勞動法視域下營商環(huán)境優(yōu)化問題探析
——以成都市為例

趙 乾

（中共成都市委黨校，四川 成都610110）

一、我國超大城市營商環(huán)境狀況概述

實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和推動開放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè)，迫切需要對營商環(huán)境進(jìn)行不斷優(yōu)化。近年來，全國各級政府“放管服”改革進(jìn)一步深化，各超大城市作為各類市場資源的集中地，更是著力于不斷提升政務(wù)服務(wù)效率和營商便利度并取得良好成效：一是“放管服”改革的深入推進(jìn)，促使政府職能轉(zhuǎn)變不斷加快，政府服務(wù)效率有顯著提升；二是營商政策的優(yōu)化促使對內(nèi)對外市場加快開放，國內(nèi)消費市場快速崛起；三是企業(yè)融資環(huán)境明顯優(yōu)化，融資難題得以緩解，融資擔(dān)保機(jī)制不斷創(chuàng)新；四是公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)效率不斷改善，公共服務(wù)均等化初步實現(xiàn)；五是創(chuàng)新環(huán)境和勞動力的市場匹配不斷優(yōu)化，企業(yè)人力資源素質(zhì)有較大提升。

法治是最好的營商環(huán)境。勞動法因涉及最寶貴的人力資源管理，不但是建設(shè)營商環(huán)境軟硬件的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一，也是當(dāng)下超大城市最為迫切和務(wù)實的現(xiàn)實需求。在我國超大城市中，位于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)榜首的成都市在營商環(huán)境建設(shè)中呈現(xiàn)出明顯的后發(fā)優(yōu)勢，不但已采取各項措施確保本地企業(yè)在法治、公平、透明、開放的環(huán)境中發(fā)展，而且將2019年確定為“國際化營商環(huán)境建設(shè)年”，將營商環(huán)境的優(yōu)化作為一項長期工作深入開展。這就迫切需要以法治的方式特別是要使勞動法與企業(yè)承受能力、用工方式革新等發(fā)展要素相適應(yīng)，并通過鋪設(shè)以下路徑來達(dá)到優(yōu)化營商環(huán)境的目的。

二、我國超大城市營商環(huán)境之路徑鋪設(shè)

（一）積極適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下用工方式的變革

營商環(huán)境的優(yōu)化，離不開和諧勞動關(guān)系的建構(gòu)，而此種和諧程度，又受到其是否能靈活適應(yīng)不斷變化著的勞動關(guān)系的影響。例如，如能解決當(dāng)前新業(yè)態(tài)下勞動者的基本社保問題，那么勞動力市場的靈活性必將大大增強(qiáng)。成都市作為新一線城市，雖在GDP總量等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上已名列全國主要城市前茅，但在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策的靈活性或者營商成本的降低程度上，仍相較東南沿海省市有不小差距。例如，在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速崛起的大背景下，各類新型就業(yè)模式涌現(xiàn)，但成都本地的應(yīng)對政策卻未能及時跟進(jìn)，相應(yīng)的社會指導(dǎo)也相對滯后。如在數(shù)字經(jīng)濟(jì)從業(yè)者的勞動關(guān)系問題上，雖然目前我國勞動法未對此問題有明確規(guī)定，但這并不妨礙各地方根據(jù)自身情況，在不違背上位法之立法精神的前提下作出相應(yīng)調(diào)整。而成都本地立法或政策文件卻未能充分體現(xiàn)新業(yè)態(tài)下用工的新變化。這些問題的解決，需要地方立法者或政策決策者盡量從根源上發(fā)掘出應(yīng)對之策。仍以上文數(shù)字經(jīng)濟(jì)從業(yè)者之勞動關(guān)系問題為例，成都本地立法可在尊重勞動法關(guān)于勞動者合法權(quán)益應(yīng)保盡保原則的基礎(chǔ)上，在傳統(tǒng)“勞動關(guān)系二分法”之外，大膽探索勞動關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系之外的新型勞動關(guān)系（或曰“類勞動關(guān)系”），并在地方性法規(guī)上予以體現(xiàn)，以適應(yīng)網(wǎng)約工、無固定用工單位之勞動者或自雇者等新用工隊伍快速壯大的現(xiàn)實；又或者，如果認(rèn)為目前創(chuàng)設(shè)新型勞動關(guān)系不太現(xiàn)實，則可將勞動法作個體勞動法和集體勞動法之適用主體及范圍上的區(qū)分，也即不符合《勞動法》《勞動合同法》等個體勞動法關(guān)于勞動者形式要件的類勞動者，亦可成為《工會法》等集體勞動法上的“勞動者”，并依托工會組織的力量實現(xiàn)對此類勞動者之社保權(quán)、集體協(xié)商權(quán)的維護(hù)。

（二）不斷提升地方立法質(zhì)量與相關(guān)政策的透明度

近年來，成都市為降低行政化而逐漸由協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方共同發(fā)布公布工資指導(dǎo)線，并不再公布上限。這表明，成都市對企業(yè)之合法利益一直持有尊重和引導(dǎo)的態(tài)度，并不愿施之以不必要的羈絆。然而，從地方勞動立法層面來看，還有一些問題急需解決。例如，當(dāng)前勞動立法并未解決“企業(yè)經(jīng)營者以客觀情況發(fā)生重大變化為由試圖對勞動者進(jìn)行培訓(xùn)或調(diào)崗，而勞動者予以拒絕，此時若企業(yè)仍不愿解除勞動關(guān)系，則如何化解這一僵局”的問題，這就使得企業(yè)之經(jīng)營管理權(quán)受到一定損害；而勞動者亦不能因此依據(jù)《勞動合同法》第38條解除勞動合同，而只能選擇辭職，這樣一來，勞動者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益也將會受到不必要的損害。這樣一種雙輸?shù)木置?，顯然并不符合勞動立法的本意，但此種立法上的空白卻是并不鮮見的現(xiàn)實。為避免此類情況繼續(xù)產(chǎn)生，有些地方在尊重“勞動關(guān)系變更須雙方協(xié)商一致”原則的前提下，將變更條件予以放寬，即認(rèn)為勞動合同只要事先對此類情況有所約定，則亦可單方調(diào)整崗位。這就對成都本地法院有所啟示，即應(yīng)客觀、全面理解“重大客觀情況”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與范圍，以及對“調(diào)整崗位”的具體方式予以放寬，如崗位與績效工資是否可以不必然掛鉤，以解除勞動者不必要的顧慮。由此引申，成都市在落實法律對營商環(huán)境優(yōu)化之保障的規(guī)定時，應(yīng)從“立法精神”或“立法本意”等更宏觀的角度考慮和解決問題，特別是可在勞動法框架內(nèi)尋找“營商”與“勞動者權(quán)益”之間的平衡度，尤其可在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中大膽嘗試、適當(dāng)放寬勞動標(biāo)準(zhǔn)，等等?？傊?，盡管勞動基本法律非經(jīng)法定程序不可變動，但這并不妨礙成都在制定實施細(xì)則等具體落實過程中作大膽嘗試，爭取找到變通空間；又或者，如地方立法時機(jī)尚不成熟，亦可通過政府頒布規(guī)章或文件的形式，將前述問題更加公開、透明且力度適當(dāng)?shù)亟鉀Q；否則，無論企業(yè)還是勞動者均難免會對營商政策產(chǎn)生不必要的疑慮。因此，成都市營商環(huán)境的優(yōu)化需要更為重視提高透明度以給勞資雙方以充足信心。

（三）充分重視新業(yè)態(tài)之靈活性及勞資自治

資料顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)模將在2035年達(dá)到16萬億美元，總就業(yè)容量達(dá)4.15億人。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入開展和數(shù)字經(jīng)濟(jì)異軍突起的大背景下，四川全省的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和增長方式都將邁入前所未有的大變革階段。成都市作為四川省的省會和我國西部地區(qū)最為發(fā)達(dá)的新一線城市，更應(yīng)加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下營商環(huán)境的優(yōu)化力度。法治環(huán)境的優(yōu)化是營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在應(yīng)有之義，[1]因此務(wù)必要對法律方面的問題予以明確。具體到勞動法領(lǐng)域：

其一，標(biāo)準(zhǔn)的確定乃是勞動立法的重要目的，但據(jù)我國《勞動法》和《勞動合同法》的內(nèi)容來看，相關(guān)條文主要是對標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系予以規(guī)定，而傳統(tǒng)勞動關(guān)系之外的勞動者身份認(rèn)定、非傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的雇傭或用工等方面的問題并未得到解決，這就使得當(dāng)前勞動立法穩(wěn)定性有余而靈活性不足。從世界范圍來看，近十幾年來，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家紛紛對本國勞動立法進(jìn)行了不同程度的改革，非標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系得以在法律制度上確立，進(jìn)而也推動本國勞動力市場的靈活性大大加強(qiáng)。相比之下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于企暖回升階段，經(jīng)濟(jì)形勢依然嚴(yán)峻，故法學(xué)界特別是勞動法學(xué)界對非標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系的研究深度仍有待提升。因此，在充分尊重勞動基本法律現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，成都市可在實施細(xì)則中作兩方面的嘗試：一是認(rèn)清非標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系發(fā)展迅速的現(xiàn)實，對新經(jīng)濟(jì)形態(tài)中用工雙方之間的關(guān)系給予法律上的認(rèn)定；二是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)本地勞動力市場的靈活性，例如在嚴(yán)格遵守國家和地方關(guān)于最低工資標(biāo)準(zhǔn)硬性規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬企業(yè)工資指導(dǎo)線的半強(qiáng)制性作用，同時加強(qiáng)集體協(xié)商制度建設(shè)，推動新業(yè)態(tài)下用工雙方習(xí)慣于在更加規(guī)范的勞動力市場上經(jīng)協(xié)商確定勞動力價格等。這就要求，不論是對勞動關(guān)系的強(qiáng)制性認(rèn)定還是增強(qiáng)勞動力市場的靈活性，都必須充分照顧到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實際狀況。例如，在網(wǎng)約工之勞動者身份認(rèn)定的問題上，對于自雇者和沒有固定用工單位的靈活就業(yè)者可不賦予其個體勞動法上之勞動者身份，而對大型網(wǎng)約企業(yè)平臺下形成相對固定用工關(guān)系的勞動者則可認(rèn)定其具備標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系；又如，從群團(tuán)組織發(fā)揮作用的角度出發(fā)，一方面進(jìn)一步重視工會組織在勞動關(guān)系認(rèn)定特別是勞動合同解除方面的意見和建議，從而使勞動仲裁機(jī)構(gòu)和法院之裁判結(jié)果能夠真正產(chǎn)生社會效益；另一方面對于新業(yè)態(tài)下的靈活就業(yè)人員社保權(quán)的保障，可通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用或者探索建立職業(yè)工會等新型工會組織的方式，給予集體勞動法上的保障。

其二，如前所述，我國已邁入經(jīng)濟(jì)形態(tài)日趨多樣化的階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展更是要求各地政府在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中務(wù)必重視靈活用工的新特點。然而，囿于立法天然滯后于社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實，當(dāng)前勞動法學(xué)界對勞動關(guān)系的靈活性如何體現(xiàn)和規(guī)范并未形成統(tǒng)一認(rèn)識。回歸到營商環(huán)境亟待優(yōu)化的現(xiàn)實，則需要解決政府管制和市場自治之間關(guān)系如何實現(xiàn)動態(tài)平衡的問題。眾所周知，市場自治離不開企業(yè)的自我管理，具體可細(xì)化為資本、勞動、技術(shù)等問題。在這些問題上，目前來自政府的管制或干預(yù)仍然較多，[2]例如企業(yè)必須遵守政府關(guān)于最低工資、高溫或生育補(bǔ)貼等方面的規(guī)定。這些規(guī)定在絕大部分情況下是合理的，但在市場自治仍未充分實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實下，企業(yè)等市場主體對規(guī)定之遵守仍有失衡現(xiàn)象出現(xiàn)。以企業(yè)工會建設(shè)為例，在相當(dāng)一部分私營企業(yè)中，一方面，企業(yè)工會組織的地位常被虛化；另一方面，工會會費繳納占企業(yè)工資總額百分之二的強(qiáng)制性規(guī)定又使得一些小微企業(yè)難以適應(yīng)。由此引發(fā)的思考為：勞資自治究竟應(yīng)該以什么方式進(jìn)行？對此，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家通常會采用集體談判的方式予以解決。在我國，出于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的考慮，集體談判已被改造為更符合中國國情的集體協(xié)商制度。那么，成都市作為我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)城市和世界五百強(qiáng)企業(yè)分支較多的城市，顯然更應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)代集體協(xié)商制度的建設(shè)，并以此為抓手推動勞資自治在本地營商環(huán)境優(yōu)化的過程中發(fā)揮更為積極的作用。

（四）合理保護(hù)企業(yè)權(quán)益及降低用工成本

實踐中，這方面的案例相對較多。如故意泡病假的問題，尤其是泡長病假、“三期”女職工請病假或者員工因公司通勤時間調(diào)整等細(xì)小事務(wù)而據(jù)此請長病假的問題，是目前勞動者誠信與企業(yè)權(quán)益保護(hù)沖突的表現(xiàn)之一。對此，有律師建議考慮病假超過一定時間后，將病假工資費用承擔(dān)納入醫(yī)療保險范圍；或者為防止請?zhí)摷俨〖俚某霈F(xiàn)而經(jīng)律師向法院申請指定一定機(jī)構(gòu)予以鑒定。對此，成都市有關(guān)部門可參照浙江等省法院的做法，在調(diào)查核實后對違反規(guī)定開具病假單的醫(yī)院給予司法建議或建議醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門給予一定處罰。又如勞動合同違規(guī)簽訂的問題，浙江省溫州市中院曾審理過一起涉及代簽勞動合同的詐騙犯罪案件，涉案當(dāng)事人為獲得未簽訂勞動合同的雙倍賠償而找人代簽勞動合同，最終被判處有期徒刑一年零六個月。此外，強(qiáng)制要求小微企業(yè)在創(chuàng)立之初即簽訂勞動合同和繳納社會保險，或者在企業(yè)效益大幅下滑時仍需支付大額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的做法，對本地營商環(huán)境的破壞亦不容忽視。在成都地區(qū)，類似上述案件以及涉及社保費用追繳、違反最低工資標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的案件數(shù)量上升，都已不同程度地影響到企業(yè)對成都市營商環(huán)境的信心，有些企業(yè)甚至因此而外遷至營商環(huán)境更為優(yōu)良的東南沿海地區(qū)。

上述問題不僅涉及勞動者權(quán)益維護(hù)和企業(yè)規(guī)范用工等方面的問題，同時也會對一地區(qū)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響，這都充分說明需要從不同的角度來思考營商環(huán)境究竟該如何優(yōu)化。在全國范圍內(nèi)來看，成都市營商環(huán)境的各項指標(biāo)雖不落后，但相比北上廣深等一線城市仍有不小的提升空間。同時，由于成都市地處我國大西南地區(qū)，企業(yè)與勞動者的基本權(quán)益更需科學(xué)維護(hù)，[3]其勞動關(guān)系的和諧程度對經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定之影響更大，加之當(dāng)前就業(yè)形勢仍不允許對企業(yè)苛求過嚴(yán)，故成都市關(guān)于營商環(huán)境優(yōu)化的各項政策更需要務(wù)實。例如，現(xiàn)行社保費繳納政策出臺之時的本意，是防止出現(xiàn)企業(yè)大規(guī)模違規(guī)轉(zhuǎn)移社保關(guān)系的情況出現(xiàn)，但時至今日，不少地方已將社保繳納與購房資格、居住證辦理相掛鉤，甚至以此作為勞動關(guān)系的重要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對此，學(xué)界頗有爭論。畢竟勞動者權(quán)益的保護(hù)未必會受到社保異地繳納的影響。事實上，在這方面，養(yǎng)老保險政策已作調(diào)整，而非典型勞動關(guān)系之失業(yè)保險征繳、五險合一等問題亦須檢討。其實，營商環(huán)境的優(yōu)化需要社會保障政策具備一定程度的靈活性。特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的影響下，本已較高的養(yǎng)老、工傷保險標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所創(chuàng)新。與其他超大城市一樣，成都市目前也承擔(dān)著較重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，對此，可在新業(yè)態(tài)中積極探索商業(yè)養(yǎng)老保險在本地區(qū)的實行，或者在靈活用工范圍內(nèi)將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的部分職能商業(yè)化運作，又或者將生育等津貼與企業(yè)效益特別是企業(yè)平均工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤等等?？偠灾?，對營商環(huán)境的優(yōu)化，客觀上要求社會保障與勞動關(guān)系應(yīng)當(dāng)既有結(jié)合又有分工：后者更兼顧效益，前者更注重公平。

三、結(jié)語

在對營商環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化的過程中，無論是資本擁有方還是勞動提供方，均是受益者，[4]故具體的優(yōu)化措施應(yīng)當(dāng)是務(wù)實與創(chuàng)新相互作用的結(jié)果。因此，靈活應(yīng)當(dāng)與保障結(jié)合。[5]成都市關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的具體政策，一方面應(yīng)充分尊重成都地處國家大西南地區(qū)、經(jīng)濟(jì)整體欠發(fā)達(dá)的客觀現(xiàn)實，另一方面還須注意勞動關(guān)系的優(yōu)化應(yīng)是成都本地營商環(huán)境整體優(yōu)化的重要組成部分。這就要求，優(yōu)化政策的制定和實施應(yīng)當(dāng)在法治特別是勞動法的框架內(nèi)運行。對此，既要遵守勞動基本法律的規(guī)定，又要學(xué)會根據(jù)自身實際予以細(xì)化或在配套制度上有所變通。