我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范存在的問(wèn)題及完善策略研究

楊玉和

（河北三和時(shí)代律師事務(wù)所，河北 石家莊050051）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步、快速增長(zhǎng)。我國(guó)在國(guó)際地位不斷上升的同時(shí)，為順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展潮流，逐漸將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)從“引進(jìn)來(lái)”轉(zhuǎn)移到“走出去”，大力開(kāi)展對(duì)外投資事業(yè)，在積極開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的過(guò)程中，有效促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局的優(yōu)化調(diào)整。而隨著我國(guó)對(duì)外投資項(xiàng)目的增多，對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也逐漸進(jìn)入我們視野，成為一系列國(guó)際問(wèn)題的主要誘發(fā)點(diǎn)。如何妥善處理對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，制定完善的法律規(guī)范，以此有效規(guī)避對(duì)外投資過(guò)程中存在的各類(lèi)環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為目前我國(guó)各級(jí)政府以及企業(yè)共同關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。為此，我們有必要從法律規(guī)范的角度來(lái)對(duì)我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)工作的有效開(kāi)展展開(kāi)深入研究與探討。

一、我國(guó)對(duì)外投資概述

（一）我國(guó)對(duì)外投資的特點(diǎn)

近年來(lái)，在國(guó)家一系列“走出去”政策的大力支持和引導(dǎo)下，我國(guó)企業(yè)顯現(xiàn)出了強(qiáng)大的對(duì)外投資擴(kuò)展力?？傮w來(lái)講我國(guó)對(duì)外投資活動(dòng)主要特點(diǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是，以國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為投資重點(diǎn)領(lǐng)域。如巴基斯坦水電站項(xiàng)目、卡塔爾鐵路項(xiàng)目等。二是，具有資源導(dǎo)向性的特點(diǎn)。我國(guó)特殊的地理?xiàng)l件在造成了我國(guó)礦產(chǎn)資源需求不足的現(xiàn)實(shí)情況。為有效彌補(bǔ)我國(guó)能源缺口，滿足國(guó)內(nèi)對(duì)能源巨大的需求量，我國(guó)大多數(shù)企業(yè)將對(duì)外投資目光聚焦采礦項(xiàng)目。三是，我國(guó)對(duì)外投資地區(qū)多集中在國(guó)外一些生態(tài)環(huán)境較為脆弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，這些地區(qū)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較高且難度大，需要投入大量的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本用于周?chē)A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。正是我國(guó)對(duì)外投資的特殊性導(dǎo)致了我國(guó)對(duì)外投資活動(dòng)的開(kāi)展必然會(huì)加重國(guó)外自然環(huán)境負(fù)荷，導(dǎo)致其一定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。由此而引發(fā)東道國(guó)反對(duì)聲音，使我國(guó)被貼上“掠奪性發(fā)展”“環(huán)境威脅論”的標(biāo)簽，對(duì)我國(guó)的對(duì)外投資項(xiàng)目實(shí)施情況帶來(lái)不好的影響。

（二）我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的必要性

在對(duì)外投資事業(yè)不斷發(fā)展的時(shí)代背景下，法律規(guī)范已經(jīng)成為完善我國(guó)對(duì)外投資事業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，能夠在法律威嚴(yán)的作用下，肅清對(duì)外投資市場(chǎng)，提升對(duì)外投資企業(yè)行為的規(guī)范性，確保我國(guó)對(duì)外投資項(xiàng)目的穩(wěn)定、持久、健康發(fā)展。我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境法律規(guī)范的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有助于我國(guó)對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。隨著近年來(lái)各國(guó)人民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，各個(gè)國(guó)家都對(duì)環(huán)保問(wèn)題高度重視，并建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，將環(huán)保上升到一定高度。在如此時(shí)代背景下，我國(guó)積極建立完善的對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，將有助于我國(guó)民營(yíng)企業(yè)環(huán)保意識(shí)的提升，使其在實(shí)施對(duì)外投資項(xiàng)目過(guò)程中，能夠不吝成本，制定完善的環(huán)境保護(hù)措施。由此來(lái)避免因環(huán)境問(wèn)題而帶來(lái)東道國(guó)對(duì)企業(yè)的環(huán)境訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

二是有助于我國(guó)對(duì)各國(guó)環(huán)保法差異作出有效協(xié)調(diào)。世界各國(guó)國(guó)情不同，在立法體系方面自然也存在著較大的差異性。重視并有效解決我國(guó)與各東道國(guó)之間環(huán)保法律差異問(wèn)題，是我國(guó)與各國(guó)建立對(duì)外投資友好合作關(guān)系的重要基礎(chǔ)性內(nèi)容，直接關(guān)系我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資活動(dòng)順暢與否，關(guān)系我國(guó)企業(yè)利益的保護(hù)。尤其是面對(duì)各國(guó)環(huán)保法律法規(guī)動(dòng)態(tài)變化的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范來(lái)避免投資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范存在的問(wèn)題

（一）法律約束力不足

基于對(duì)外投資活動(dòng)的特殊性，我國(guó)關(guān)于對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律、規(guī)定的制定權(quán)主要集中于國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)資委、環(huán)保部、外交部等部門(mén)。并對(duì)于這些部門(mén)而言，對(duì)外投資戰(zhàn)略的重點(diǎn)多集中在對(duì)外投資項(xiàng)目的實(shí)施上，而并非是環(huán)保問(wèn)題。因此，這些部門(mén)在制定對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)規(guī)定時(shí)，多采用指導(dǎo)意見(jiàn)、指南、辦法、通知等文件形式。這些規(guī)定在內(nèi)容上較為籠統(tǒng)，雖然能夠在大方向上對(duì)我國(guó)對(duì)外投資企業(yè)的環(huán)境保護(hù)行為起到一定的指導(dǎo)作用，但在對(duì)實(shí)際問(wèn)題的解決上缺乏可操作性。且從法律層面來(lái)看，這些文件位階較低。

（二）投資監(jiān)管有待完善

就目前我國(guó)政府對(duì)企業(yè)投資行為的監(jiān)管工作來(lái)講，其重點(diǎn)多集中于外匯、金融等方面。在對(duì)外企業(yè)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)問(wèn)題方面，雖然也制定了一系列原則性的管理規(guī)定，要求企業(yè)必須切實(shí)履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任，但由于在細(xì)則的規(guī)定以及責(zé)任的劃分上，缺乏充分的說(shuō)明，導(dǎo)致企業(yè)在實(shí)際開(kāi)展對(duì)外投資活動(dòng)中，不能夠主動(dòng)地去關(guān)注東道國(guó)環(huán)保問(wèn)題，并且在逐利心態(tài)的作用下，壓縮環(huán)保方面的支出。這說(shuō)明我國(guó)政府目前并沒(méi)有將環(huán)保監(jiān)管作為對(duì)外投資監(jiān)管的要點(diǎn)予以著重對(duì)待，在政府疏于監(jiān)管的情況下，導(dǎo)致企業(yè)環(huán)保內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足。以貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資條約為例，作為我國(guó)目前主要的對(duì)外投資監(jiān)管適用法規(guī)，在內(nèi)容上基本不涉及環(huán)保法規(guī)。

（三）司法管轄權(quán)受限

司法權(quán)受限，對(duì)于我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境法律規(guī)范體系的建立以及權(quán)力的執(zhí)行而言都是極為不利的。一旦我國(guó)企業(yè)在對(duì)外投資過(guò)程中觸碰東道國(guó)的環(huán)保法律，面臨法律訴訟風(fēng)險(xiǎn)，由于管轄權(quán)的受限，我國(guó)司法部門(mén)的職能也將難以得到充分發(fā)揮。尤其是面對(duì)涉外環(huán)保案件的審理，我國(guó)司法部門(mén)在無(wú)法與東道國(guó)司法部門(mén)及政策進(jìn)行充分協(xié)調(diào)的情況下，難以獲取到案件的詳細(xì)信息，由此也就造成了司法部門(mén)對(duì)我國(guó)環(huán)保法律與東道國(guó)法律連接點(diǎn)的掌握不準(zhǔn)，對(duì)法律適用性問(wèn)題的解決造成了極大阻礙。導(dǎo)致國(guó)際平行訴訟的產(chǎn)生，使企業(yè)受頻繁國(guó)際訴訟所累甚至造成虧損。

三、完善我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的策略

（一）建立完善法律體系

建立完善的法律體系是解決目前我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的一個(gè)根本性舉措。尤其是面對(duì)我國(guó)日益擴(kuò)展的對(duì)外投資事業(yè)而言，要想確保我國(guó)對(duì)外投資活動(dòng)的良好、穩(wěn)定、有序發(fā)展，就必須針對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題積極建立一部體系完善、內(nèi)容詳細(xì)且統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)立法，并成立專(zhuān)門(mén)的主管部門(mén)，確保各項(xiàng)法律法規(guī)能夠真正落到實(shí)處。對(duì)此問(wèn)題，建議：一方面，我國(guó)政府應(yīng)針對(duì)目前我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資活動(dòng)中的環(huán)境行為特點(diǎn)，建立統(tǒng)一、詳細(xì)的環(huán)境規(guī)范管理辦法。如，對(duì)企業(yè)節(jié)能減排、環(huán)保產(chǎn)品利、綠色金融等環(huán)節(jié)的法律管制，都需要建立專(zhuān)門(mén)的法律。以此為企業(yè)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)措施的制定提供必要的法律引導(dǎo)，同時(shí)也確保了相關(guān)部門(mén)執(zhí)法工作有法可依。另一方面，要對(duì)我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資條款中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容加以完善。在與東道國(guó)建立合作友好關(guān)系的過(guò)程中，我國(guó)政府、企業(yè)不僅要關(guān)注自身權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)東道國(guó)利益加以考量，在對(duì)條款內(nèi)容進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，吸納東道國(guó)對(duì)我國(guó)投資活動(dòng)的環(huán)境規(guī)范限制條款。且針對(duì)以往我國(guó)環(huán)境保護(hù)籠統(tǒng)、約束性不強(qiáng)的情況，要建立環(huán)境保護(hù)專(zhuān)章規(guī)定，重新從定義、內(nèi)容、目標(biāo)、義務(wù)責(zé)任、合作形式、合作領(lǐng)域、具體程序、配套措施等各個(gè)方面予以完善，做到事無(wú)巨細(xì)。

（二）完善投資監(jiān)管制度

我國(guó)對(duì)外投資活動(dòng)的一切事宜都是在商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)規(guī)劃與管理下開(kāi)展的，針對(duì)我國(guó)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)立法工作，環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)實(shí)情況，在今后的工作中，要對(duì)目前的環(huán)境法律管理體制嘗試積極改革，依照各部門(mén)協(xié)同合作的原則，對(duì)不同職能部門(mén)在對(duì)外投資管理活動(dòng)中所發(fā)揮的作用、扮演的角色、占據(jù)的地位等予以明確。同時(shí)，為進(jìn)一步提升我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)管的約束力，還需要對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行改革，實(shí)行環(huán)保部門(mén)對(duì)對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)的直接監(jiān)管，并在發(fā)改委、商務(wù)部的聯(lián)合作用下，積極建立環(huán)境監(jiān)管配套政策，以此提升法律監(jiān)管的效力。對(duì)于環(huán)境保護(hù)監(jiān)管規(guī)則的適用問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)積極發(fā)揚(yáng)大國(guó)風(fēng)范，積極踐行國(guó)家主權(quán)原則，對(duì)東道國(guó)環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要給予充分尊重，并適當(dāng)采用國(guó)際通用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在兩者無(wú)法發(fā)揮出實(shí)際效用的情況下，可以對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律標(biāo)準(zhǔn)予以參考，以示對(duì)東道國(guó)環(huán)境保護(hù)的重視。此外，為確保企業(yè)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的有效解決，降低企業(yè)面臨環(huán)境保護(hù)法律風(fēng)險(xiǎn)的概率，還需要積極建立持續(xù)、動(dòng)態(tài)的環(huán)境監(jiān)管策略。包括對(duì)企業(yè)對(duì)外投資項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估、對(duì)其投資項(xiàng)目進(jìn)展予以實(shí)時(shí)跟蹤、對(duì)企業(yè)進(jìn)行定期環(huán)境績(jī)效考評(píng)、設(shè)立對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)專(zhuān)員等，確保我國(guó)企業(yè)在進(jìn)入東道國(guó)之后，其行為不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成侵犯。

（三）深化環(huán)境司法改革

首先，要積極完善對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)司法工作機(jī)制。針對(duì)涉外環(huán)境保護(hù)案件的處理，要積極發(fā)揮專(zhuān)業(yè)審判作用，將此類(lèi)案件統(tǒng)一歸由涉外環(huán)境司法部門(mén)予以處理。如，針對(duì)目前我國(guó)“一帶一路”倡議的實(shí)施，可以賦予海事法院管理專(zhuān)權(quán)，使其可以針對(duì)涉外投資活動(dòng)中的環(huán)保法律事宜進(jìn)行統(tǒng)籌管轄。由此來(lái)鞏固我國(guó)國(guó)際司法審判地位。同時(shí)還要對(duì)司法部門(mén)的環(huán)境保護(hù)案件處理相關(guān)信息進(jìn)行定期的社會(huì)公開(kāi)，彰顯政務(wù)透明的同時(shí)，確保締約方當(dāng)事人信息權(quán)的保障。如，對(duì)審判旁聽(tīng)工作管理機(jī)制予以完善、開(kāi)放國(guó)際司法窗口、邀請(qǐng)各國(guó)使節(jié)旁聽(tīng)重大案件的審理。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，對(duì)外投資環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的完善，不僅有助于我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)的降低，更有助于維護(hù)我國(guó)的國(guó)際形象，彰顯可持續(xù)發(fā)展、兼容并包的發(fā)展理念。在未來(lái)的工作中，要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)對(duì)外投資活動(dòng)的分析，結(jié)合對(duì)外投資活動(dòng)特點(diǎn)、需要，在對(duì)雙方利益進(jìn)行充分考量的基礎(chǔ)上，積極建立完善的對(duì)外投資環(huán)境法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和要求，使法律的保障效用能夠得到充分發(fā)揮，為我國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資保駕護(hù)航。