要是對(duì)政府會(huì)議記錄的歸納和整理的過(guò)程，具有綜合概括性。在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中沒(méi)有明確規(guī)定會(huì)議紀(jì)要不具有對(duì)外行政的效力，但是就其與正式的對(duì)外具有法律效力的行政公文相比，只適用于行政內(nèi)部，并不具有法律效力。政府的會(huì)議紀(jì)要的作用范圍是對(duì)地區(qū)政府的各種會(huì)議，對(duì)會(huì)議當(dāng)中的內(nèi)容，事項(xiàng)進(jìn)行記載，從而使會(huì)議內(nèi)容有記錄，在以后能夠有據(jù)可依。從會(huì)議紀(jì)要的作用也可以看出，其適用對(duì)象是會(huì)議紀(jì)要涉及的行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)，僅僅限于政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部適用。

（二）會(huì)議紀(jì)要法律效力的認(rèn)定

政府的會(huì)議紀(jì)要一般來(lái)說(shuō)就只是政府工作的內(nèi)部性決議，是一種重要載體和工具。在政府討論和決定的過(guò)程當(dāng)中對(duì)問(wèn)題進(jìn)行討論和決定所產(chǎn)生的決議，為解決問(wèn)題所提供的辦法具有指導(dǎo)性意義。目前，很多地區(qū)政府部門(mén)和機(jī)關(guān)直接將會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容運(yùn)用到社會(huì)實(shí)踐中，對(duì)法治環(huán)境造成不良的影響。政府是政策的制定者，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)就是法治經(jīng)濟(jì)，在通過(guò)法律來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)，配置市場(chǎng)資源，創(chuàng)建公平和諧的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。然而，這樣的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并不現(xiàn)實(shí)，政府為了能夠提高經(jīng)濟(jì)水平，出臺(tái)各種招商引資政策，通過(guò)政府“會(huì)議紀(jì)要”來(lái)給予優(yōu)惠。而這種會(huì)議紀(jì)要只是地區(qū)政府共同協(xié)商的會(huì)議記錄，并不具有權(quán)威性的地位。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)當(dāng)中對(duì)政府紀(jì)要是否具有法律效力并沒(méi)有作出規(guī)定，但是會(huì)議紀(jì)要在一定程度上可以以其內(nèi)部性轉(zhuǎn)化為外部性并產(chǎn)生法律意義上的約束力。政府會(huì)議紀(jì)要在政府會(huì)議結(jié)束后對(duì)相應(yīng)重要內(nèi)容綜合性概述，不能直接對(duì)外部進(jìn)行運(yùn)用，更不能成為依據(jù)適用到行政行為當(dāng)中去。在我國(guó)法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定會(huì)議紀(jì)要的效力時(shí)，如果政府的相關(guān)會(huì)議紀(jì)要明確表達(dá)雙方的意識(shí)，認(rèn)定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并且這種意識(shí)是能夠認(rèn)定行為事實(shí)，對(duì)行為內(nèi)容能夠達(dá)成一致，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字認(rèn)可，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該會(huì)議紀(jì)要具有法律約束力，各雙方當(dāng)事人按照約定履行當(dāng)事人雙方的義務(wù)。反之，不具備民事協(xié)議的必須要件的情況之下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其沒(méi)有法律約束力和相應(yīng)的法律效力。