促進(jìn)我國(guó)廢物管理循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的立法和政策工具研究

丁 娜

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150080）

一、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的背景與發(fā)展

（一）背景

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)取得了顯著進(jìn)步。然而，隨著重工業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，它仍然與粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相聯(lián)系。這種模式導(dǎo)致了自然資源消費(fèi)的驚人增長(zhǎng)，盡管中國(guó)在自然資源的數(shù)量和種類方面在國(guó)際上排名很高，但其龐大的人口抵消了這一優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其人均資源數(shù)量排名較低。中國(guó)的資源產(chǎn)出率和利用效率，以及資源回收和綜合利用率（綜合利用廢物的比例），仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家的水平。

（二）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀

1.可回收資源的利用

2.可持續(xù)發(fā)展：挑戰(zhàn)和機(jī)遇

為了能夠承受目前的發(fā)展模式，中國(guó)必須盡快建立一個(gè)可持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。我國(guó)自然資源長(zhǎng)期短缺嚴(yán)重，可回收資源的利用率仍然處于不適當(dāng)?shù)牡退健Ｒ虼?，保持未?lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的唯一途徑是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)了以下基本國(guó)策：保護(hù)耕地、節(jié)約資源、防止環(huán)境污染。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)與中國(guó)的三項(xiàng)基本國(guó)策密切相關(guān)。有人建議在不久的將來(lái)把循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為另一項(xiàng)基本國(guó)策。循環(huán)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)也有自己獨(dú)特的特點(diǎn)，體現(xiàn)在三個(gè)方面。在單個(gè)企業(yè)一級(jí)，特別是在典型的大型企業(yè)中，必須大幅減少空氣污染以及液體和固體廢物。在區(qū)域一級(jí)，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建立在材料、信息和能源交流的基礎(chǔ)上。在社會(huì)層面，創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市或省份將是有益的。最后，資源再利用產(chǎn)業(yè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。

二、廢物管理與循環(huán)經(jīng)濟(jì)

（一）廢物管理

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了固體廢物的快速增長(zhǎng)。另一方面，自2004年以來(lái)，年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一直保持在高水平，我國(guó)非常重視固體廢物管理，鼓勵(lì)綜合利用技術(shù)，開(kāi)發(fā)利用固體廢物，然而，在工業(yè)廢物管理問(wèn)題上仍需要進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）廢物管理與循環(huán)經(jīng)濟(jì)

廢物管理也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)熱門(mén)話題，我國(guó)每年都會(huì)產(chǎn)生大量的固體廢物，包括許多不同類型的廢物，如電子垃圾、廢棄的鋼鐵、紙張等等。與此同時(shí)，固體廢物的回收和再利用仍處于低水平。鑒于這種差異，我國(guó)廢物管理和循環(huán)經(jīng)濟(jì)行業(yè)的主管部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始利用管理結(jié)構(gòu)解決這一問(wèn)題。

三、廢物管理的立法和政策工具

（一）當(dāng)前支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法和政策框架的發(fā)展

國(guó)家制定并實(shí)施了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)關(guān)注和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。例如，1996年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于促進(jìn)資源綜合利用的建議》，確認(rèn)資源綜合利用是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了具體政策，如對(duì)符合條件的企業(yè)減稅和免稅。政府還采取了一系列措施來(lái)促進(jìn)發(fā)展與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)。自1973年以來(lái)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法和政策框架在中國(guó)不斷發(fā)展。這意味著我國(guó)提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃。

“節(jié)約資源應(yīng)作為一項(xiàng)基本國(guó)策來(lái)貫徹，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)和環(huán)境，同時(shí)加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)?！薄敖ㄔO(shè)生態(tài)文明，形成節(jié)約能源和資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)和消費(fèi)方式，至關(guān)重要”，提出“形成大規(guī)模循環(huán)經(jīng)濟(jì)”是全面繁榮社會(huì)的目標(biāo)，并提出了高標(biāo)準(zhǔn)。

2005年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干建議》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕22號(hào)），提出了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)和政策措施。黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃建議》強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要一步?！?/p>

2007年，為了促進(jìn)節(jié)能和提高能效，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，并于2008年4月1日生效，成為推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要推動(dòng)力之一。2008年，隨著“促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的社會(huì)理念，8月29日第十一屆人大四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。該法于2009年1月1日生效，其主要原則是“減少、再利用、資源”。

類目是指分解、提取所分析樣本中的內(nèi)容，將上述內(nèi)容轉(zhuǎn)換成可進(jìn)行定量分析的數(shù)據(jù)，構(gòu)建成類目表。建構(gòu)類目是內(nèi)容分析法的關(guān)鍵步驟，在建構(gòu)過(guò)程中類目之間應(yīng)互斥和窮盡：互斥即類目之間是相互不包含的，樣本內(nèi)容中的每一個(gè)分析單元有且只能歸屬于一個(gè)類目；窮盡則是指類目必須能夠覆蓋所有的樣本內(nèi)容，所有分析單元都要?dú)w入相應(yīng)的類目中。本文運(yùn)用Nvivo軟件對(duì)所選樣本以最小字符長(zhǎng)度為2和3進(jìn)行關(guān)鍵詞查詢，通過(guò)人工補(bǔ)充與剔除掉無(wú)具體意義的詞，最終得到19個(gè)關(guān)鍵詞作為一級(jí)類目（如表1所示）。

（二）國(guó)家一級(jí)廢物管理的立法和政策工具

固體廢物管理還有一些額外的優(yōu)惠政策，可以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是在稅收制度方面。增值稅、企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅是促進(jìn)該領(lǐng)域廢物利用的最有效政策。

國(guó)家已經(jīng)制定并實(shí)施了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)積極主動(dòng)地采取促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的做法。例如，1996年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于促進(jìn)資源綜合利用的建議》，確認(rèn)資源綜合利用是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。相關(guān)部門(mén)隨后出臺(tái)了優(yōu)惠政策，如對(duì)符合條件的企業(yè)減稅和免稅。政府還采取了一系列措施來(lái)促進(jìn)發(fā)展與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)，具體如下：

1.通過(guò)淘汰一些技術(shù)落后、資源浪費(fèi)、污染嚴(yán)重、沒(méi)有市場(chǎng)的技術(shù)、設(shè)備和制造廠來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以減輕產(chǎn)業(yè)污染負(fù)荷，緩解結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題。

2.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，最大限度地降低煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比例，提高煤炭利用效率，推廣潔凈煤技術(shù)，發(fā)展水電和可循環(huán)能源。

3.嚴(yán)格控制新的污染和生態(tài)破壞，對(duì)所有新的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，目標(biāo)是在不增加污染的情況下增產(chǎn)。

4.加快城市污水、垃圾處理中心等污染處理設(shè)施建設(shè)。

四、未來(lái)發(fā)展及建議

（一）需要完善法律法規(guī)

盡管我國(guó)在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法方面取得了顯著成就，但在電子垃圾和城市固體垃圾等具體領(lǐng)域仍存在問(wèn)題。新法律的通過(guò)缺乏協(xié)調(diào)。我們?nèi)匀蝗狈?qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則等必要的技術(shù)法規(guī)，從而限制了立法的有效性，立法本身往往落后于新興的循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)作和實(shí)施方面缺乏力量。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策需要?jiǎng)?chuàng)新，并在其發(fā)展中納入從實(shí)際情況中獲得的知識(shí)。此外，法律法規(guī)的實(shí)施過(guò)程缺乏利益攸關(guān)方參與的機(jī)制。一些系統(tǒng)中現(xiàn)有的環(huán)境法重點(diǎn)狹窄，不適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念。

（二）進(jìn)一步發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)

廢物處理和處置關(guān)鍵技術(shù)的開(kāi)發(fā)和使用方面的總體不足一直是循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下未來(lái)發(fā)展的瓶頸。誠(chéng)然，中國(guó)在資源高效利用方面取得了一些重要的技術(shù)突破，例如，有10個(gè)項(xiàng)目正在進(jìn)行中，這些項(xiàng)目與建筑節(jié)能和節(jié)約能源、節(jié)約和替代石油、余熱和壓力利用等關(guān)鍵技術(shù)研究有關(guān)。然而，總的來(lái)說(shuō)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的研究和科學(xué)技術(shù)在這一概念上的應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)的總體技術(shù)發(fā)展。大多數(shù)企業(yè)沒(méi)有能力應(yīng)用關(guān)鍵的資源利用技術(shù)，也沒(méi)有能力大幅度提高它們所擁有的技術(shù)的利用率。此外，現(xiàn)有技術(shù)信息源利用不足。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要一批理論和實(shí)踐都有專長(zhǎng)的專業(yè)人才，而還沒(méi)有進(jìn)行這方面的投資。雖然廢物資源管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)已經(jīng)奠定，但該系統(tǒng)作為一個(gè)整體仍然是低技術(shù)的。廢料的回收方式不能最大限度地利用或促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）完善社會(huì)支持機(jī)制

資源綜合利用行業(yè)是一個(gè)相對(duì)年輕的行業(yè)。盡管它得到了一些金融政策的支持，但整個(gè)行業(yè)仍面臨許多不確定性。循環(huán)經(jīng)濟(jì)雖然有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，但也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要各地各部門(mén)的承諾和合作。由于監(jiān)管不力，回收再利用市場(chǎng)混亂。需要進(jìn)行更多的研究，以便通過(guò)立法、監(jiān)管、政策和程序制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。

五、結(jié)語(yǔ)

政府需要鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)新技術(shù)、工藝和設(shè)備的研究項(xiàng)目，并確定新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)其應(yīng)用。此外，國(guó)務(wù)院工業(yè)信息部門(mén)需要制定固體廢物再利用的相關(guān)政策和技術(shù)規(guī)范，包括資源綜合利用，地方政府還應(yīng)該將固體廢物處理和可回收資源產(chǎn)業(yè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，以促進(jìn)資源科學(xué)有效利用，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙嬴。