行政和司法銜接視域下長江環(huán)境替代性修復(fù)方式研究
——以美國替代環(huán)境項(xiàng)目為鏡鑒

何勤華 靳匡宇

一、制度梳理：生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)方式的適用依據(jù)

長江具有防洪、供水、航運(yùn)、漁業(yè)、生態(tài)、景觀等綜合性功能，是國家重要的生態(tài)廊道和水生物資源的寶庫，也是長江沿岸各省自治區(qū)的飲用水源地和灌溉水源地。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，并指出要將長江修復(fù)放在壓倒性地位。作為司法回應(yīng)，涉長江生態(tài)審判實(shí)踐理應(yīng)將“修復(fù)”予以充分體現(xiàn)。鑒于替代性修復(fù)方式在司法實(shí)踐中認(rèn)識(shí)較為混亂，本文擬將替代性修復(fù)定義為針對一些不具備修復(fù)可能性或者不具備修復(fù)價(jià)值的污染對象，由環(huán)境違法人另選具有相當(dāng)性的污染對象以履行相應(yīng)環(huán)境責(zé)任的修復(fù)活動(dòng)。替代性修復(fù)是系統(tǒng)工程，環(huán)境司法明顯的行政從屬性需要司法機(jī)構(gòu)充分重視環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的有效銜接。當(dāng)下關(guān)于替代性修復(fù)的文章較為少見，以長江替代性修復(fù)為主題的文章更是付之闕如，本文不揣淺陋，擬結(jié)合具體審判實(shí)踐和長江流域?qū)嶋H，在分析替代性修復(fù)責(zé)任司法適用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，探索建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)行政和司法銜接機(jī)制，以此作為司法服務(wù)和保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的切入點(diǎn)和契合面。

（一）國家層面

鑒于替代性修復(fù)方式尚處于初步發(fā)展階段，其法律依據(jù)主要采取司法解釋的方式。最高人民法院相關(guān)司法解釋公布實(shí)施之后，各地因地制宜，根據(jù)環(huán)境法規(guī)精神和最高人民法院司法解釋，紛紛推出了更為具體的規(guī)范性文件，初步建立了替代性修復(fù)方式的法律基礎(chǔ)，雖然不無疏漏，層次不高，但有力地指導(dǎo)了生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)方式在司法領(lǐng)域的制度實(shí)踐。

2015年1月6日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，法釋〔2015〕1 號(hào)，2015 年1 月6 日。第20條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”。這可謂是替代性修復(fù)進(jìn)入我國司法領(lǐng)域的準(zhǔn)入式文件。應(yīng)該指出的是，雖然《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》為環(huán)境替代修復(fù)司法實(shí)踐提供了基本的參照，但其沒有準(zhǔn)確界定替代性修復(fù)概念的內(nèi)涵和外延，可能會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐中適用替代性修復(fù)方式時(shí)偏離生態(tài)環(huán)境恢復(fù)目標(biāo)的現(xiàn)象。2015年6月1日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋》）第14條規(guī)定：“被侵權(quán)人請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法裁判污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并同時(shí)確定被告不履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。污染者在生效裁判確定的期限內(nèi)未履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)的，人民法院可以委托其他人進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，所需費(fèi)用由污染者承擔(dān)?！痹摋l文未涉及到替代性修復(fù)字眼，但由于《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋》適用于一般環(huán)境侵權(quán)案件，既包括環(huán)境公益訴訟，也包括環(huán)境私益訴訟。對于《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋》沒有規(guī)定的情形，《環(huán)境公益訴訟解釋》作出上述具體規(guī)定的，一般環(huán)境侵權(quán)案件可以參照適用，故結(jié)合《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》相關(guān)規(guī)定，替代性修復(fù)亦應(yīng)涵蓋在《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋》的射程之內(nèi)。上述規(guī)定是考慮到審判實(shí)踐中可能遇到的問題而預(yù)先作出的對策，其內(nèi)容為2010年《侵權(quán)責(zé)任法》中“恢復(fù)原狀”責(zé)任方式所包容，故上述司法解釋并未創(chuàng)設(shè)新的民事責(zé)任方式。2017年1月1日，最高人民法院公布實(shí)施《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，根據(jù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，將損害劃分為造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害和特別嚴(yán)重?fù)p害，并將生態(tài)修復(fù)費(fèi)用增加的幅度與基準(zhǔn)刑的增加關(guān)聯(lián)起來。②該解釋第1條第10項(xiàng)、第3條第6項(xiàng)分別規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用達(dá)到200萬，可以認(rèn)為是造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害，起點(diǎn)刑1年；生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用每增加500萬，基準(zhǔn)刑增加1年；生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用達(dá)到1000萬為生態(tài)環(huán)境特別嚴(yán)重?fù)p害，起點(diǎn)刑3年，每增加1000萬，基準(zhǔn)刑增加1年。2019年6月4日《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》具體規(guī)定了環(huán)境違法人拒絕履行、未全部履行賠償義務(wù)的法律責(zé)任。③《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，于2019年6月4日實(shí)施。其中第21條規(guī)定：“一方當(dāng)事人拒絕履行、未全部履行發(fā)生法律效力的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件裁判或者經(jīng)司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，依法由省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。”筆者認(rèn)為，前兩者均應(yīng)當(dāng)然適用于替代性修復(fù)領(lǐng)域。在司法和行政銜接方面，環(huán)保部會(huì)同公安部及最高人民檢察院于2017年1月25日聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。④參見環(huán)環(huán)監(jiān)〔2017〕17號(hào)關(guān)于印發(fā)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的通知，2017年1月25日。但通觀全文，相關(guān)協(xié)作機(jī)制主要側(cè)重查處移送環(huán)節(jié)，重點(diǎn)調(diào)整環(huán)境行政機(jī)構(gòu)和公安、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，對行政和法院的關(guān)系并未涉及。相關(guān)司法解釋在替代性修復(fù)司法和行政協(xié)作方面缺少規(guī)定，不能不說是一種遺憾。

（二）地方層面

對于替代性修復(fù)責(zé)任，在省級(jí)層次，上海、江蘇、浙江等地在制度層面都進(jìn)行了有益的探索。例如，《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》第5條第2款規(guī)定，賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害，經(jīng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、確定無法修復(fù)的，經(jīng)磋商確認(rèn)或經(jīng)人民法院生效裁判確定，賠償義務(wù)人應(yīng)繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，由損害結(jié)果發(fā)生地統(tǒng)籌用于生態(tài)環(huán)境替代修復(fù)。⑤浙江省財(cái)政廳、浙江省環(huán)境保護(hù)廳、 浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》2018年9月10日?！渡虾Ｊ懈呒?jí)人民法院關(guān)于審理政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見（試行）》對替代修復(fù)方式進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。⑥第18條規(guī)定：“原告請求被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，人民法院可以依法判決被告承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。被告無法修復(fù)的，可以判決被告承擔(dān)賠償修復(fù)費(fèi)用或其他替代性修復(fù)責(zé)任”，在此將“替代性修復(fù)方式”表述為“替代性修復(fù)責(zé)任”，適用范圍由“無法完全修復(fù)”調(diào)整為“無法修復(fù)”，還將修復(fù)費(fèi)用定性為替代性修復(fù)責(zé)任。《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南（一）》⑦第39條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決被告、被告委托的第三方機(jī)構(gòu)或者承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的原告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。以下情形，可以采取替代性修復(fù)方式進(jìn)行修復(fù)：（一）無法原地原樣修復(fù)或無法完全修復(fù)的；（二）原地原樣修復(fù)難度過大、成本過高或因規(guī)劃調(diào)整等原因而無需修復(fù)的；（三）采取替代性修復(fù)經(jīng)濟(jì)合理且更有利于維護(hù)區(qū)域、流域整體生態(tài)環(huán)境的。替代性修復(fù)是指無法或沒有必要在原地原樣對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的情況下，合理采取異地和（或）他樣方式進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)，保障受損生態(tài)環(huán)境在區(qū)域性或流域性范圍內(nèi)得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男迯?fù)方式”。第40條規(guī)定：“人民法院可以判決被告將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用支付至相關(guān)環(huán)境司法修復(fù)基地開展替代性修復(fù)，并由原告負(fù)責(zé)監(jiān)督”。第50條規(guī)定：“賠償義務(wù)人、第三方修復(fù)機(jī)關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)或替代性修復(fù)的，人民法院在裁判前可以將修復(fù)方案在相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行公告……，還可以通過組織座談會(huì)等形式，征求污染范圍區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾的意見”。和《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于環(huán)境污染刑事案件的審理指南（一）》⑧第15條規(guī)定：“有下列情形之一的，可相應(yīng)減少基準(zhǔn)刑：……（三）積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境；環(huán)境難以修復(fù)或修復(fù)無實(shí)際意義的情況下，已經(jīng)繳納生態(tài)修復(fù)資金或者進(jìn)行替代性修復(fù)，可減少基準(zhǔn)刑的50%以下……”。也對替代性修復(fù)進(jìn)行了規(guī)定。相較而言，江蘇省高級(jí)人民法院的做法較為大膽，在一定程度上突破了司法解釋的現(xiàn)有規(guī)定，對替代性修復(fù)責(zé)任從內(nèi)涵界定、適用范圍和公眾參與等方面予以了豐富完善，甚至在具體個(gè)案中出現(xiàn)將替代性修復(fù)列入基準(zhǔn)刑確定標(biāo)準(zhǔn)的情形。在地級(jí)市層次，浙江省紹興市中級(jí)人民法院（以下簡稱“紹興中院”）聯(lián)合公安、檢察院、環(huán)保局，于2016年7月12日聯(lián)合制定《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)機(jī)制的規(guī)定（試行）》注重引導(dǎo)督促生態(tài)環(huán)境損害刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境，建立生態(tài)修復(fù)責(zé)任與刑罰相關(guān)聯(lián)的生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)機(jī)制，充分發(fā)掘了環(huán)境行政機(jī)關(guān)在替代性修復(fù)方面的關(guān)鍵角色。同日，紹興中院聯(lián)合檢察院、環(huán)保局印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟工作的意見（試行）》規(guī)定，法院判決修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確修復(fù)的啟動(dòng)時(shí)間、期限、方式，無法修復(fù)情形下可判決承擔(dān)賠償金或判決異地修復(fù)責(zé)任，環(huán)保部門牽頭對被告修復(fù)效果進(jìn)行評估等內(nèi)容。以上都是地方層面關(guān)于替代性修復(fù)的有益探索。從地方層面的部分實(shí)踐可以看到，環(huán)境行政機(jī)關(guān)在替代性修復(fù)領(lǐng)域中完全可以有積極的作為，但從整體來看，替代性修復(fù)協(xié)作實(shí)踐呈現(xiàn)出空間高度分散化、時(shí)間極端偶發(fā)化的特點(diǎn)。

二、實(shí)踐透視：生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)方式的司法圖景

縱觀我國各級(jí)法院在審理長江環(huán)境資源案件中對替代性修復(fù)責(zé)任的司法運(yùn)用，保守性適用與突破性訴訟規(guī)則同在，大量機(jī)械式裁斷難掩創(chuàng)新式判決的光芒。⑨福建省高院于2017年6月7日發(fā)布的十大生態(tài)環(huán)境審判案例中的第二則案例被告人廖莊成非法占用農(nóng)用地案，江西省高院于2018年6月5日公布的環(huán)境資源審判十起典型案例中的第一則案例中華環(huán)?；饡?huì)訴江西某某污水處理廠環(huán)境民事公益訴訟案和第二則案例撫州市檢察院蘇時(shí)某、黃某某污染環(huán)境案，最高人民法院于2019年6月5日公布的保障生態(tài)環(huán)境損害賠償改革五大典型案例中第二則案例重慶市第一中級(jí)人民法院審結(jié)的重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案等，均涉及替代修復(fù)責(zé)任的適用。由于涉及長江水環(huán)境的替代性修復(fù)案件總體上數(shù)量不多，本文在案例的擇取上沒有局限于涉水環(huán)境案件，而是將長江生態(tài)環(huán)境視為一個(gè)整體的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，適當(dāng)考慮了一些不具有修復(fù)可能性的環(huán)境資源案件，特別是大氣類⑩大氣和水流相似，由于其擴(kuò)散性，具有一定的自凈能力。和珍貴、瀕危野生動(dòng)物等不可再生資源類案件。另外，為體現(xiàn)長江流域法院對于替代修復(fù)責(zé)任的裁判特點(diǎn)，本文以長江流域諸省市自治區(qū)作為擇取裁判文書的地域范圍。?為適度增加樣本數(shù)量，本文所指的長江流域僅指長江干流和支流流經(jīng)的19個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，并非地理意義上的長江流域。下面以在中國裁判文書網(wǎng)上搜集到的近73份有代表性的生效裁判文書為基礎(chǔ)，從生態(tài)替代性修復(fù)責(zé)任的審判實(shí)踐運(yùn)行層面，分析替代性修復(fù)責(zé)任的司法適用現(xiàn)狀，并力圖呈現(xiàn)其中存在的問題以及行政角色納入的必要性。

（一）替代性修復(fù)責(zé)任的適用范圍

從裁判類型來看，適用替代性修復(fù)責(zé)任的類型較為集中，刑事附帶民事判決49件，民事判決19件，民事裁定2件，民事調(diào)解1件，刑事判決2件；從管轄法級(jí)別來看，基層法院案件47件，中級(jí)法院案件23件，省高院案件2件，最高院案件1件；從適用替代修復(fù)責(zé)任的方式看，修復(fù)費(fèi)用案件40件，補(bǔ)植復(fù)綠案件16件，增殖放流案件8件，環(huán)境公益勞動(dòng)案件5件，直接經(jīng)濟(jì)損失+代履行增殖放流費(fèi)用案件3件，替代修復(fù)費(fèi)用+植樹造林+未履行修復(fù)費(fèi)用1件；從受損生態(tài)環(huán)境資源來看，27件為漁業(yè)，18件為水體，17件為林木，3件為礦產(chǎn)，3件為大氣，3件為野生動(dòng)物，1件為地表水和土壤同時(shí)受損，1件為水體和大氣同時(shí)受損。需要指出的是，四川省滎經(jīng)縣人民法院審理的四川省滎經(jīng)縣人民檢察院訴酉樹勛、酉樹兵濫伐林木案中，在公訴機(jī)關(guān)未提起附帶民事訴訟情況下，該院判決兩被告人補(bǔ)栽樹木并履行管護(hù)兩年義務(wù)，四川省雅安市中級(jí)人民法院對該判決項(xiàng)予以維持，由此，該案成為適用替代修復(fù)責(zé)任案件中僅有的刑事判決。?四川省滎經(jīng)縣人民法院（2018）川1822刑初58號(hào)刑事判決書、四川省雅安市中級(jí)人民法院（2018）川18刑終105號(hào)刑事判決書。從上述案件類型及其分布情況可以看出，替代性修復(fù)所適用的案件呈現(xiàn)出隨機(jī)分布的特點(diǎn)，遠(yuǎn)沒有形成制度化的實(shí)踐。

（二）替代性修復(fù)方式適用的實(shí)踐困境

有學(xué)者不無憂慮地指出，環(huán)境民事公益訴訟中的替代性修復(fù)司法實(shí)踐正在逐漸偏離生態(tài)環(huán)境恢復(fù)目標(biāo)。?王小鋼：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)和替代性修復(fù)的概念辨正——基于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的目標(biāo)》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。這基本符合現(xiàn)實(shí)情況，并不限于環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，在刑事附帶民事中也多有體現(xiàn)?？v觀司法實(shí)踐案例，替代性修復(fù)方式的現(xiàn)實(shí)適用存在如下困境：

1. 替代性修復(fù)方案的選擇面狹窄

替代性修復(fù)方式適用面臨的一個(gè)重要問題是替代修復(fù)方案的選擇面較為狹窄。從理想的角度看，法院應(yīng)當(dāng)在“被告人提出修復(fù)方案——原告人（在環(huán)境民事訴訟中）和利益相關(guān)方予以回應(yīng)”的動(dòng)態(tài)博弈中，尋找最有利于受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的替代性修復(fù)方案。然而，從目前的司法實(shí)踐來看，在前期磋商階段，法院尚且重視當(dāng)事人對替代修復(fù)方案的選擇，然而在涉及行政機(jī)關(guān)及其它復(fù)雜情況下，基于各種考慮，法院往往不輕易接受當(dāng)事人的選擇。此外，在實(shí)踐中，更多地考慮替代修復(fù)方式和違法行為的關(guān)聯(lián)程度。比如，在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司案中，?山東省德州市中級(jí)人民法院民事裁判文書（2015）德中環(huán)公民初字第1號(hào)。原告提出增設(shè)大氣污染防治設(shè)施，經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門驗(yàn)收合格并投入使用后方可進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的訴訟請求，但法院認(rèn)為這屬于行政行為，而未予支持。事實(shí)上，擴(kuò)大環(huán)境違法人對于修復(fù)方案動(dòng)議的選擇范圍，可以大大提高替代性修復(fù)的精準(zhǔn)度以及現(xiàn)實(shí)可行性。否則的話，效果自然不彰。

2. 環(huán)境違法人替代修復(fù)能力不足

上述問題主要從替代性修復(fù)的角度強(qiáng)調(diào)了選擇面不足給違法當(dāng)事人造成的困難。除此之外，從違法行為當(dāng)事人自身的角度出發(fā)，即便其選擇替代修復(fù)的意愿存在，其能力也是大可存疑的。應(yīng)該說，在替代修復(fù)方式實(shí)質(zhì)化的情況之下，對當(dāng)事人在替代修復(fù)方面的要求非常之高。在司法實(shí)踐中，替代修復(fù)方式的選擇往往并非基于當(dāng)事人主動(dòng)修復(fù)環(huán)境的積極意愿，更多是由于當(dāng)事人在金錢償付能力不足的情況下司法的變通措施。當(dāng)事人在訴訟過程中尋求通過替代性責(zé)任履行方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)（環(huán)境）損害救濟(jì)的效果，常常具有權(quán)宜性，這導(dǎo)致當(dāng)事人的替代性履行能力往往受到質(zhì)疑，從而極大地影響到替代性履行的效果。此外，在替代修復(fù)的選擇上，當(dāng)事人往往缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，更缺少相關(guān)的替代資源信息，以至于在一個(gè)狹窄的范圍內(nèi)，很難有一個(gè)合適的選擇可以與環(huán)境違法人的能力相匹配，這個(gè)在訴訟環(huán)節(jié)表現(xiàn)得更為明顯，因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)候，環(huán)境行政機(jī)構(gòu)似乎完成了自己的環(huán)境查處使命，在介入方面缺少制度激勵(lì)。

以上兩方面的因素疊加，在事實(shí)上影響了相關(guān)方在替代修復(fù)方式選擇上的積極性，當(dāng)事人意愿的缺乏導(dǎo)致替代修復(fù)方式在實(shí)踐中的舉步維艱，需要通過對癥下藥的方式予以破解。

（三）替代性修復(fù)案件中的適用誤區(qū)

替代性修復(fù)自身的作繭自縛以及其主體的能力局限是替代性修復(fù)難以得到廣泛適用的重要原因，并進(jìn)而在司法適用環(huán)節(jié)生發(fā)出如下困難和問題，更進(jìn)一步限制了替代性修復(fù)在司法實(shí)踐中的適用。

1. 修復(fù)費(fèi)用與替代修復(fù)責(zé)任的對接不明

在司法實(shí)踐中，可以看到大量直接判處修復(fù)費(fèi)用的情形，讓人對如何實(shí)施修復(fù)充滿想象。當(dāng)然，法院在這一點(diǎn)上或許有明確的目標(biāo)，就是修復(fù)費(fèi)用將用于以后的統(tǒng)籌的替代修復(fù)項(xiàng)目中去。但問題是，在實(shí)踐中是否能夠真正用于修復(fù)？這個(gè)統(tǒng)籌是否需要一個(gè)邊界？比如長江水污染相關(guān)費(fèi)用，是否至少都應(yīng)用到長江大保護(hù)中去？比如在重慶市人民檢察院第一分院訴重慶市昆侖化工有限公司水污染責(zé)任糾紛環(huán)境民事公益訴訟一案中，重慶市第一人民法院在本院認(rèn)為部分表述“在本案中，受損生態(tài)環(huán)境主要是長江水體，因其具有流動(dòng)性，受到污染的區(qū)域并不局限于被告排污區(qū)域周邊，符合進(jìn)行替代性修復(fù)的情形，加之被告本身并不具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)能力，故本案直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用更為恰當(dāng)”。?重慶市第一中級(jí)人民法院（2018）渝01民初669號(hào)民事判決書。本案中將修復(fù)費(fèi)用等于替代性修復(fù)，一賠了之看似符合案情，然而受損生態(tài)環(huán)境如何修復(fù)這一根本問題難以得到有效解決。因此，將修復(fù)費(fèi)用混淆于替代性修復(fù)責(zé)任既不符合法理，也不能解決實(shí)際問題。

2. 對替代修復(fù)責(zé)任范圍認(rèn)識(shí)程度不一致

司法實(shí)踐中之所以對責(zé)任范圍認(rèn)識(shí)不一致，是因?yàn)樵谝话阏J(rèn)知中，替代修復(fù)應(yīng)該和環(huán)境違法行為具有強(qiáng)聯(lián)系，否則將無因果關(guān)系，導(dǎo)致歸責(zé)合理性缺陷，還將會(huì)漫無邊際，導(dǎo)致權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。敢于試水者雖有之，保守認(rèn)定者亦大量存在，于是產(chǎn)生認(rèn)識(shí)不一致的現(xiàn)象。比如泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆公司、錦匯公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案，?江蘇省高級(jí)人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)。在被告人未提出申請的情況下，江蘇省高級(jí)人民法院二審主動(dòng)將一審判決的修復(fù)費(fèi)用在履行方式上作出調(diào)整：即判令在判決生效之日起一年內(nèi)，如被告人能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進(jìn)行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，且一年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費(fèi)用可以憑環(huán)保行政主管部門出具的企業(yè)環(huán)境守法情況證明、項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收意見和具有法定資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)出具的技術(shù)改造投入資金審計(jì)報(bào)告，申請?jiān)谘悠谥Ц兜?0%額度內(nèi)抵扣。然而，無獨(dú)有偶，江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)、江蘇省人民政府訴德司達(dá)染料公司環(huán)境污染民事公益訴訟案中，?江蘇省南京市中級(jí)人民法院民事判決書（2016）蘇01民初1203號(hào)。德司達(dá)公司表示公司花費(fèi)600多萬元巨資用于環(huán)保投入，請求參照上述案例，給予企業(yè)40%環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的返還用于環(huán)保投入、其余60%分期付款。南京市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，公司的技術(shù)改造和環(huán)保硬件改造行為不能成為減輕損害賠償責(zé)任的充分理由，僅支持分期付款，未支持抵扣修復(fù)費(fèi)用的主張。這兩則案例體現(xiàn)出不同法院對于被告人技術(shù)改造等環(huán)保措施能否視為替代性修復(fù)方式并予以抵扣修復(fù)費(fèi)用，在認(rèn)識(shí)程度上存在不一致。

3. 替代修復(fù)方式缺乏操作性內(nèi)容

在司法實(shí)踐中，法官并非總是回避替代性修復(fù)方式的存在，直接以恢復(fù)費(fèi)用來替代，而是在一些情況下籠統(tǒng)地規(guī)定替代修復(fù)方式，似乎只是為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)形式要求，而不問結(jié)果的實(shí)現(xiàn)與否。比如在許多水污染案件之中，相對于其他污染對象，水由于流動(dòng)擴(kuò)散性，污染更具有損傷難以認(rèn)定，無法修復(fù)，更符合替代性修復(fù)責(zé)任的適用條件。在這類案件中，雖然司法規(guī)定了替代性修復(fù)模式，但往往并無具體可行的舉措，單單從判決書看不出具體的操作方向，更多時(shí)候往往淪為環(huán)境侵害人“紙上的義務(wù)”，具體到如何開展，則語焉不詳。在替代修復(fù)方式的體現(xiàn)上總有形式主義之嫌。分析其原因，往往在于，雖然冠以“替代”的字眼，事實(shí)上采取的是罰金的履行方式。不能不說，這和缺少對替代修復(fù)方式的合理考核機(jī)制有關(guān)，因?yàn)闊o論好與壞，可操作或是不好操作，都沒有什么大的區(qū)別，不涉及具體的責(zé)任。由于尚未在替代環(huán)境項(xiàng)目的各環(huán)節(jié)形成制度性做法，環(huán)境違法人也未必具備替代修復(fù)能力，項(xiàng)目的執(zhí)行有較大的不可控性?；谝陨峡紤]，法官避難從易，也在情理之中。但這既不利于判決的有效執(zhí)行，而且由于高昂的費(fèi)用本身已超出責(zé)任人的承受極限，如果沒有適當(dāng)?shù)穆男蟹绞?，“空判”的可能性極大。?呂忠梅、竇海陽：《修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析》，載《法學(xué)研究》2017年第3期。這不僅隱含了權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)，更有損于環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)。?比如在江蘇省人民政府與安徽海德化工科技有限公司一案中，法院判決被告可就案涉生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題與原告進(jìn)行磋商，組織開展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。無法修復(fù)的，也可以開展替代修復(fù)。見江蘇省泰州市中級(jí)人民法院民事判決書(2017)蘇12民初51號(hào)。

（四）我國替代性修復(fù)實(shí)踐中的類型區(qū)分

在上述分析的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，在我國替代修復(fù)項(xiàng)目司法實(shí)踐中，根據(jù)被污染主體事項(xiàng)和替代修復(fù)事項(xiàng)的關(guān)系，主要存在如下幾種類型。?之所以強(qiáng)調(diào)此種分型，主要是為了強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)在履行中可能的角色，也和本文的主旨高度相關(guān)。

1. 替代修復(fù)項(xiàng)目下的自履行

自履行是替代修復(fù)項(xiàng)目的典型形式，其建立在環(huán)境違法當(dāng)事人具有履行能力的基礎(chǔ)之上。在浙江上峰建材有限公司大氣污染案中，浙江上峰建材有限公司違法排放的大氣污染物已通過周邊次塢鎮(zhèn)大氣生態(tài)環(huán)境稀釋自凈，無須實(shí)施現(xiàn)場修復(fù)方式進(jìn)行修復(fù)。遂采取承辦村景觀環(huán)境整治工程的方式代履行。21浙江省紹興市中級(jí)人民法院民事裁定書(2018)浙06民初48號(hào)。在益陽市環(huán)境與資源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)與益陽市富華工程機(jī)械有限公司水污染責(zé)任糾紛中，原告益陽市環(huán)境與資源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)致函法院，提出由該會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督被告益陽市富華工程機(jī)械有限公司履行義務(wù)巡河責(zé)任和參加其他環(huán)?；顒?dòng)，對該公司履行義務(wù)情況具體考核，并對該公司不履行義務(wù)時(shí)替代費(fèi)用的補(bǔ)償計(jì)算均有具體方案，得到法院的認(rèn)可。22湖南省岳陽市中級(jí)人民法院民事判決書（2018）湘06民初58號(hào)。然而，該案由環(huán)境公益機(jī)構(gòu)監(jiān)督，由于其不存在執(zhí)法權(quán)限，值得商榷。似由環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)落實(shí)為宜。此外，還有連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)與王升杰環(huán)境污染責(zé)任糾紛中，法院判決被告兩年內(nèi)提供總計(jì)960小時(shí)的環(huán)境公益勞動(dòng)來彌補(bǔ)環(huán)境損害賠償金的不足部分，由連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理該勞務(wù)執(zhí)行。在陳光海、鄧祖智、呂建苗等污染環(huán)境案中，被告單位與諸暨市環(huán)境保護(hù)局簽訂生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)協(xié)議，以實(shí)施店口山前生態(tài)公園項(xiàng)目替代修復(fù)的方式承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

2. 替代修復(fù)項(xiàng)目下的代履行

代履行是替代修復(fù)項(xiàng)目履行的變態(tài)形式。具體又可分為兩種類型，一是環(huán)境違法人委托的代履行，二是環(huán)境違法人直接繳納修復(fù)費(fèi)用。前一類型在判決中鮮有體現(xiàn)，但在環(huán)境違法人具體履行實(shí)踐中可能存在；后一類型比較常見，這種類型雖然常常冠以“直接繳納修復(fù)費(fèi)用”的表述，但這種修復(fù)費(fèi)用將用于未來的替代修復(fù)項(xiàng)目，只是在法院環(huán)節(jié)中，修復(fù)主體和具體細(xì)節(jié)仍懸而未決，更多地是交付相關(guān)機(jī)構(gòu)管理，用于一個(gè)地區(qū)的統(tǒng)籌治理。雖然法院常常沒有指出這筆費(fèi)用的歸宿，但是專門用于環(huán)境整治是應(yīng)有之義。筆者認(rèn)為，有必要將這一種方式納入到替代履行的范疇中去，原因有二，首先，這筆資金由法院納入相關(guān)賬戶，理應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)相關(guān)事宜，才符合?？顚Ｓ玫谋举|(zhì)，這也符合環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌性的目標(biāo)。其次，通過這種方式，也可以進(jìn)一步監(jiān)督此項(xiàng)資金的適用，防止資金的挪用風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者也指出，這種費(fèi)用在性質(zhì)上仍屬恢復(fù)原狀的評價(jià)范疇，是恢復(fù)原狀的變形。修復(fù)生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用也是同理，旨在修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，而非此損害不可修復(fù)而轉(zhuǎn)化成的金錢賠償。將修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用歸于修復(fù)生態(tài)環(huán)境這一責(zé)任承擔(dān)方式下，有利于環(huán)境修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。23同注?。在重慶市昆侖化工有限公司水污染責(zé)任糾紛案中，法院指出，受損生態(tài)環(huán)境主要是長江水體，因其具有流動(dòng)性，受到污染的區(qū)域并不局限于被告排污區(qū)域周邊，符合進(jìn)行替代性修復(fù)的情形，加之被告本身并不具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)能力，故本案直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用更為恰當(dāng)。24重慶市第一中級(jí)人民法院民事判決書（2018）渝01民初669號(hào)。在徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛中，25江蘇省高級(jí)人民法院民事判決書（2016）蘇民終1357號(hào)。法院針對環(huán)境侵害人無力提出替代修復(fù)方案的實(shí)際，采取了判定修復(fù)費(fèi)用的方法。26在嚴(yán)格的意義上講，此種類型的“替代性修復(fù)”其實(shí)并非《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條中的替代性修復(fù)。這恰恰說明了在我國司法實(shí)踐中，對替代性修復(fù)措施的理解與環(huán)境目標(biāo)存在一定的偏差。這種情況下涉及當(dāng)事人的履行能力問題，一般來說，大部分公司總有自己的專業(yè)領(lǐng)域，既然存在相關(guān)污染排放作業(yè)，其和水域的關(guān)聯(lián)常常存在一定聯(lián)系，如果適當(dāng)放寬其關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，未嘗不是一種解決辦法，其次，在實(shí)踐中應(yīng)該允許環(huán)境違法人委托有相當(dāng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)具體履行，采取建設(shè)方施工方的模式，由其對工程的效果負(fù)責(zé)，也是可取的辦法。事實(shí)上，在這一點(diǎn)上有美國經(jīng)驗(yàn)的支持。

通過以上實(shí)踐過程的分析，不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)理念在實(shí)踐中不彰的原因，很大一部分應(yīng)歸咎于相關(guān)配套制度的付諸闕如。環(huán)境司法具有明顯的行政從屬性。當(dāng)前，學(xué)界通說基本都認(rèn)可環(huán)境刑法具有行政從屬性，27相關(guān)文章可參見劉琦豪、陽相翼：《行政從屬性視角下環(huán)境刑法的完善》，載《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期；陳梅：《在從屬性與獨(dú)立性之間：論環(huán)境刑法的定位》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2018年第1期；杜淇：《刑法與行政法關(guān)聯(lián)問題研究》，中國政法大學(xué)出版社 2015 年版；莊乾龍：《環(huán)境刑法定性之行政從屬性——兼評《兩高關(guān)于污染環(huán)境犯罪解釋》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015 年第 4 期；向澤選：《危害環(huán)境罪的概念及行政從屬性》，載《法商研究》1997 年第6期；曾粵興、張勇：《論我國環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間的協(xié)調(diào)與銜接》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第5期；曾粵興、蔣滌非：《社會(huì)變動(dòng)背景下的刑事立法——兼論刑法與行政法的關(guān)系》；載趙秉志等主編：《中國刑法改革與適用研究》，中國人民公安大學(xué)出版社 2016 年版；毛彥民：《論環(huán)境刑法的構(gòu)建優(yōu)化——以其行政從屬性為切入點(diǎn)》，載《鐵道警察院學(xué)報(bào)》2017年第5期。并基于此進(jìn)行環(huán)境刑法的理論、實(shí)證研究。環(huán)境刑法的行政從屬性是指依據(jù)環(huán)境刑法條文規(guī)定，其可罰性的依賴性，取決于環(huán)境行政法或基于該法所發(fā)布的行政處分而言。28鄭昆山：《環(huán)境刑法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣五南圖書出版公司2009年版，第179頁。即便法官們諳熟環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，也必然需要環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在相關(guān)適用上的協(xié)助。何況，法官在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的親歷性不足，導(dǎo)致他們難免與環(huán)境保護(hù)實(shí)踐存在一定程度的疏離性，很難獨(dú)力承擔(dān)促成有效替代修復(fù)方案的重任。在實(shí)踐中，行政部門誠然會(huì)有一些配合性支持，然而，制度化安排的缺失，必然導(dǎo)致法官在這一問題上的迷茫和躊躇。為此，在替代環(huán)境項(xiàng)目的角色承擔(dān)上，宜采取司法和行政聯(lián)動(dòng)的策略，讓行政部門承擔(dān)更多的責(zé)任。

三、比較借鑒：美國法經(jīng)驗(yàn)啟示下司法行政銜接視角的納入

我國在替代性修復(fù)方面的難題，誠然能夠在探索中逐漸得以克服。但比較法資源中解決問題的經(jīng)驗(yàn)，足以降低制度探索的成本，本文選擇美國替代環(huán)境項(xiàng)目作為考察對象，以期為上述難點(diǎn)提供紓解之方。

（一）域外考察：美國替代環(huán)境項(xiàng)目的得與失

《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和替代性修復(fù)都是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程措施，然而實(shí)踐尚不能完全做出因應(yīng)。在這方面，目前在美國方興未艾的替代環(huán)境項(xiàng)目是很好的鏡鑒。

1. 發(fā)端與演進(jìn)：替代環(huán)境項(xiàng)目的創(chuàng)制經(jīng)驗(yàn)

自1991年開始，美國環(huán)保局開始發(fā)布第一個(gè)正式的環(huán)保政策文件，在該文件中，企業(yè)如果履行替代環(huán)境項(xiàng)目，最多可以得到百分之百的折扣。這也就意味著，如果措施得當(dāng)，企業(yè)完全可以免于具體的金錢處罰。1995年，美國環(huán)保局通過了“臨時(shí)訂正替代環(huán)境項(xiàng)目”政策的一部分，以澄清先前的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)29替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)是英文Supplemental Envirenmental Project的縮寫，一般可以翻譯成替代環(huán)境項(xiàng)目，是當(dāng)下美國環(huán)境治理的重要形式之一。運(yùn)行實(shí)踐，并鼓勵(lì)在環(huán)境修復(fù)和解協(xié)議中更多地使用替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)。在該政策文件中，為了應(yīng)對替代環(huán)境項(xiàng)目放縱違法的質(zhì)疑，特別強(qiáng)調(diào)了替代環(huán)境項(xiàng)目和金錢處罰掛鉤的必要性，“如果沒有處罰，企業(yè)就不會(huì)有動(dòng)力履行環(huán)保義務(wù)，更可能選擇延遲遵從，直到它們被發(fā)現(xiàn)并被強(qiáng)制執(zhí)行。處罰不僅能夠激勵(lì)環(huán)境合規(guī)行為并能防止未來的違法行為，還可以阻遏其他可能的違法者。建立國家層面的競爭環(huán)境，確保違反者不至于獲得不公平的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，使得遵紀(jì)守法的競爭者置于不利地位。此外，處罰也鼓勵(lì)環(huán)境違法者(包括監(jiān)管者)實(shí)施污染防治措施和循環(huán)利用以減少污染物的排放，以避免可能的法律責(zé)任?！?0Interim Revised EPA Supplemental Environmental Projects Policy, 60 Fed. Reg. 24,856 (May 10, 1995) [hereinafter 1995 替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP) Policy].

替代環(huán)境項(xiàng)目對民事罰金減輕的程度，最高設(shè)定為80%，但存在兩種例外。（一）如被告人是小型企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)或非牟利機(jī)構(gòu)；（二）被告人負(fù)責(zé)的一個(gè)防止污染的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)，經(jīng)過EPA31英文Environmental Protection Agency的縮寫，亦即美國環(huán)境保護(hù)署。確定質(zhì)量合格，這個(gè)百分比可以達(dá)到100%。這一點(diǎn)應(yīng)該由第三方法院認(rèn)定。32Note 79. Kenneth T. Kristl, Making a Good Idea Even Better: Rethinking the Limits on Supplemental Environmental Projects, 31 Vt. L. Rev.217 (2007),p235.美國環(huán)保局的上述相關(guān)政策文書中包含了五因素評估法，亦即替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)項(xiàng)目對民事罰金影響的五個(gè)因素，包括對公眾或一般環(huán)境的好處、創(chuàng)新性、環(huán)境正義(即減低對低收入人士的損害或風(fēng)險(xiǎn))、多媒體影響（即將排放物減至多于一種媒介物)以及污染防治。1998年5月，環(huán)保局發(fā)表了經(jīng)過修訂的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)政策。其中又增加了“社區(qū)意見”這一變量。在該政策中，具體規(guī)定了替代環(huán)境項(xiàng)目的若干類型。要符合替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的資格，項(xiàng)目通常必須符合其中至少一個(gè)類別，并滿足政策的其他要求。

2. 困境與突破：替代環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)踐進(jìn)展

作為一種對傳統(tǒng)的突破，替代環(huán)境項(xiàng)目代表了一種進(jìn)步的環(huán)境理念，取得了良好效果，但其存在的困境以及實(shí)踐應(yīng)對，不無有益啟示。

第一，自主性下的威懾力質(zhì)疑及應(yīng)對。

替代環(huán)境項(xiàng)目帶有濃厚的協(xié)商色彩，要確保其效果，要盡最大可能尊重環(huán)境違法當(dāng)事人的意愿，這無疑會(huì)引發(fā)其威懾性不足的質(zhì)疑。值得指出的是，1995年的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)政策在這一點(diǎn)上表現(xiàn)樂觀，明確規(guī)定替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)可以起到類似于金錢處罰的威懾作用。331995 替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP) Policy, 60 Fed. Reg. at 24,857 n.1 (Depending on circumstances and cost, 替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)s also may have a deterrent impact.).然而在1998年的政策文件中，這樣的表述被刪去?？梢娫谕亓υu價(jià)方面，環(huán)保局也意識(shí)到先前論述的主觀性，并沒有確鑿的證據(jù)。正是因?yàn)閷υ擁?xiàng)目對未來環(huán)境違法嚇阻效果的質(zhì)疑，導(dǎo)致有論者認(rèn)為，替代環(huán)境項(xiàng)目“在促進(jìn)環(huán)境改進(jìn)方面，與政府撥款計(jì)劃下有興趣的公司競爭政府資金相比，是一個(gè)沒有吸引力的工具”。34David A. Dana, The Uncertain Merits of Environmental Enforcement Reform: The Case of Supplemental Environmental Projects, 1998 Wis. L.Rev. 1181 (1998) ，p1184.顯然，一項(xiàng)環(huán)保政策真正行之有效，具有嚇阻違法的效果，就在于確保環(huán)境違法者不至于從自己的違法行為中獲益。在這一點(diǎn)的應(yīng)對上，環(huán)保局采取了替代環(huán)境項(xiàng)目和罰款相掛鉤、以階梯性豁免的方式回應(yīng)了替代環(huán)境項(xiàng)目導(dǎo)致威懾力不足的質(zhì)疑。

第二，高期待下的激勵(lì)性不足及消解。

雖然替代環(huán)境項(xiàng)目在美國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。但對1992年至2006年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，在涉及罰金的和解案件中，每年使用替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的比例不到12%。35Kenneth T. Kristl, Making a Good Idea Even Better: Rethinking the Limits on Supplemental Environmental Projects, 31 Vt. L. Rev. 217 (2007)，p219.甚至在1990年代中期還有下降的趨勢，這是什么原因呢？首先，EPA在認(rèn)定替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，基于合法性考慮，要求替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)必須和環(huán)境違法行為相關(guān)聯(lián)。顯而易見，替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)和環(huán)境違規(guī)行為之間的聯(lián)系越緊密，可接受的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)選項(xiàng)就越少。其次，考慮到威懾違法的必要性，美國環(huán)保局對責(zé)任減輕百分比進(jìn)行了強(qiáng)制規(guī)定。激勵(lì)性不足的難題顯然也為環(huán)保機(jī)關(guān)所洞悉，然而為什么美國環(huán)保局依然規(guī)定金錢處罰的下限呢？從經(jīng)濟(jì)角度看，其自然后果必然使得責(zé)任減輕比例變得沒有意義。但經(jīng)濟(jì)原因并非唯一的解釋。更可能的原因在于，環(huán)保局企圖制造一種政府對違規(guī)者“強(qiáng)硬”的假象，這與政策相符，突出了“實(shí)質(zhì)性貨幣懲罰”的重要性。361995 替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP) Policy, 60 Fed. Reg. at 24,856; 1998 替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP) Policy, 63 Fed. Reg. at 24,796.

總之，針對上述困境，美國在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中采取了放松聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)和罰金階梯性豁免的政策，在一定程度上回應(yīng)了大眾質(zhì)疑。替代環(huán)境項(xiàng)目在美國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。

3. 司法中的替代環(huán)境項(xiàng)目

第一，司法的守門員角色。

大部分替代環(huán)境項(xiàng)目是在環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下完成的，但在部分公民訴訟中，在司法環(huán)節(jié)，相應(yīng)的替代環(huán)境項(xiàng)目得以達(dá)成。37在替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)歷史上，第九巡回上訴法院是第一個(gè)就替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的有效性作出裁決的聯(lián)邦上訴法院。在一個(gè)案件中，地方法不顧聯(lián)邦政府的反對，批準(zhǔn)了擬議中的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)，而且似乎提倡使用替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)，盡管項(xiàng)目超出了法律授權(quán)的范圍，而且不只是有利于原告。即便是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立達(dá)成的項(xiàng)目，在相關(guān)規(guī)定替代環(huán)境項(xiàng)目的調(diào)解協(xié)議上有第三方疑義時(shí)，可以由法院確認(rèn)合理性。由此可見，調(diào)解協(xié)議在自愿性上受到限制。一般情況下，替代環(huán)境項(xiàng)目是作為和解協(xié)議的條款之一得到法院批準(zhǔn)的。38Edward Lloyd, Supplemental Environmental Projects Have Been Effectively Used in Citizen Suits to Deter Future Violations as Well as to Achieve Significant Additional Environmental Benefits, 10 Widener L. Rev. 413 (2004)，p416.美國最高法院認(rèn)為，初審法院在考慮是否同意簽署一項(xiàng)調(diào)解協(xié)議時(shí)，必須確定該調(diào)解協(xié)議是否“進(jìn)一步提升了原告所依據(jù)法律所意欲達(dá)致的目標(biāo)”。39International Association of Firefighters v. City ofCleveland, 478 U.S. 501, 525 (1986).最高法院還認(rèn)為，聯(lián)邦法院不一定“僅僅因?yàn)樵撜{(diào)解協(xié)議提供了比法院直接判決所能給予的更廣泛的救濟(jì)，而予以否決”。40Id.因此，訴訟雙方和法院都有更廣泛的自由裁量權(quán)，通過協(xié)商并達(dá)成調(diào)解協(xié)議以提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，而不是通過法院裁決來決定是非曲直。一般情況下，法院對訴訟各方達(dá)成替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的資格幾乎沒有什么有意義的限制。僅有的一些限制要求，一是付款不得標(biāo)明罰款；二是付款必須足夠量；三是付款必須有促進(jìn)被執(zhí)行行為的目的，并且該款項(xiàng)不能僅對原告有利。41Id.at 422.

第二，司法與行政的互動(dòng)。

依據(jù)以往的同意令實(shí)踐，法院傾向于將環(huán)境保護(hù)的法定要求與最有效保護(hù)環(huán)境的法定目標(biāo)相協(xié)調(diào)。42Sierra Club, Inc. v. Environmental Controls Design, Inc., 703 F. Supp. 875, 876 (D. Or. 1989). at 879.為公共環(huán)境項(xiàng)目提供資金更符合清潔水法（CWA）的目標(biāo)，并將更好地確保資金投向公共利益。在美國法庭之中，替代環(huán)境項(xiàng)目一般在裁決之前達(dá)成，但是法庭往往已經(jīng)在部分問題上作出了決定。當(dāng)被告在審判前未承認(rèn)責(zé)任的情況下同意向環(huán)境組織支付款項(xiàng)時(shí)，該協(xié)議只是雙方庭外和解的一部分，可以享有相當(dāng)?shù)淖杂?。由于和解的特殊性，如果地方法院認(rèn)為和解是合理和公平的，并且不違反法律或公共政策，可以批準(zhǔn)相應(yīng)的調(diào)解協(xié)議。美國國會(huì)“鼓勵(lì)”這類和解，既保留了執(zhí)法行動(dòng)的懲罰性，又將籌集的資金用于環(huán)境保護(hù)。43H.R.Conf.Rep. No. 1004, 99th Cong., 2d Sess. 139 (1986)at 877.在美國司法部長和環(huán)境保護(hù)署署長收到擬議調(diào)解書副本45天后政府成為一方之前，法律禁止法院在公民訴訟中作出同意判決。4433 U.S.C. § 1365(c)(3).此中體現(xiàn)了司法過程中行政機(jī)構(gòu)的重要角色，但司法的守門角色也極具實(shí)踐意義。

4. 替代環(huán)境項(xiàng)目的得與失

長期以來，美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）一直將聯(lián)系點(diǎn)（nexus）的要求列為一項(xiàng)確定替代環(huán)境項(xiàng)目的重要標(biāo)準(zhǔn)。顯然，為替代環(huán)境項(xiàng)目設(shè)定聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)是有基礎(chǔ)的。至少從法律上看來，這種聯(lián)系是必要的，雖然不是從環(huán)境的角度。這是必要的憲法和財(cái)政要求。然而，聯(lián)系點(diǎn)要求在法律上的妥適卻造成了在適用上的尷尬。雖然在某些情況下有收緊的趨勢，但在事實(shí)上，這種聯(lián)系奉行著一種相對寬松的標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)踐來看，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)系點(diǎn)（nexus）采取了寬泛的定義。即使“替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)在不同的介質(zhì)中處理不同的污染物”，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可能認(rèn)定其有足夠的關(guān)聯(lián)。由于我國不存在類似憲法以及財(cái)政障礙，寬泛的定義可以有效加強(qiáng)替代環(huán)境項(xiàng)目的可適用性。在寬松聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)和罰金階梯性豁免護(hù)翼下的替代環(huán)境項(xiàng)目具有如下優(yōu)勢。

第一，具有務(wù)實(shí)性和靈活性。

已經(jīng)漸成共識(shí)的是，替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的崛起是一種非常積極的發(fā)展。正如有評論所稱，替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)是一種針對環(huán)境利益的討教還價(jià)。45Laurie Droughton, Comment, Supplemental Environmental Projects: A Bargain for the Environment, 12 PACE ENVTL. L. REV. 789 (1995).有學(xué)者認(rèn)為，這種方式比簡單地把錢存入聯(lián)邦國庫更有用。46Environmental Credit Projects Under Clean Water Act: Hearing on H.R. 3411 Before the Subcomm. on Fisheries & Wildlife Conservation of the House Comm. on Merchant Marine & Fisheries, 100th Cong. 22, 24 (1987) (statement of Donald Stever, Professor of Law, Pace University School of Law) .替代環(huán)境項(xiàng)目注重對社區(qū)提供環(huán)境罰款所無法帶來的利益，對環(huán)境發(fā)揮了更大保護(hù)作用，并激發(fā)了公司實(shí)現(xiàn)更清潔更有效環(huán)境的積極性。47Leslie J. Kaschak, Note, Supplemental Environmental Projects: Evolution of a Policy,. 2 ENVTL. LAW. 465, 485 (1996) .對部分環(huán)境污染事件，直接修復(fù)并不現(xiàn)實(shí)。對長江污染來說，尤其如此。對于長江污染，大部分都采取了行政罰款的方式，以筆者之一所在的海事部門來講，行政罰款成為環(huán)境治理占主導(dǎo)性的方式。設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)奶娲h(huán)境項(xiàng)目在一定程度上激發(fā)了具有官僚傾向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活力，促進(jìn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管實(shí)體之間的合作關(guān)系，這無疑對環(huán)境修復(fù)的成效至關(guān)重要。

第二，可以發(fā)揮聚合效應(yīng)。

寬松的聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)可以引發(fā)聚合效應(yīng)，擴(kuò)大環(huán)境修復(fù)的覆蓋面，有利于整合相關(guān)的生態(tài)修復(fù)努力，發(fā)揮更大的環(huán)境保護(hù)效益。聚合的概念并不新鮮，已經(jīng)在很多領(lǐng)域中發(fā)揮了功效。不同的替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)結(jié)合在一起，避免了分散保護(hù)的特點(diǎn)，可以讓諸多原本不相關(guān)聯(lián)的被告人在某一流域內(nèi)共同做出環(huán)境改進(jìn)的貢獻(xiàn)。此外，EPA已經(jīng)承認(rèn)，至少在某些方面環(huán)境、聚合可以通過提供額外的好處，為更大的環(huán)境效益和機(jī)會(huì)“增加杠桿效應(yīng)”，讓被告“在較小的案件中利用替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)政策做出更有意義的貢獻(xiàn)”。48See Memorandum from John Peter Suarez, Assistant Administrator, U.S. Envtl. Prot. Agency, to Reg'l Cousnels (Region I-X) et al. (Dec. 15,2003).關(guān)于這一點(diǎn)，美國環(huán)保局曾經(jīng)舉出一個(gè)相關(guān)的例子。作為一個(gè)允許聚合的例子，EPA描述了三個(gè)不同的被告合作進(jìn)行修復(fù)和保護(hù)的例子。一項(xiàng)特定的環(huán)境項(xiàng)目，由一名被告取得該項(xiàng)目，第二個(gè)負(fù)責(zé)清理和綠化工程，第三個(gè)建造魚梯。然而，盡管認(rèn)識(shí)到聚合的潛在好處，但環(huán)保局仍然設(shè)置有時(shí)間地點(diǎn)等方面的要求。這些實(shí)際上并沒有法律依據(jù)的限制極大地破壞了替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的潛能。相反，如果它能從nexus的束縛中解脫出來的話，EPA將會(huì)發(fā)揮協(xié)調(diào)區(qū)域或國家項(xiàng)目的聚合能力。49Kenneth T. Kristl, Making a Good Idea Even Better: Rethinking the Limits on Supplemental Environmental Projects, 31 Vt. L. Rev. 217(2007),p261.

（二）困境紓解：行政與司法銜接視角的納入

根據(jù)以上比較法經(jīng)驗(yàn)的考察，我們發(fā)現(xiàn)行政在替代環(huán)境項(xiàng)目中可以發(fā)揮更大的作用，以補(bǔ)充我國法院在應(yīng)對相關(guān)問題上的功能不足。下面結(jié)合美國法經(jīng)驗(yàn)和我國的替代修復(fù)實(shí)際，對行政與司法銜接機(jī)制進(jìn)行探討。

1. 行政與司法銜接機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

銜接機(jī)制是破除環(huán)境行政與環(huán)境司法“分而治之”所生之弊端、從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治目標(biāo)的重要途徑。在傳統(tǒng)的環(huán)境法治體制下，環(huán)境行政與環(huán)境司法作為兩個(gè)運(yùn)行模式、適用領(lǐng)域各自獨(dú)立的系統(tǒng)而發(fā)揮作用，從而遮蔽了環(huán)境法治作為一個(gè)整體性運(yùn)行系統(tǒng)而在相互之間形成的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。50郭武：《論環(huán)境行政與環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)的中國模式》，2017 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集，第577頁。

（1）司法和行政銜接的必要性分析。長期以來，行政和司法在銜接方面并不順暢，學(xué)者雖有許多探討，但多集中在行政和刑事司法的關(guān)系方面，且多從整體上去討論，51相關(guān)論文可見，雷新明：《行政與司法互動(dòng)淺見》，載《貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002 年第6 期；嚴(yán)厚福：《環(huán)境行政處罰執(zhí)行難中的司法因素:基于實(shí)證的分析》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011 年第6 期；趙旭光：《“兩法銜接”中的有效監(jiān)督機(jī)制——從環(huán)境犯罪行政執(zhí)法與刑事司法切入》，載《政法論壇》2015 年第6期；王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016 年第1期。集中在替代修復(fù)方式方面的并不多見。上述問題在不同程度存在于當(dāng)下的環(huán)境實(shí)踐之中。深入探討不難發(fā)現(xiàn)，很多病癥和當(dāng)下行政與司法之間的銜接不暢有關(guān)。經(jīng)過梳理案例發(fā)現(xiàn)，在相當(dāng)多的案例之中，都是經(jīng)過行政處罰處理過的公司。行政處罰是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，問題是，糾正違法是行政處罰的應(yīng)有之義。針對已經(jīng)造成的損失，直接改由司法承接的合理性依據(jù)為何？應(yīng)該說，水環(huán)境案件中，行政機(jī)關(guān)先行處理具有一定的合理性，但是在行政機(jī)關(guān)和法院的關(guān)系上，應(yīng)該體現(xiàn)一種監(jiān)督制衡的關(guān)系?？v觀一些案例，可以發(fā)現(xiàn)法院完全是發(fā)揮“掃尾”作用，比如恩施自治州建始縣磺廠坪礦業(yè)公司與重慶市綠聯(lián)會(huì)水污染責(zé)任糾紛，是在環(huán)境保護(hù)部定性為重大突發(fā)環(huán)境事件之后，各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處理之后進(jìn)行的。此外，在相關(guān)替代性修復(fù)項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面，存在做法不一致的現(xiàn)象，有些案例并沒有將環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，不利于替代環(huán)境項(xiàng)目實(shí)效的發(fā)揮。在有些情況下，在運(yùn)用替代性責(zé)任履行方式過程中，需要行政機(jī)關(guān)協(xié)助對替代性修復(fù)項(xiàng)目的效果或者條件進(jìn)行確認(rèn)。52比如在恩施自治州建始縣磺廠坪礦業(yè)公司與重慶市綠聯(lián)會(huì)水污染責(zé)任糾紛中，造成污染事件的原因很大程度上是因?yàn)樯显V人沒有嚴(yán)格執(zhí)行行政法規(guī)的要求而故意或過失行為造成的，這就使得在處理污染環(huán)境事件時(shí)必然涉及行政法規(guī)。值得注意的是，部分法院注意到，環(huán)境行政機(jī)關(guān)參與相關(guān)訴訟的必要性。參見重慶市第二中級(jí)人民法院民事判決書（2016）渝02民終772號(hào)。比如在益陽市環(huán)境與資源保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)與益陽市富華工程機(jī)械有限公司水污染責(zé)任糾紛案中，法院在立案之后，書面告知了益陽市環(huán)境保護(hù)局。53湖南省岳陽市中級(jí)人民法院民事判決書（2018）湘06民初58號(hào)。但在此案中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的具體角色為何，并沒有制度化的做法。在司法改革創(chuàng)新的新環(huán)境下，如何將行政過程與環(huán)境公益訴訟有機(jī)結(jié)合起來，理順環(huán)境行政與環(huán)境司法的邊界，是全新的課題，也是發(fā)展的要求。

（2）環(huán)境行政在替代修復(fù)方式上的可能性探討。美國聯(lián)邦最高法院布雷耶大法官對司法與行政的關(guān)系曾有過經(jīng)典的論述：“在把握程序、權(quán)衡公正、解釋憲法方面，法院當(dāng)然擁有更多經(jīng)驗(yàn)。但是，行政機(jī)關(guān)對與自身主管事務(wù)相關(guān)的事實(shí)認(rèn)定、政策把握方面，擁有更多的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢”。在我國目前的環(huán)境資源審判實(shí)踐中，如果不考慮環(huán)境資源審判與環(huán)境資源主管部門之間的銜接，將可能導(dǎo)致替代修復(fù)責(zé)任司法適用的形式化，因此有必要把視線引向行政領(lǐng)域。我們認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)向是有根據(jù)的。縱觀環(huán)境行政的實(shí)踐運(yùn)行情況，其呈現(xiàn)出越來越明顯的司法化特征。在傳統(tǒng)行政運(yùn)作領(lǐng)域中，以行政處理、行政復(fù)議等為典型代表的行政程序體現(xiàn)出了明顯的救濟(jì)性、裁判性、居中性等司法屬性，“行政超越了與司法之間的權(quán)力分工,在行政判斷、行政程序、行政主體等方面逐漸呈現(xiàn)出司法化的傾向”。54耿玉基：《超越權(quán)力分工：行政司法化的證成與規(guī)制》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015 年第3 期。在生態(tài)文明法治領(lǐng)域中，隨著環(huán)境糾紛的日趨頻繁，處在發(fā)展階段的環(huán)境司法難以滿足日益增多的環(huán)境糾紛解決之需。這種困境使環(huán)境行政監(jiān)管中的救濟(jì)性行政監(jiān)管，逐漸成為環(huán)境行政執(zhí)法越來越重要的內(nèi)容。55郭武：《預(yù)防性監(jiān)管與救濟(jì)性監(jiān)管之間——以蘭州市自來水苯污染實(shí)踐為切入點(diǎn)》，載《環(huán)境保護(hù)》2014 年第13期。此外，行政調(diào)解機(jī)制是行政機(jī)關(guān)介入處理民事糾紛的重要方面，是行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行斡旋、勸說，促使其通過協(xié)商和互諒互讓消除相互間糾紛的活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)作為協(xié)調(diào)者的角色，促成環(huán)保機(jī)構(gòu)及相關(guān)權(quán)利人和環(huán)保違法者達(dá)成替代修復(fù)項(xiàng)目，也是其職責(zé)的應(yīng)有之義。雖然其有行政處罰等法定職責(zé)，但將替代修復(fù)項(xiàng)目作為減輕情形依然存有充分的制度空間。

2. 行政與司法銜接機(jī)制的優(yōu)化效果

當(dāng)下，長江流域的各地法院針對長江保護(hù)案件的新形勢，不斷加強(qiáng)與長江相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，通過商請環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)助對替代性修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行審查以及共同組織替代性修復(fù)項(xiàng)目，初步構(gòu)建了行政與司法良性互動(dòng)銜接機(jī)制，有利于提升長江替代性修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)效，形成長江保護(hù)整體合力。

（1）提升環(huán)境違法行為人的替代履行能力。在司法實(shí)踐中，很多當(dāng)事人缺乏替代履行的意愿，大部分認(rèn)為自己缺乏替代履行的能力。事實(shí)上，這并非正確的認(rèn)識(shí)，在很多情況下，未必能力不夠，而是在替代環(huán)境項(xiàng)目上沒有作出合適的選擇。環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以利用自己的專業(yè)優(yōu)勢，為當(dāng)事人提供更多的信息資源，一是放寬聯(lián)系，拓寬選擇空間；二是允許其委托相關(guān)有資質(zhì)的公司予以履行，利用專業(yè)優(yōu)勢為替代環(huán)境方案的確立提供指導(dǎo)。替代性修復(fù)相對于恢復(fù)性救濟(jì)來說，往往更是一個(gè)持久的過程，更適合環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，這客觀上需要行政和司法有效連接。從上述討論可以看出，在我國實(shí)踐中存在統(tǒng)一模式形成乏力、統(tǒng)籌性不足的問題，實(shí)踐中亟需整合各地創(chuàng)新做法，建立統(tǒng)一性的環(huán)境救濟(jì)體系。

（2）為替代修復(fù)方案實(shí)質(zhì)化履行奠定基礎(chǔ) 。判決書相關(guān)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)化是替代修復(fù)項(xiàng)目能夠發(fā)揮實(shí)效的重要前提。大量判決書中作出了替代性修復(fù)的判決，卻沒有相應(yīng)的替代修復(fù)方案。之所以存在這樣悖謬的情形，很大程度上在于，大部分時(shí)間遠(yuǎn)離環(huán)境現(xiàn)場的法官很難自信地協(xié)調(diào)出一個(gè)行之有效的替代修復(fù)方案來，這種情況下，借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)和資源優(yōu)勢，讓法官精力放在方案的審查上。當(dāng)然，這種審查不能僅僅建立在對環(huán)境行政機(jī)關(guān)充分信任的基礎(chǔ)上，還需要引入公眾意見的方式發(fā)揮審查的監(jiān)督作用。此外，通過行政罰款減免的靈活設(shè)置，還可以進(jìn)一步探索環(huán)境行政罰款對替代修復(fù)項(xiàng)目履行的制約功能。

四、制度移植：我國替代環(huán)境項(xiàng)目的模式構(gòu)建

綜上，替代環(huán)境項(xiàng)目運(yùn)作中有必要納入環(huán)境行政執(zhí)法的角色，讓其配合法院承擔(dān)替代履行的部分功能。生態(tài)修復(fù)責(zé)任是生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法應(yīng)對的重要措施，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的訴訟模式構(gòu)建，對于個(gè)體受損生態(tài)環(huán)境甚至整體生態(tài)環(huán)境的修復(fù)有著關(guān)鍵性作用。

（一）替代修復(fù)方式的程序構(gòu)建

1. 環(huán)境行政機(jī)構(gòu)作為替代性修復(fù)方案的協(xié)調(diào)者

縱觀我國司法實(shí)踐，修復(fù)方案常常沒有體現(xiàn)在判決書之中，這一定程度上可能促成了替代修復(fù)方式的形式化傾向，為了真正促進(jìn)替代環(huán)境項(xiàng)目在我國的制度實(shí)踐，法院不妨具體化生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)方案，否則，司法實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用很可能會(huì)“名不副實(shí)”，甚或演變成籌集資金治理環(huán)境污染的借口，導(dǎo)致逐漸偏離生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的目標(biāo)。然而替代性修復(fù)方案出臺(tái)過程的協(xié)調(diào)工作，并不必由法院承擔(dān)，應(yīng)該委之于更具有專業(yè)優(yōu)勢的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，法院履行必要的審查功能。根據(jù)美國經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保行政機(jī)構(gòu)完全主導(dǎo)替代項(xiàng)目存在規(guī)范性缺失的質(zhì)疑，必須承認(rèn)，在我國也缺少充分的依據(jù)，但是讓環(huán)境行政機(jī)構(gòu)作為主要協(xié)調(diào)者的角色，有充分的制度空間。具體而言，對于簡單的修復(fù)案件，可由鑒定機(jī)構(gòu)出具評估意見或者鑒定人員提出專業(yè)意見，對于復(fù)雜生態(tài)修復(fù)案件，可考慮鑒定機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合提起。無論是誰作為提起者，都不能忽略環(huán)境行政機(jī)關(guān)在其中的角色和作用。

2. 社會(huì)公眾作為替代修復(fù)方案的參與者

除了相關(guān)當(dāng)事方外，修復(fù)方案的確定需要公眾的參與，以一定形式充分征求公眾或相關(guān)利益方的意見，是凝聚眾智的需要，這也是消解公眾憤怒的重要途經(jīng)。如果法院將之視為掣肘，將是因小失大。在“常州污染案”中，法院將三套方案在受污染場地周邊予以公示，并到現(xiàn)場以發(fā)放問卷的形式收集公眾意見。這些嘗試體現(xiàn)了環(huán)境法的“公眾參與”原則，具有很強(qiáng)的示范意義。作為利益相關(guān)方，原告和被告以及社會(huì)公眾都有理由參與修復(fù)方案的調(diào)整，影響修復(fù)方案的最終確定；被告作為企業(yè)，提高排放標(biāo)準(zhǔn)，顯然會(huì)增加企業(yè)成本，但無疑也是對其形象的一次綠色提升，考慮到當(dāng)前企業(yè)的特殊情況，可以考慮在和解協(xié)議中規(guī)定一定的強(qiáng)制期，超過強(qiáng)制期，企業(yè)可以選擇符合法律的最低要求即可；引入社區(qū)意見，對修復(fù)方案進(jìn)行評價(jià)。補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目，雖然和違法行為致害潛在群體未必相關(guān)，但是其利益訴求在同等條件下值得優(yōu)先考慮。

3. 法院作為替代性修復(fù)方案的審查者和確認(rèn)者

考慮到法庭一般難以接觸到現(xiàn)場環(huán)境，在方案擬定方面并無優(yōu)勢。在方案的擬定方面，不妨發(fā)揮環(huán)境行政機(jī)關(guān)的牽頭作用，法院可以對之進(jìn)行審查，并將之體現(xiàn)在判決書之中。56在司法實(shí)踐中，有的法院對生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行了積極探索，創(chuàng)造了“附生態(tài)修復(fù)方案的判決”，將專業(yè)機(jī)構(gòu)制定的修復(fù)方案作為生效裁判文書的附件，賦予其執(zhí)行力。比如“貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴州省清鎮(zhèn)紅楓瓷業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”，調(diào)解協(xié)議后面附有環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)擬定的《環(huán)境污染治理技術(shù)方案》。環(huán)境案件具有不同于一般案件的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)要求法官適度實(shí)現(xiàn)自己角色的超越，對相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行審查。當(dāng)然，這種審查要進(jìn)行必要的限制，我國法院在判決替代性方式時(shí)，要注意聽取環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和環(huán)境違法人的意見，尊重環(huán)境部門和當(dāng)事人的意見，以確保更好的修復(fù)效果。此外，在審查過程中，應(yīng)注重修復(fù)方案的靈活性。

4. 行政和司法作為替代修復(fù)項(xiàng)目的事后評價(jià)者

在替代修復(fù)項(xiàng)目的評價(jià)方面，可以采取環(huán)境行政機(jī)關(guān)全程監(jiān)督，并適時(shí)給與評價(jià)的方式。為了體現(xiàn)司法制衡，相應(yīng)的減免決定可以采取法院審查的方式。在具體制度的設(shè)計(jì)上，參照美國經(jīng)驗(yàn)，采取階梯式豁免金錢罰款制度，相關(guān)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)可以對替代環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，對于優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，可以全面免除罰金，相應(yīng)的保證金予以退還。對于特別優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，還可以建議地方政府予以獎(jiǎng)勵(lì)。這可以激勵(lì)環(huán)境違法者用心管理替代修復(fù)項(xiàng)目，確保實(shí)效。防止“空判”情況的發(fā)生。

（二）替代環(huán)境項(xiàng)目的內(nèi)容和擇定

1. 內(nèi)容選擇應(yīng)該注重環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌性和整體性

替代修復(fù)項(xiàng)目需要面對一個(gè)由多種環(huán)境要素協(xié)調(diào)運(yùn)行而組成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。這種修復(fù)既要對單個(gè)環(huán)境要素的物理、化學(xué)、生物特性的不利改變作出應(yīng)對，更要注重對被破壞的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、平衡狀態(tài)的恢復(fù)。57同注?。因此，替代項(xiàng)目的選擇應(yīng)該不局限于其本身的修復(fù)，當(dāng)然這種擴(kuò)展也并非毫無制約的，在替代環(huán)境項(xiàng)目的內(nèi)容方面，替代性修復(fù)提供的生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需要與原受損生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等值或大體相當(dāng)，且位于同一個(gè)流域或生態(tài)區(qū)域，具體對于長江水環(huán)境而言，替代修復(fù)項(xiàng)目應(yīng)該處于長江大保護(hù)的整體框架之內(nèi)，這不僅有利于資源的分配秩序，而且還有利于相應(yīng)資金的監(jiān)管。在這方面，環(huán)境違法人可以選擇在長江整體保護(hù)下的任何一個(gè)領(lǐng)域代履行自己的職責(zé)。比如公共衛(wèi)生項(xiàng)目的支出，針對長江污染，尤其是取水口污染，可能會(huì)影響到一部分人的健康。這種情況下，可以通過贊助一些環(huán)境公共項(xiàng)目的形式，比如通過贊助環(huán)境公益演出、公共衛(wèi)生宣傳的方式，作為考量其責(zé)任減輕的因素。此外，企業(yè)提高排放標(biāo)準(zhǔn)也可以作為替代履行項(xiàng)目，這顯然會(huì)增加企業(yè)成本，但無疑也是對其形象的一次綠色提升，考慮到當(dāng)前企業(yè)的特殊情況，可以考慮在和解協(xié)議中規(guī)定一定的強(qiáng)制期，超過強(qiáng)制期，企業(yè)可以選擇符合法律的最低要求即可。

2. 替代項(xiàng)目聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)的擇定宜采取最低聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)

縱觀美國替代環(huán)境項(xiàng)目的歷程，一度出現(xiàn)適用率不高的情況。其原因在于較高的聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)。較高的聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于操作性的考慮，但卻沒有考慮的環(huán)境保護(hù)的整體性特點(diǎn)。在替代修復(fù)項(xiàng)目和環(huán)境違法行為的關(guān)系上，宜實(shí)行最低限度的關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)。這有利于擴(kuò)大環(huán)境違法人的選擇空間，也有利于環(huán)境的統(tǒng)籌保護(hù)。在同等條件下，賦予受損害區(qū)域的優(yōu)先受益權(quán)。在選擇上，注意自愿性與強(qiáng)制性的統(tǒng)一。從我國的相關(guān)規(guī)定來看，替代環(huán)境項(xiàng)目有一定的強(qiáng)制色彩，與美國實(shí)踐中的自愿性有所不同。但在合理的制度設(shè)置的情況下，以理性經(jīng)濟(jì)人的視角，選擇項(xiàng)目成了唯一理性的選擇。這其實(shí)達(dá)到了強(qiáng)制性的效果，甚至說超越了強(qiáng)制性的結(jié)果。具體到長江流域保護(hù)場域，針對相關(guān)環(huán)境違法行為，可以在長江大保護(hù)的框架之下，細(xì)分為可操作的環(huán)境項(xiàng)目，由環(huán)境違法人根據(jù)自己的專業(yè)優(yōu)勢選擇。唯有如此，才能既解決環(huán)境保護(hù)“顧點(diǎn)不顧面”的問題，又提高替代環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)效。

五、結(jié)論

由于我國在環(huán)境保護(hù)的探索上起步較晚，借鑒發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)不失為一條明智的途徑。雖然美國替代性修復(fù)實(shí)踐存在諸多問題，然而正是這種困境及其解決方案，為我國環(huán)境保護(hù)提供了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。

美國將替代環(huán)境項(xiàng)目和相應(yīng)罰金相掛鉤并實(shí)行階梯性豁免的做法，在很大程度上確保了替代環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)效。同時(shí)也非常注意對中小企業(yè)等弱勢群體的區(qū)別性保護(hù)。這一點(diǎn)對我國尤其具有啟示作用，一定程度上可以破解我國替代修復(fù)方式中存在的形式主義傾向。做好環(huán)境行政和司法的銜接，應(yīng)該在替代性修復(fù)激勵(lì)上有所作為。司法的裁判權(quán)威要真正得到樹立，離不開相關(guān)替代性修復(fù)活動(dòng)最終效果的取得。在這方面，環(huán)境行政機(jī)關(guān)基于自己的行政職能，足以成為最適格的監(jiān)督者，通過在監(jiān)督過程中的有效評價(jià)，確保替代修復(fù)活動(dòng)真正落到實(shí)處。要確保激勵(lì)效果，美國環(huán)境實(shí)踐中的公眾參與機(jī)制也值得借鑒，這不僅因?yàn)榄h(huán)境整治是一項(xiàng)公眾事業(yè)，而且還在于公眾參與可以成為行政和司法在環(huán)境整治上取得共識(shí)的有效中介。

美國借助環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的信息資源及專業(yè)優(yōu)勢，更大程度上拓寬了違法行為人在替代環(huán)境項(xiàng)目上的能動(dòng)空間。我國應(yīng)充分結(jié)合環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境專業(yè)優(yōu)勢和司法機(jī)關(guān)的裁判權(quán)威優(yōu)勢，在厘清雙方邊界的情況下增強(qiáng)兩者之間的協(xié)調(diào)性。在具體職責(zé)定位上，應(yīng)該借力環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的行政職能，做好替代環(huán)境項(xiàng)目協(xié)調(diào)者的角色，有效彌補(bǔ)法院在環(huán)境專業(yè)方面親歷性不足的缺憾。在具體舉措方面，可以建立替代性修復(fù)共享平臺(tái)，確保替代性修復(fù)資源信息共享。除此之外，為加強(qiáng)替代性修復(fù)的現(xiàn)實(shí)可行性與可操作性，應(yīng)該放寬聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境資源統(tǒng)籌的力度和廣度，拓寬環(huán)境當(dāng)事人的選擇空間。環(huán)境整治是一項(xiàng)系統(tǒng)事業(yè)，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的整治模式非但實(shí)現(xiàn)不了預(yù)期的整治效果，而且還會(huì)讓一些不具修復(fù)可能性的整治項(xiàng)目流于形式，有資源浪費(fèi)之嫌。不若放寬認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，讓整治資源得到更為合理的配置。在美國實(shí)踐之中，環(huán)保政策充分確保了替代環(huán)境項(xiàng)目擇取范圍的開放性，專門設(shè)置了一個(gè)“其他”類別，亦即“其他具有環(huán)境價(jià)值”的項(xiàng)目，在得到EPA總局事先批準(zhǔn)的情況下，也可以得以適用。

此外，在美國替代環(huán)境項(xiàng)目(SEP)的醞釀和實(shí)施過程中，充分尊重當(dāng)事人的意愿，重視發(fā)揮環(huán)境違法人的主觀能動(dòng)性，并充分考慮到其專業(yè)性不足的問題，允許其選取合同第三方參與，但必須以其履行主體責(zé)任為前提。環(huán)保局可以否決環(huán)境違法人提出的相關(guān)項(xiàng)目，可以提出相應(yīng)的建議，但不得發(fā)表傾向性意見。此外，替代環(huán)境項(xiàng)目要經(jīng)過公示，征求社區(qū)公眾的意見，吸納并消彌不同意見。應(yīng)該說，相對周密的制度安排確保了替代環(huán)境項(xiàng)目的有效性。這些經(jīng)驗(yàn)完全可以在靈活改造的基礎(chǔ)上應(yīng)用到我國替代性修復(fù)方式的制度架構(gòu)及實(shí)踐之中。