青海省河長(zhǎng)制法律問(wèn)題現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

亓淑婷

（青海民族大學(xué)，青海 西寧810007）

一、河長(zhǎng)制概述

（一）河長(zhǎng)體系全面建立

青海省是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，一直以來(lái)都有“中華水塔”的美名。①2011年國(guó)務(wù)院第一次全國(guó)水利普查成果表示，青海省內(nèi)流域面積50平方公里及以上的河流有3518條，境內(nèi)總長(zhǎng)度11.41萬(wàn)公里；常年水面面積1平方公里及以上的湖泊有242個(gè)，境內(nèi)水面總面積1.28萬(wàn)平方公里。已查明流域面積50平方公里以下河流781條，常年水面面積1平方公里以下湖泊79個(gè)。受地理和氣候條件影響，省內(nèi)河流呈現(xiàn)南部及東北部密集，西部及西北部稀疏的特點(diǎn)。青海省水資源地位特殊，作為我國(guó)重要的水源地和生態(tài)屏障，青海省高度重視環(huán)境問(wèn)題，尤其是水資源管理保護(hù)工作。因此青海省在深入貫徹《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（下文稱(chēng)《意見(jiàn)》）精神基礎(chǔ)上成立了河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并印發(fā)了《青海省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》的通知。青海省積極探索河長(zhǎng)制度，形成了由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，整合各方力量，嚴(yán)格落實(shí)各方主體責(zé)任，有力促進(jìn)了水資源管理保護(hù)、水域環(huán)境治理、水域環(huán)境污染、河流岸線管理等工作。

截至2017年10月，青海省8個(gè)市（州）、46個(gè)縣（市、區(qū)）和有推行河長(zhǎng)制任務(wù)的397個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的工作方案全部印發(fā)實(shí)施，以省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)為單位，建立了河長(zhǎng)體系。全省共落實(shí)河長(zhǎng)5907名，其中，省級(jí)河長(zhǎng)5名，市（州）級(jí)河長(zhǎng)42名，縣（市、區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)278名，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)河長(zhǎng)1324名，村級(jí)河長(zhǎng)4258名。各地通過(guò)當(dāng)?shù)刂饕襟w，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及以上河長(zhǎng)名單全部予以公告。在河湖重要位置豎立各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任公示牌與管理公示牌共計(jì)3321塊，并標(biāo)注了責(zé)任河長(zhǎng)及聯(lián)系電話、河道長(zhǎng)度、河道起終點(diǎn)、水系圖、整治目標(biāo)，標(biāo)識(shí)了河長(zhǎng)制微信公眾號(hào)二維碼，接受群眾監(jiān)督。省、市、縣三級(jí)設(shè)立河長(zhǎng)制辦公室55個(gè)。全省落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)804萬(wàn)元，解決必要的辦公場(chǎng)所，辦理了必要的工作設(shè)施。

（二）河長(zhǎng)制的特點(diǎn)及獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

1.高位推動(dòng)，落實(shí)責(zé)任

根據(jù)地方河長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)，《意見(jiàn)》中明確指出，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人員擔(dān)任各省、自治區(qū)、直轄市總河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)人員擔(dān)任各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的主要河湖河長(zhǎng)。這一規(guī)定在充分考慮了各地實(shí)踐情況下，可以看出河長(zhǎng)制對(duì)河湖管理保護(hù)工作的重視，對(duì)于開(kāi)展工作來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)具有可操作性、針對(duì)性的措施?；诤雍芾肀Ｗo(hù)工作的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，利用黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)治理模式，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)組織的功能，依賴(lài)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)力，將河湖治理完成效果的結(jié)果作為綜合考核評(píng)價(jià)地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)合乎環(huán)境的系統(tǒng)治理的目標(biāo)。

2.靈活高效，本土創(chuàng)新

在河湖管理保護(hù)工作方面，堅(jiān)持不同問(wèn)題不同解決的方式，因地制宜，分類(lèi)管理。對(duì)三江源地區(qū)、適宜的飲用水水源地、重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，重點(diǎn)突出預(yù)防和整治措施。②對(duì)湟水等工農(nóng)業(yè)分布相對(duì)集中、人口眾多、水源約束趨緊的河流，重點(diǎn)區(qū)分用水功能區(qū)，節(jié)水減排，努力增強(qiáng)對(duì)污染水資源的管理工作，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。在立足省情水情的實(shí)際情況下，將《意見(jiàn)》精神落實(shí)到位，又積極引導(dǎo)各地實(shí)現(xiàn)對(duì)河長(zhǎng)制度的因地制宜的創(chuàng)新。不論是擴(kuò)大管護(hù)范圍，如西寧市、海東市將大中型水庫(kù)、萬(wàn)畝灌區(qū)、重要飲用水水源地、重要濕地一并納入了河長(zhǎng)制管理體系；還是拓展河長(zhǎng)體系，如果洛、黃南、玉樹(shù)三州以推行河長(zhǎng)制為載體，設(shè)立企業(yè)河長(zhǎng)、牧民河長(zhǎng)、僧侶河長(zhǎng)、馬背河長(zhǎng)。均立足本土，進(jìn)行河長(zhǎng)制度創(chuàng)新，不僅能高效靈活的促進(jìn)河湖管理的保護(hù)工作，同時(shí)也促進(jìn)了民族和諧、宗教和順、社會(huì)穩(wěn)定。

二、河長(zhǎng)制面臨的問(wèn)題及其原因

（一）法律制度存在滯后

社會(huì)并非一成不變的，但法律不可能時(shí)刻反映社會(huì)變化，于是便出現(xiàn)了法律的滯后性，這是法治社會(huì)無(wú)法回避的問(wèn)題。法自誕生那天起就具有滯后性。基于我國(guó)成文法國(guó)家的國(guó)情，法律制度本身就具有滯后性也就成為無(wú)可非議的問(wèn)題。而且作為一項(xiàng)實(shí)踐先行的制度，河長(zhǎng)制在法律方面的支撐也屈指可數(shù)，各地都在實(shí)踐當(dāng)中摸索更適合本地特色的河長(zhǎng)制度。在《意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，根據(jù)不同省情，不同河湖存在的不盡相同的問(wèn)題，各地先后出臺(tái)了相應(yīng)的意見(jiàn)、條例。

青海省人民政府在2019年立法工作計(jì)劃中，也將《青海省實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制條例》這一地方性法規(guī)列為擬提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的十四項(xiàng)醞釀?wù)撟C項(xiàng)目中的一項(xiàng)。河長(zhǎng)制自實(shí)施以來(lái)，因其“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的特殊性，黨政領(lǐng)導(dǎo)在河湖管理保護(hù)工作中有著充分行政自治權(quán)，公眾對(duì)其能否正確充分實(shí)施權(quán)力、避免權(quán)力濫用一直抱有懷疑態(tài)度。究竟是人治還是法治，如何確保責(zé)任落實(shí)到位，避免朝夕令改，都需要建立完整的河長(zhǎng)制法律體系來(lái)保障。

（二）多元管理不夠完善

河湖的管理保護(hù)工作，不僅只是負(fù)責(zé)管理河湖問(wèn)題的黨政領(lǐng)導(dǎo)的工作，也是每一個(gè)人的工作。但是在河長(zhǎng)制體系運(yùn)行內(nèi)，卻不能形成一個(gè)高效便捷的參與機(jī)制。河長(zhǎng)制度是以黨政領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的制度，但在運(yùn)行中，還需要河湖監(jiān)督員、河湖巡查員、河湖保潔員等人的參與。在實(shí)際調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于同一河段，2-3公里的路程單側(cè)就有三個(gè)巡查員負(fù)責(zé)，向河流兩岸則是由不同的巡查員負(fù)責(zé)；河流兩旁的道路由社區(qū)人員負(fù)責(zé)打掃，河流則是由對(duì)外承包給專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，監(jiān)督員也會(huì)在其中負(fù)責(zé)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)上報(bào)。在此情況下，每一段河流都會(huì)由四部分人員分別負(fù)責(zé)，這對(duì)于本就資金并不充裕的河長(zhǎng)制來(lái)說(shuō)，似乎是一個(gè)不小的壓力。

而且因?yàn)榉謱俨煌牟块T(mén)管轄，彼此之間的聯(lián)系并不密切，這在某些時(shí)刻也會(huì)帶來(lái)一定的麻煩：河流監(jiān)督員把河流垃圾情況、私自釣魚(yú)現(xiàn)象上報(bào)，上級(jí)在收到監(jiān)督舉報(bào)的同時(shí)把信息反饋給河流巡查員，由河流巡查員負(fù)責(zé)處理。這一活動(dòng)中，存在兩個(gè)問(wèn)題，一是河流監(jiān)督員無(wú)法準(zhǔn)確敘述事件發(fā)生的地點(diǎn)，二是上報(bào)以及反饋解決問(wèn)題均需要時(shí)間，垃圾或許還在原地，而釣魚(yú)的人卻早已滿載而歸了。對(duì)于基層參與的河湖管理人員來(lái)說(shuō)，如何高效便捷地完成工作，是大家還需要繼續(xù)摸索探索的關(guān)鍵之所在。

（三）公眾參與不充分

基層參與的河湖管理人員反饋問(wèn)題不一定能高效解決，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，反饋問(wèn)題的解決更是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的路程。首先，對(duì)于大部分的公眾來(lái)說(shuō)，河長(zhǎng)制這一制度就不了解。在最初調(diào)研開(kāi)始時(shí)，曾經(jīng)想了解一下本地人對(duì)于河長(zhǎng)制的看法，可在筆者所知范圍內(nèi)，大家都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)這一制度。這或許是極個(gè)別的案例，但不可否認(rèn)，青年人對(duì)這一制度的了解太少，政府對(duì)這一制度的宣傳還是沒(méi)有做到位。當(dāng)大多數(shù)人能了解河長(zhǎng)制，能以主人翁的態(tài)度去對(duì)待我們的河流時(shí)，河長(zhǎng)制的實(shí)施效果可能會(huì)達(dá)到一個(gè)新的高度。

也曾在河長(zhǎng)制的公眾號(hào)監(jiān)督篇看到十幾篇公眾投訴，對(duì)于公眾投訴，基本都是已處理的顯示。可是從2018年底一直到2019年底，正是河長(zhǎng)制在全省范圍內(nèi)如火如荼的宣傳工作之際，不管是偷排偷放污水還是河壩非法被破壞，對(duì)于投訴舉報(bào)的后續(xù)，公眾所想要達(dá)到的目的，不是后面簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的已處理三個(gè)字。對(duì)于公眾所投訴舉報(bào)的問(wèn)題，小到河道垃圾大到河壩破壞，工作人員都應(yīng)重視，將問(wèn)題處理的后續(xù)也進(jìn)行回復(fù)。圖片遠(yuǎn)比文字更加直觀，一段詳細(xì)的敘述與圖片，也是在提高政府形象，提高公眾的政府信任度。

三、河長(zhǎng)制問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善法律制度

將河長(zhǎng)制正式納入法治化軌道，可以有效地規(guī)避管理保護(hù)工作中的不確定性與反復(fù)性，但是河長(zhǎng)制的法律體系并不是一朝一夕就能構(gòu)建完成的?！兑庖?jiàn)》是河長(zhǎng)制第一次明確、正式出現(xiàn)在法律法規(guī)中。之后，全國(guó)人大常委會(huì)將河長(zhǎng)制納入了新修訂的《水污染防治法》，一些省級(jí)政府甚至市縣級(jí)政府也聯(lián)合出臺(tái)了實(shí)施方案，如青海省出臺(tái)了《青海省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，陜西省出臺(tái)了《河長(zhǎng)制問(wèn)題清單制度》。直到今天，河長(zhǎng)制的立法工作也一直行進(jìn)在路上，細(xì)化河長(zhǎng)制權(quán)力與責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，明確辦公人員的權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任落實(shí)的具體實(shí)施細(xì)則等方面的內(nèi)容需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索，以建立一個(gè)健全的河長(zhǎng)制法律體系。

（二）建立健全多元管理

人們需要更加完善的組織管理體系來(lái)進(jìn)行河湖管理的保護(hù)工作?？梢栽谠械暮雍芾眢w制的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，設(shè)定不同的工作重點(diǎn)。不能完全摒棄原有的水資源管理模式，河長(zhǎng)制可以作為其中一種補(bǔ)充制度，使原有的管理模式更加健全。通過(guò)河長(zhǎng)制，可以協(xié)調(diào)好各部門(mén)之間的關(guān)系，重點(diǎn)解決好相關(guān)職能部門(mén)在分散管理過(guò)程中產(chǎn)生的責(zé)任推諉、協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)碾y題。居民委員會(huì)、各級(jí)河長(zhǎng)辦公室、水利部門(mén)乃至外包企業(yè)等，明確好責(zé)任劃分，對(duì)于所出現(xiàn)的問(wèn)題，要共同承擔(dān)責(zé)任。獎(jiǎng)懲責(zé)任分明，財(cái)務(wù)支出更要分明。不論是水利行政部門(mén)的部門(mén)決算還是其他部門(mén)，對(duì)于涉及河長(zhǎng)制財(cái)政規(guī)劃的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，需要政府公開(kāi)，這也有助于更好地建立健全多元管理。

（三）完善公眾參與機(jī)制

在當(dāng)前環(huán)境下，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳工作，讓人們能夠更好的了解河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制已經(jīng)取得了一定成效，基本的管理體制已經(jīng)成型，單靠政府的力量是不足的。雖然青海省也設(shè)立了“民間河長(zhǎng)”“志愿者河長(zhǎng)”“群眾河長(zhǎng)”等吸引群眾的參與，但是成果卻不顯著。③也可嘗試通過(guò)“河長(zhǎng)制”進(jìn)校園，進(jìn)社區(qū)宣傳，讓河長(zhǎng)制度真正走到大家身邊。對(duì)于群眾所反映的問(wèn)題，積極的去解決，充分發(fā)揮群眾主人翁的精神，進(jìn)行河湖狀況監(jiān)督。當(dāng)然，也需要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)作用，建立河長(zhǎng)制有關(guān)的公眾號(hào)、APP等，及時(shí)公開(kāi)河流信息、發(fā)布治理情況等，確保公眾的知情權(quán)。對(duì)群眾所舉報(bào)的問(wèn)題，更應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待，通過(guò)多種渠道，完善公眾的參與機(jī)制，有利于更好的實(shí)行河長(zhǎng)制。

四、結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)水環(huán)境治理中的創(chuàng)新制度，經(jīng)過(guò)各地的探索，正在逐漸趨于完善。希望通過(guò)完善法律制度，建立健全多元管理，完善公眾參與機(jī)制等措施，可以使河長(zhǎng)制在河湖管理保護(hù)中發(fā)揮出更大的作用。

注釋

①王雅紅.西北民族地區(qū)城市發(fā)展研究［M］.民族出版社，2005：102。

②陳雷.全面推行河長(zhǎng)制努力開(kāi)創(chuàng)河湖管理新局面[J].河北水利，2016（12）：5-7。

③劉小勇.公眾參與全面推行河長(zhǎng)制工作主要內(nèi)容與實(shí)踐模式[J].中國(guó)水利，2018（4）：11-13。