西寧市鄉(xiāng)村旅游行政監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)研報告

李少華

（青海民族大學，青海 西寧810007）

鄉(xiāng)村旅游是當前政府旅游扶貧的重要模式。西寧市有著豐富的鄉(xiāng)村旅游資源，開發(fā)和利用好這些資源，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，行政監(jiān)管在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用。如果任由其自由發(fā)展，將會產(chǎn)生侵犯游客和消費者合法權益、破壞環(huán)境、過度開發(fā)旅游資源等不利后果；如果事無巨細，又可能打擊經(jīng)營者的積極性，也給經(jīng)營活動帶來不必要的困擾。如何讓行政監(jiān)管在其中恰好地發(fā)揮作用，值得深思。

一、西寧市鄉(xiāng)村旅游行政監(jiān)管現(xiàn)狀及問題

通過走訪了解，筆者發(fā)現(xiàn)西寧市及周邊鄉(xiāng)村旅游可以歸納為四類，一是以特色產(chǎn)品及餐飲為主的鄉(xiāng)村旅游點，二是以自然風光及娛樂項目為主的風景旅游區(qū)，三是以民俗風情及民族文化為主的“故土園”景區(qū)，四是以特色農(nóng)產(chǎn)品為材料的餐飲服務及住宿為主的“農(nóng)家樂”。每一類鄉(xiāng)村旅游的行政監(jiān)管現(xiàn)狀都不同，本文將以有代表性的鄉(xiāng)村旅游點進行分類分析。

（一）以特色產(chǎn)品及餐飲為主的鄉(xiāng)村旅游點

筆者選取了位于西寧市湟中縣攔隆口鎮(zhèn)慕家村的慕容古寨作為調(diào)研對象，該旅游景點以當?shù)赜忻孽ゐs酒為主打，輔以古色古香的建筑風格，以河湟鮮卑慕容舊址的文化底蘊為宣傳點，使其聞名于青海省內(nèi)外。

在游覽的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，該景點配套設施有待加強，沒有完善的垃圾處理設施，位于深山密林中的該景點消防措施亦有所缺乏。

通過與經(jīng)營者交談，了解到行政機關對該景點的檢查還是比較頻繁的，以文化與旅游局、消防部門為主，但筆者認為至少在消防、環(huán)保方面仍有欠缺。一部分消費者選擇在這里進行野炊與燒烤，是因為相關部門因環(huán)保問題禁止在河邊等地方野炊，他們只能選擇這里，這只是一種環(huán)保壓力的轉(zhuǎn)移，而且該景點對野炊的防范措施也不到位，存在安全隱患?？梢妼τ谠擃惥包c，在行政監(jiān)管方面仍需要加強。

（二）以自然風光及娛樂項目為主的風景旅游區(qū)

筆者選取了位于西寧市大通縣邊麻溝村的邊麻溝花海景區(qū)作為調(diào)研對象，該景區(qū)采取的是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和旅游開發(fā)公司合作的經(jīng)營管理模式，當筆者就行政監(jiān)管問題與該公司一名負責人交談時，該負責人坦言：“我們作為鄉(xiāng)村振興示范地，帶動了整個邊麻溝村的旅游業(yè)，目前已經(jīng)形成了從農(nóng)家樂、民宿到自然風光旅游的完整旅游產(chǎn)業(yè)鏈，但仍存在很多問題，如今鄉(xiāng)村旅游同質(zhì)化嚴重，相關規(guī)劃部門缺乏整體規(guī)劃。青海省位于高海拔地區(qū)，受制于天氣和氣候，旅游旺季短暫，轉(zhuǎn)型發(fā)展比較困難，文化與旅游局等部門支持不夠，宣傳不夠。我們本想以青海當?shù)氐莫毺孛窀栊问健▋骸M行文化宣傳，卻受制于一系列繁雜的審批手續(xù)。近年來，行政機關在綜合執(zhí)法方面有所加強，避免了天天應付各種部門的各種形式的檢查，但是，我認為有些問題可以通過企業(yè)自查自糾、自行解決，行政機關應進行更理性的監(jiān)管。”

對于這一類景點，行政機關可以減少審批手續(xù)，促進景點的多樣化發(fā)展，將自然風光與人文歷史相結(jié)合。

（三）以民俗風情及民族文化為主的“故土園”景區(qū)

互助土族故土園景區(qū)是青海省3個5A級景區(qū)之一，位于西寧市周邊的海東市互助縣，該景點以“中國土族第一村”為宣傳核心，并引入華僑城團隊，設立有統(tǒng)一的景區(qū)管委會，如今已經(jīng)成為海東市，甚至是青海省鄉(xiāng)村旅游開發(fā)、規(guī)劃與管理的典范。

土族故土園景區(qū)管委會，作為上級政府機關與景區(qū)連接的紐帶，起著“承上啟下”的作用。管委會由政府人員與景區(qū)管理人員組成，在景區(qū)規(guī)劃、征地安排、外圍道路等方面直接與政府部門接洽，減少審批流程，可以高效及時地落實到位。

談到行政監(jiān)管，該景點的一名經(jīng)理說道：“互助縣、海東市、青海省都很重視我們景點的發(fā)展，縣、市對我們的監(jiān)管非常嚴格，食品藥品監(jiān)督管理局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、消防、公安等部門經(jīng)常進行不定期的檢查。我們景區(qū)的工作人員的個人信息在派出所都要報備，且有民警進行日常巡邏。食藥局的監(jiān)管力度最大，食品安全最不容忽視，從進貨源、廚師著裝，到廚房的標準化擺設都有嚴格的要求。當然，現(xiàn)在的檢查大部分時候都是聯(lián)合執(zhí)法，最近的一次，縣政府組織15個部門對我們景區(qū)進行了檢查。不過，行政機關在監(jiān)管方面還有待加強的地方，比如對一些流動小商販的管理，當?shù)氐霓r(nóng)民會向游客售賣一些特產(chǎn)與紀念品，影響了游客的觀光體驗。對這些流動小商販應該加強監(jiān)管，設立一些攤位，引導他們合法規(guī)范經(jīng)營。同時，行政監(jiān)管部門可以借鑒外地景區(qū)的管理模式，制定一些專門的管理辦法?！?/p>

互助土族故土園景區(qū)的行政監(jiān)管模式可以說是比較完善的，在一些方面可以推廣到西寧市等地方。

（四）以特色農(nóng)產(chǎn)品為材料的餐飲服務及住宿為主的“農(nóng)家樂”

這一類鄉(xiāng)村旅游點是最廣泛也是最常見的，通過筆者的隨機走訪，發(fā)現(xiàn)這一類鄉(xiāng)村旅游點的行政監(jiān)管問題也是最多的。這一類鄉(xiāng)村旅游點由于成本低，門檻低，遍布于道路兩側(cè)。

由于其經(jīng)營比較分散，好多農(nóng)家樂甚至沒有營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證，行政監(jiān)管更無從談起。這一類鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在重大的衛(wèi)生隱患和安全隱患，相關行政監(jiān)管部門應該及時清查，對違規(guī)經(jīng)營的“農(nóng)家樂”進行及時清理。

除此之外，在筆者的走訪過程中，還發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)村旅游行政監(jiān)管中存在的一些問題，比如一些鄉(xiāng)村旅游點隨意停業(yè)的問題、土地的占用與審批問題、環(huán)境保護問題、資源浪費等問題。

二、促進西寧市鄉(xiāng)村旅游行政監(jiān)管的建議

由于我國在鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展經(jīng)營中沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，各地在發(fā)展和監(jiān)管中的做法各不相同，給執(zhí)法者和經(jīng)營者都帶來許多困惑。本文將針對西寧市鄉(xiāng)村旅游行政監(jiān)管中存在的一些問題提出建議對策，以此來推動鄉(xiāng)村旅游的健康有序發(fā)展。

（一）完善法規(guī)政策，為依法管理提供依據(jù)

我國《旅游法》第四十六條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！蹦敲锤鞯貞摳鶕?jù)本地的實際情況，制定適合本地區(qū)并可以充分促進本地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的管理辦法。青海省、西寧市都在一定程度上出臺頒布了一些關于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督管理的法規(guī)政策，比如《青海省旅游條例》中，明確各地要支持和推進鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展；《青海省鄉(xiāng)村旅游點質(zhì)量等級評定與管理辦法》中，通過規(guī)范化，對鄉(xiāng)村旅游點采取等級評定；而西寧市更是出臺了《西寧市鄉(xiāng)村旅游扶貧工作實施方案》，明確了鄉(xiāng)村旅游在扶貧工作中的重要性。

但是隨著西寧市鄉(xiāng)村旅游的不斷深入發(fā)展，各種特色的旅游產(chǎn)品如雨后春筍般不斷出現(xiàn)，從而也引發(fā)了一些新的矛盾，地方的法規(guī)政策就應該與時俱進，不斷更新完善。而且在前面列舉的法規(guī)政策中，關于鄉(xiāng)村旅游的行政監(jiān)管方面并沒有具體的規(guī)定，從而導致行政機關在執(zhí)法過程中充滿了困惑。況且，筆者在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)西寧市鄉(xiāng)村旅游項目不可以一刀切，不應該適用統(tǒng)一的規(guī)范標準，比如對于一般的“農(nóng)家樂”，要求不應該過高，可以依據(jù)《青海省鄉(xiāng)村旅游點質(zhì)量等級評定與管理辦法》中的標準，根據(jù)不同的星級，以及不同的鄉(xiāng)村旅游類型，制定相應的監(jiān)管條例，為行政機關的依法管理提供依據(jù)。

（二）完善定期評估機制和退出機制

青海省文化與旅游廳在今年6月份開展了一次鄉(xiāng)村旅游整治行動，依據(jù)《青海省鄉(xiāng)村旅游點質(zhì)量等級評定與管理辦法》規(guī)定，結(jié)合各地鄉(xiāng)村旅游行業(yè)管理部門統(tǒng)計上報情況和省鄉(xiāng)村旅游評定委員會暗訪檢查結(jié)果，取消了153家四星級鄉(xiāng)村旅游接待點資格?？梢?，青海省在鄉(xiāng)村旅游退出機制方面已有一定的實施辦法，但是筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)在評估機制和退出機制方面還需要完善。

比如西寧市某村，全村在旅游產(chǎn)業(yè)的帶動下，發(fā)展了多家“農(nóng)家樂”，但是，該村鄉(xiāng)村旅游項目因政府拆遷而停業(yè)，“農(nóng)家樂”的經(jīng)營也漸漸蕭索。在我們與村民的交流中，村民對于政府的拆遷行為也是表達了不滿。針對這種情況，政府在審批鄉(xiāng)村旅游項目時就應該根據(jù)政府相關規(guī)劃，不能盲目審批，同時也應完善退出機制，保持鄉(xiāng)村旅游項目的穩(wěn)定性。在退出機制下，及時處理該景點的“善后工作”，充分保護經(jīng)營者與投資者的利益。

在定期評估機制方面也有可以改進的地方，西寧市鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，旅游點不斷增多，行政機關首先可以將這些經(jīng)營點分類登記造冊，依據(jù)其發(fā)展規(guī)模、營利方式對其進行定期評估，及時清理不適宜再經(jīng)營的鄉(xiāng)村旅游點，凈化市場，使市場健康有序發(fā)展。

（三）促進協(xié)會建設，建立監(jiān)督體系

對于一些成規(guī)模的鄉(xiāng)村旅游點，如前文分類中的前三類，可以采用成立景區(qū)管委會的方式，由景區(qū)管委會負責該景點的運營與監(jiān)管，行政機關直接與管委會對接，行政機關亦可以向管委會派駐相應的工作人員，有利于發(fā)現(xiàn)問題的同時及時解決。

而對于最后一類“散戶”，可以根據(jù)區(qū)位成立若干的鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會，利用協(xié)會進行鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營人員的業(yè)務培訓工作，對于自愿參加協(xié)會的“農(nóng)家樂”予以登記，將行政監(jiān)管的一部分工作下放到行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會牽頭，促進本區(qū)“農(nóng)家樂”的良性有序發(fā)展。同時，作為“農(nóng)家樂”服務組織的行業(yè)協(xié)會，可以在宣傳、與政府機關接洽等方面為本區(qū)的“農(nóng)家樂”經(jīng)營點發(fā)展發(fā)揮積極作用。

只有行政監(jiān)管無法促進鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，應當建立鄉(xiāng)村旅游監(jiān)督體系，完善鄉(xiāng)村旅游信息監(jiān)管系統(tǒng)。在信息化背景下，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”的鄉(xiāng)村旅游監(jiān)督模式，在旅游點的各個角落利用網(wǎng)絡平臺設置監(jiān)督點與建議點，消費者與游客可以直接向經(jīng)營者提建議，也可以直接向行政監(jiān)管機關反映問題。

三、結(jié)語

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不可阻擋，同時國家也在支持和鼓勵鄉(xiāng)村旅游的開展，但是要平衡利益與保護之間的關系，在利用與開發(fā)過程中注重對環(huán)境和古跡的保護。在行政監(jiān)管方面，各行政機關可以專門制定鄉(xiāng)村旅游監(jiān)管的清單目錄，對于一些不需要監(jiān)管的方面可以讓企業(yè)自行解決，在提倡簡政放權的今天，應該營造自由寬松的市場環(huán)境。當然，自由不等于放縱，對于行政機關應該監(jiān)管的方面，加強監(jiān)管力度，打擊經(jīng)營者的違規(guī)行為，打擊侵害旅客與消費者權益的行為，營造良好、綠色、健康的鄉(xiāng)村旅游環(huán)境。