環(huán)境績效合同服務法律問題研究

陳超敏

（廣西師范大學，廣西 桂林541006）

為充分發(fā)揮環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)對供給側(cè)改革的推進作用，環(huán)境績效按效付費的模式成為促進傳統(tǒng)簡單、效果片面的環(huán)境服務業(yè)升級轉(zhuǎn)型的重要推動力。在依效付費機制和效益共享機制的要求下，要對環(huán)境績效合同服務進一步探討。

一、環(huán)境績效合同服務

（一）環(huán)境績效合同服務概述

環(huán)境績效合同服務是環(huán)境綜合服務領域的一種商業(yè)服務，指合同雙方以環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善為目標，以合同形式約定雙方的環(huán)境服務效果關系，并按經(jīng)考核的環(huán)保成效支付服務費用的合作方式。[1]2012年《環(huán)境服務業(yè)十二五規(guī)劃（征求意見稿）》中指出“合同環(huán)境服務是在取得可量化的環(huán)境效果后再收取服務費的環(huán)境綜合服務模式”。后2015年環(huán)保部《關于推薦第五批環(huán)境服務業(yè)試點項目的通知》中再次明確，環(huán)境績效合同服務模式在污水處理、污泥處理處置、垃圾處理、生態(tài)修復、區(qū)域環(huán)境綜合整治、廢物資源綜合利用領域，采取基于環(huán)境質(zhì)量改善和污染物減排效果的付費方式。

在以往的環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供環(huán)境服務以環(huán)境合同服務作為其具體化的載體表現(xiàn)。雖然仍可對環(huán)境服務行業(yè)這一具有較強社會性和公共性的供求雙方之間產(chǎn)生的法律關系進行表述，但其中如環(huán)境服務質(zhì)量所表現(xiàn)在生態(tài)效益、服務產(chǎn)生的生態(tài)經(jīng)濟效益等往往在合同服務中與環(huán)境評價等內(nèi)容一同表述，而這些生態(tài)環(huán)境所蘊含的潛在價值和待恢復的價值才是我國“綠水金山才是金山銀山”理念所在。

由此可知，環(huán)境績效合同服務并不是憑空出現(xiàn)的，其不僅涵蓋行業(yè)中默認立項、融資、建設和運營的綜合總包性的服務模式，亮點之處在于——其將環(huán)境服務綜合產(chǎn)出進行量化的核計，并依照核計結(jié)果支付費用的收費制度。在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中，各種環(huán)境治理行業(yè)標準以及水、氣標準質(zhì)量等數(shù)值作為服務評價標準已經(jīng)在環(huán)境合同服務中廣泛出現(xiàn)和使用，但將其抽象的存在具體地以環(huán)境績效合同服務表現(xiàn)才是行業(yè)發(fā)展規(guī)范化、標準化的真正落實。

（二）環(huán)境績效合同服務的性質(zhì)

環(huán)境績效服務合同作為環(huán)境績效合同服務具現(xiàn)化載體，是環(huán)境第三方治理中法律關系的具體表現(xiàn)。在環(huán)境服務市場中，企業(yè)、政府都可以通過購買合同環(huán)境服務成為環(huán)境績效合同服務的需求主體，環(huán)境服務商以合同方式向排污企業(yè)提供服務，[2]調(diào)整雙方法律關系和糾紛的法律適用主要為《合同法》等法律規(guī)范以及具體項目建設、運營等管理條例，環(huán)境績效合同服務的民商事特性非常明確，但環(huán)境績效合同服務的業(yè)務對象如污水處理、污泥處理處置、垃圾處理、生態(tài)修復、區(qū)域環(huán)境綜合整治、廢物資源綜合利用領域均需要政府特許經(jīng)營作為基礎，并且依效付費機制下可持續(xù)環(huán)境效果的評估與運營均需要受到政府部門、環(huán)保單位的監(jiān)督和驗收。在環(huán)境績效合同服務中兼具意思自治及平等協(xié)商的合意關系，也由于環(huán)境資源本身具有的公共性，使得環(huán)境績效合同服務具有公、私法的雙重屬性。

（三）環(huán)境績效合同服務的特點

首先，環(huán)境績效合同服務是國家意志和個人意志的平衡。環(huán)境資源具有公共的屬性，出于公共利益的需要，國家和政府代為管理和行使環(huán)境資源。[3]公權力行使環(huán)境資源管理在公民的權利義務中體現(xiàn)出來。民事合同是在主體之間在平等協(xié)商、意思自治之中由雙方當事人設定權利義務的合意。[4]在環(huán)境績效合同服務中，雙方主體的合意是以公權力行使環(huán)境資源管理的意志作為基礎而進行的，法律關系和內(nèi)容的意思自治受到環(huán)境法律和行政管理的約束。

其次，績效付費、效益共享是環(huán)境績效合同服務的重大特色。按照環(huán)境服務投入產(chǎn)出考核作為付費標準，環(huán)境服務商治理結(jié)果達到約定環(huán)境效果時，按照雙方效益共享的約定分享運營創(chuàng)造的經(jīng)濟利益。環(huán)境績效合同服務作為綜合型、總包式的服務，針對環(huán)境治理后果作為合同履行標準的形式?jīng)Q定了其需要相對較長的持續(xù)時間來等待服務效果，決定了服務內(nèi)容和條款具有長遠性和持續(xù)性的設計。

最后，各地各樣的生態(tài)環(huán)境狀況均有其獨特性，環(huán)境績效服務合同內(nèi)容的個性和針對性具有較強的定制特征。環(huán)境績效考核標準以國家制定標準為基礎，符合規(guī)范的行業(yè)標準和地方標準都是績效考核標準的選擇。除此之外，針對不同的環(huán)境情況，主體雙方可以就服務技術方案、績效考評標準進行協(xié)商和定制，績效考核的標準和具體差異性使環(huán)境績效合同服務具有針對性強、個性化定制高的特性。

二、環(huán)境績效合同服務的法律問題

（一）環(huán)境績效合同服務的法律問題

1.因為環(huán)境資源的公共性質(zhì)，在環(huán)境合同服務中，政府不論是否作為環(huán)境服務采購主體均要對環(huán)境服務項目履行監(jiān)督職責，環(huán)境績效合同服務主體在治理過程中需要通過臺賬制作、數(shù)據(jù)匯報等方式接受有關環(huán)境部門的監(jiān)督。在實踐中，環(huán)境合同服務提倡“專業(yè)事交給專業(yè)人”的合作方式，政府或企業(yè)聘請專業(yè)考核機構對環(huán)境服務項目績效進行考核監(jiān)督也逐漸成為常用的監(jiān)督方式。但擁有專業(yè)知識或技術的測評、考核機構與大多數(shù)環(huán)境服務提供商同為環(huán)境市場主體，甚至已經(jīng)達成牢固的合作關系，不僅如此，服務中包含建設項目、設備項目等環(huán)節(jié)也存在驗收、資金鏈等有待法律完善市場缺陷。

2.環(huán)境績效合同服務是整合、升級的環(huán)境產(chǎn)業(yè)服務，其模式和載體的法律關系和內(nèi)容探索，是環(huán)境服務業(yè)效率提高，推進供給側(cè)改革激勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高的主要有效路徑之一。環(huán)境績效合同服務不局限于BOT等經(jīng)典模式，它還可以與其他的環(huán)境治理模式一起定制特別的環(huán)境服務方式。在實踐中，與PPP模式結(jié)合提供環(huán)境服務是環(huán)境績效合同服務的經(jīng)典模式，在“廣西竹排江上游植物園段流域治理PPP項目”作為PPP模式引導社會資本與政府合作將市場機制帶入環(huán)境公益建設項目的典型，展現(xiàn)環(huán)境績效合同服務中效益共享機制對河段治理效果以及運營和質(zhì)量持續(xù)性的優(yōu)勢。但在交給專業(yè)行業(yè)治理的模式之中都要面臨治理運營、設備、建筑等權屬的轉(zhuǎn)移和收益風險等問題，不論是項目公司還是政府機構，在驗收和接收的環(huán)節(jié)中還面臨中期結(jié)算、項目融資等一系列與績效檢驗有關的責任難題。

3.環(huán)境績效服務合同在實踐過程中仍然存在許多尚未明確的法律問題。由于環(huán)境績效合同服務的服務鏈長，環(huán)境服務商、項目公司以及環(huán)境服務需求方三者之間的法律責任關系與一般建設項目、服務項目有較大出入，仍需有法律法規(guī)加以規(guī)范；環(huán)境績效服務合同承包項目多樣，服務期限長，環(huán)境績效合同服務項目還需取得如特許經(jīng)營權等環(huán)境資源使用許可，行政審批手續(xù)和內(nèi)容對于合同服務權利責任劃分影響較大；環(huán)境績效服務合同中實際涉及的利益關系主體還包含了各項環(huán)節(jié)的項目組織法律責任、服務進度款項支付約定和支付方法連同服務變更、解除等具有較強個別性的法律關系。

（二）環(huán)境績效合同服務法律責任機制

環(huán)境績效合同服務需求方向服務商購買環(huán)境服務是基于需求方履行本身“誰污染，誰治理”義務的方式之一，在環(huán)境績效合同服務下，需求方通過付費從服務方處獲得治理效果履行環(huán)境義務，形成環(huán)境責任和環(huán)境污染風險轉(zhuǎn)移。在發(fā)生環(huán)境問責時，第三方治理在“誰污染，誰付費”原則下堅持排污者擔負污染治理主體責任會產(chǎn)生歸責模糊的問題。環(huán)境資源具有公共性質(zhì)，在歸責時堅持污染者承擔污染治理主體責任，服務方違約造成的環(huán)境治理不利的后果歸為需求方不履行環(huán)境法律義務的責任，需求方在承擔環(huán)境違法責任的同時又對服務方有追索民事合同違約責任的權利，這種法律責任關系雖然對環(huán)境法律責任和合同民事責任有了進一步的描述，但在環(huán)境責任承擔上卻仍有產(chǎn)生糾紛的隱患，供需雙方的環(huán)境法律責任分離，服務過程中產(chǎn)生的環(huán)境法律責任被帶上商品經(jīng)濟的色彩，環(huán)境公共屬性和作用減弱，分離的責任關系也未能盡到督促產(chǎn)出確實的生態(tài)作用績效的作用。環(huán)境績效合同服務中，取得環(huán)境治理產(chǎn)生的經(jīng)濟效益由供需雙方按照合同約定共享，在環(huán)境法律責任歸責時也應當共擔責任和風險。

在環(huán)境績效服務合同中，明確環(huán)境法律責任歸屬是環(huán)境資源公共性對個體的環(huán)境權利義務的要求體現(xiàn)。環(huán)境法律責任產(chǎn)生時，按照“誰污染誰付費、誰污染誰治理”意味著在需求方的法律責任在某種程度上能夠依照環(huán)境服務購買合同大部分轉(zhuǎn)移至環(huán)境服務商，若因環(huán)境服務商未履行合同義務產(chǎn)生環(huán)境治理責任，此時需求方和環(huán)境服務商仍需共同負擔需求方應為的環(huán)境法律責任未為的責任和失利的風險，而需求方依據(jù)雙方環(huán)境績效服務合同約定依照合同民事法律關系劃分付費、違約以及設施、物資所有等歸屬。供需雙方共同承擔社會責任的前提下協(xié)商合同權利義務，建立相互督促、共同負責的環(huán)境服務模式。

三、結(jié)語

環(huán)境績效合同服務作為推進環(huán)境污染第三方治理環(huán)境公用設施運營市場化、培育污染治理的新模式，[5]其按效付費的機制與依托于民商事合同關系的性質(zhì)在責任分配中確有不足，但也并未機械地將主體之間的責任分離，考慮市場交易和社會關系，在個體之間的經(jīng)濟利益衡量與分配中建立共同公共責任作為個體與集體之間權利義務關系的橋梁，是在我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的客觀實際中探索的可持續(xù)發(fā)展方式。環(huán)境績效合同服務不僅由一紙合同文書所涵蓋，它對環(huán)境服務方式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場以及環(huán)境服務業(yè)業(yè)務水平提高和行業(yè)規(guī)范起到重要作用，在未來的環(huán)境產(chǎn)業(yè)之中將會得到更廣泛的應用。