數(shù)字政府建設(shè)中信息孤島的成因及其治理*①

曲延春

(山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南，250014)

數(shù)字政府建設(shè)不僅對于提升政府行政效能、促進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用，而且對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”。當前，信息孤島林立、數(shù)據(jù)融合困難已經(jīng)成為推進我國數(shù)字政府建設(shè)面臨的首要難題。如何打破信息孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享成為推進數(shù)字政府建設(shè)需要解決的重要課題。

一、有關(guān)數(shù)字政府的研究成果

在21世紀初，學界就已經(jīng)開始了關(guān)于數(shù)字政府問題的研究。2001年，梁木生探討了數(shù)字政府運行的技術(shù)規(guī)制問題(1)梁木生：《略論“數(shù)字政府”運行的技術(shù)規(guī)制》，《中國行政管理》2001年第6期。，徐頑強研究了數(shù)字政府對我國政府管理體制的影響及其對策(2)徐頑強：《“數(shù)字政府”與政府管理體制的變革》，《科技進步與對策》2001年第11期。。雖然學界對數(shù)字政府問題研究較早，但研究成果較少。2015年，國家發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出：“推動政府數(shù)據(jù)開放共享，促進社會事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，將極大提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力，為有效處理復(fù)雜社會問題提供新的手段?！?017年，黨的十九大報告提出：“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合?！?017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行集體學習，習近平總書記在主持學習時強調(diào)，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平?；谏鲜稣弑尘?，越來越多的學者開始關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)問題。

關(guān)于數(shù)字政府和數(shù)字政府治理。戴長征、鮑靜認為，所謂“數(shù)字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數(shù)字化”和政務(wù)處理的“電子化”，其真實含義更多是指政府通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會空間，提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)，增強公眾服務(wù)滿意度的過程。(3)戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。姜德峰認為，數(shù)字政府是一種新型政府運行模式，主要指以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，通過數(shù)字化、數(shù)據(jù)化、智能化、智慧化的推進方式與實施路徑，促進實體政府虛擬化形成的一種組織架構(gòu)分布式、政務(wù)運行一張網(wǎng)、公共服務(wù)無址化、社會治理精準化的新型政府形態(tài)。(4)姜德峰:《數(shù)字政府內(nèi)涵體系與推進策略》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2019年第5期。孫志建認為，“數(shù)字政府”(Digital Government)又被稱為虛擬政府(Virtual Government)或電子政府(Electronic Government)。數(shù)字政府是同現(xiàn)代科學技術(shù)，尤其是信息與通訊技術(shù)(廣播、手機、電腦以及衛(wèi)星等)、數(shù)碼技術(shù)、芯片技術(shù)等相匹配的公共治理方式；同時，它也是同數(shù)字化時代公民的基本服務(wù)需求和權(quán)利訴求相適應(yīng)的一種公共治理形態(tài)。(5)孫志建：《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢：理論預(yù)判和評估引領(lǐng)的綜合》，《甘肅行政學院學報》2011年第3期。

從以上對于數(shù)字政府的不同定義可以看出，學者對其定義主要集中于兩個層面：一是靜態(tài)的政府層面，即把數(shù)字政府看作一種新型的政府形態(tài)，實際上是從名詞意義上理解數(shù)字政府。二是動態(tài)的治理層面，即把數(shù)字政府看作治理過程，實際上是從動詞意義上理解數(shù)字政府，也就是把數(shù)字政府等同于數(shù)字政府治理。實際上，數(shù)字政府治理是數(shù)字政府和治理兩個概念的組合。數(shù)字政府是政府的一種存在方式，是相對于傳統(tǒng)政府形態(tài)而言的，傳統(tǒng)政府的特征是線下運行、物理空間存在，而數(shù)字政府則是由大數(shù)據(jù)支撐的線上政府形態(tài)、物理空間和虛擬空間存在相結(jié)合的存在方式。數(shù)字政府治理則是政府依托大數(shù)據(jù)，為滿足社會公眾需求、促進公共利益而對社會實現(xiàn)更加有效治理的過程。

關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的路徑。劉密霞認為，各地在推進數(shù)字政府建設(shè)的過程中形成了不同的發(fā)展模式，但也面臨著目標、過程和結(jié)果不清晰的問題，還需要清晰的數(shù)字政府架構(gòu)、數(shù)據(jù)治理模式、公共服務(wù)創(chuàng)新和數(shù)字文化構(gòu)建等方面的支撐。(6)劉密霞：《推進數(shù)字政府建設(shè)的思路與對策》，《中國領(lǐng)導(dǎo)科學》2020年第2期。周雅頌以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺為例，提出頂層設(shè)計是數(shù)字政府建設(shè)的當務(wù)之急，基層認同是數(shù)字政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)確權(quán)與績效是數(shù)字政府建設(shè)的破局之策。(7)周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對策》，《云南行政學院學報》2019年第2期。

關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)中的信息孤島問題。陳文認為，信息孤島一般是指“各個政府部門的信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動、信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象?！?8)陳文：《政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國行政管理》2016年第7期。當前，信息孤島成為推進數(shù)字政府建設(shè)的主要“梗阻”。如自2016年年底浙江省提出“最多跑一次”改革以來，不僅在浙江省迅即推開，而且獲得中央的肯定并被寫入2018年李克強總理所作的政府工作報告，成為其他省份學習的樣板。但是，這一改革也面臨一定困難，特別是信息孤島問題，“即省內(nèi)各系統(tǒng)、各地區(qū)由于條塊割裂、系統(tǒng)林立等原因，始終未能完成信息共享、交換等工作，降低了行政效率”(9)郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學》2018年第4期。。信息孤島也成為制約“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展的重點難點問題。徐曉林等也認為，信息孤島導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)溝通橋梁的缺乏嚴重影響數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)及其效果”“整體而言，政府數(shù)據(jù)共享還沒有在政策層面與應(yīng)用實踐中得到充足的體現(xiàn)”(10)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》2018年第1期。。

盡管學界對數(shù)字政府建設(shè)問題進行了一定研究，但是這一問題仍值得進一步分析，特別是在政府治理方式加速轉(zhuǎn)型的背景下，數(shù)字政府建設(shè)直接決定著政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。而信息孤島林立，不僅導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源重復(fù)采集，提高了行政成本，而且造成政府各個部門之間的數(shù)據(jù)難以共享，降低了行政效率。目前，信息孤島仍是數(shù)字政府建設(shè)面臨的最大障礙。因此，如何認識信息孤島的成因，如何實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)有序共享，需要繼續(xù)深入探討。

二、數(shù)字政府建設(shè)中信息孤島的成因論析

我國的政府信息(11)信息和數(shù)據(jù)這兩個概念存在一定區(qū)別。政府信息作為一個特定的法律術(shù)語，具有相對明確、規(guī)范的內(nèi)涵，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！切畔⒌囊环N載體，側(cè)重于強調(diào)其原始性、非加工性的特征?！?參見陳尚龍：《大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放的立法研究》，《地方立法研究》2019年第2期。)基于這兩個概念的區(qū)別，早期政府進行的公開只能稱為“信息公開”，很難稱得上是“數(shù)據(jù)公開”。本文承認二者的區(qū)別，但在行文中對二者不作刻意區(qū)分。公開肇始于20世紀90年代初，隨著我國社會由工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會、信息化社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的管理方式已難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，信息公開成為社會發(fā)展的必然要求。2015年8月，國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出的主要任務(wù)的第一項就是“加快政府數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。2016年9月，國務(wù)院以國發(fā)(2016)51號印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，明確提出政務(wù)信息資源“以共享為原則，以不共享為例外”。盡管在政策層面國家對數(shù)據(jù)共享提出了明確要求，但在實踐中的推進卻困難重重。2016年5月，在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上，李克強總理指出，“現(xiàn)在我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里、‘深藏閨中’，這無疑是極大的浪費?！?12)李克強：《深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)推進行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能——在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話》，《人民日報》2016年5月23日。由此可以看出我國信息孤島林立的狀況。信息孤島的形成既有服務(wù)理念缺失、部門利益影響的原因，也有共享機制和技術(shù)標準欠缺的原因。

(一)服務(wù)理念的缺失

改革開放以來，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標確立以來，我國政府也在實現(xiàn)由傳統(tǒng)“管控型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府“是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府”(13)劉熙瑞：《服務(wù)型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。?！胺?wù)型”政府的重要特征之一就是政府的公開透明，而要做到政府公開透明，信息公開就是必然要求。但是長期以來，受傳統(tǒng)“管控型”理念的影響，我國政府對于數(shù)據(jù)管理一直在“私密性”和“公共性”之間徘徊，從理論層面而言，政府信息具有公共性，除涉及國家安全、國防等特殊要求的信息外，政府均應(yīng)向社會公開。但是，政府出于自身利益考量卻往往將政府數(shù)據(jù)資源看作私密性產(chǎn)品，而不愿意公開，因為“由政府作為管理主體，通過壟斷信息和利用官方傳媒來引導(dǎo)公民來認同自己獨立的政治價值觀和政治意識”(14)張桔、宗妍、胡必優(yōu)：《公民網(wǎng)絡(luò)政治參與與地方政府治理模式創(chuàng)新研究》，《中共南昌市委黨校學報》2015年第4期。。同時，在思想認識上，部分政府部門對于為什么要實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享這個問題認識并不到位，這實際上體現(xiàn)的“是公權(quán)力的傲慢。雖然手里掌握著大量信息，某些部門就是不屑于公之于眾，更談不上方便大家獲取。不僅拒絕公開，而且視申請公開為跟政府過不去”(15)楊于澤：《政府信息“深藏閨中”何止浪費》，《長江日報》2016年5月17日。。因此，政府各部門目前所進行的數(shù)據(jù)資源公開更多的是響應(yīng)政策要求和民眾需求而進行的被動公開，很大程度上是地方政府的無奈之舉。

(二)部門利益的影響

在科層制的制度體系中，“等級化的權(quán)力體系不僅會阻礙信息的共享和行動的聯(lián)結(jié)，甚至會導(dǎo)致上下之間的信息扭曲和溝通脫節(jié)”(16)劉建軍、劉淑華：《從“數(shù)字政府”到“智慧治理”》，《解放日報》2014年9月10日。。我國的政府系統(tǒng)是條塊結(jié)合的管理系統(tǒng)?！皸l”即指縱向自上而下的部門管理系統(tǒng)，“塊”即指橫向不同政府部門之間以及同一層級不同政府之間的管理系統(tǒng)。在條塊結(jié)合的管理系統(tǒng)中，同一政府部門內(nèi)部信息溝通交流較多，而不同部門之間信息溝通交流甚少，數(shù)據(jù)更是難以共享。從根本上來說，造成這種狀況的原因在于部門利益和部門中心主義的影響?！安块T利益是指掌握公共權(quán)力、承擔公共管理職責的政府部門,利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢,通過或者合法和合政策的,或者鉆法律和政策空子的,或者非法和非政策的手段, 為本部門及其組成人員謀取的、非公共利益的小團體和個人的私利?！?17)石亞軍、施正文：《我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題》，《中國行政管理》2011年第5期。所以，部分政府部門“從部門利益、資源管控等角度考量，主觀上不愿開放”(18)顧伯沖：《剪斷“信息孤島”背后的利益鏈》，《人民日報》2016年6月8日。。進而分析，一方面，在大數(shù)據(jù)時代，對于數(shù)字政府建設(shè)而言，數(shù)據(jù)是最重要的資源，誰擁有數(shù)據(jù)誰就擁有資源，而擁有資源也就意味著本部門在政府系統(tǒng)中具有更重要的地位和話語權(quán)?！氨静块T的信息掌握程度，決定了本部門在整個社會和政府內(nèi)部鏈條中的作用和地位，因此，各個部門從本部門的利益出發(fā)，都有將信息牢牢捏在自己手中的動機，從而增加自身在整個體系內(nèi)的地位和增大與其他部門的博弈能力?！?19)何哲：《打通政務(wù)信息孤島》，《學習時報》2015年5月25日。因此，一些部門就會將信息數(shù)據(jù)看作本部門的私有財產(chǎn)，想盡辦法控制數(shù)據(jù)資源，維護部門地位。另一方面，數(shù)據(jù)的獲得是有成本的，任何一個部門的數(shù)據(jù)都是投入一定的人力物力成本之后才形成的。從這一角度講，任何一個部門都不愿意將自己辛苦獲得的數(shù)據(jù)進行分享。所以，各個政府部門一般都會各自為政，難以主動將自己部門的數(shù)據(jù)進行共享，或者說，每一個部門都想共享其他部門數(shù)據(jù)，而不愿意讓其他部門共享自己的數(shù)據(jù)。各個政府部門之間利益博弈的結(jié)果，就是信息孤島的形成。

(三)共享機制不完善

數(shù)據(jù)共享既然涉及不同政府部門的利益，因而必須通過構(gòu)建完善的共享機制才能實現(xiàn)。近些年來，雖然中央政府不斷通過頂層設(shè)計對政府信息公開進行推動，社會公眾對信息資源公開的訴求也日益高漲，但是我們并沒有建立起有效的共享機制。究其原因，首先，在科層制管理體制下，每一個政府部門只對上負責而不對橫向同級其他部門負責，因而，并沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的動機，對于與其他部門共享數(shù)據(jù)資源也缺乏內(nèi)在積極性和主動性。如根據(jù)學者對基層政府的調(diào)研，“結(jié)果顯示67.9%的受訪者認為所在地政府對大數(shù)據(jù)尚未形成清晰判斷，也未有效開發(fā)運用大數(shù)據(jù)”(20)陳朋：《大數(shù)據(jù)時代政府治理何以轉(zhuǎn)型》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2019年第6期。。其次，我國數(shù)據(jù)共享機制的建立存在體制的制約?！靶纬蓴?shù)據(jù)壁壘最深層次原因來自體制機制?！?21)朱永華：《用制度創(chuàng)新打破數(shù)據(jù)壁壘》，《湖南日報》2020年1月14日。傳統(tǒng)行政管理體制的特點是按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分各個政府部門的職責邊界，在傳統(tǒng)的行政管理體制以及由此形成的相應(yīng)政府運行機制下，各個政府部門的工作一般是各自為政，缺乏溝通和交流，“數(shù)據(jù)部門化、重復(fù)采集等問題日益嚴重”(22)李重照、黃璜：《中國地方政府數(shù)據(jù)共享的影響因素研究》，《中國行政管理》2019年第8期。，從而導(dǎo)致各部門數(shù)據(jù)基本上“老死不相往來”。再次，數(shù)據(jù)共享的協(xié)調(diào)機制缺失。人類社會由工業(yè)化社會向信息化社會的轉(zhuǎn)變，要求不同政府部門之間加強信息交流和溝通以至實現(xiàn)信息共享。但是，直至目前，在制度設(shè)計上政府部門數(shù)據(jù)共享流程復(fù)雜，相關(guān)制度缺位，不同政府部門之間信息共享的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機制缺失，也缺少具有統(tǒng)籌管理職能的專業(yè)的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，更缺乏數(shù)據(jù)信息共享的平臺。

(四)技術(shù)標準的制約

在實踐層面，數(shù)據(jù)規(guī)范與技術(shù)標準缺失是造成信息孤島、制約數(shù)據(jù)共享的又一重要成因。技術(shù)標準的缺失與我國信息技術(shù)發(fā)展的客觀過程密切相關(guān)。從技術(shù)角度看，在信息技術(shù)發(fā)展的初始階段，我國政府各個部門的信息存儲能力和傳輸能力都非常有限，信息的管理和使用基本上僅限于每個政府部門內(nèi)部，“各個政府部門只能通過各自建設(shè)的方式實現(xiàn)分散、孤立的數(shù)據(jù)存儲與使用。上世紀90年代開始，我國政府大力推進各領(lǐng)域的信息化工程，由于受當時技術(shù)水平的限制，只能先實現(xiàn)政府部門內(nèi)的互聯(lián)互通，而無法做到整個政府內(nèi)跨部門的互聯(lián)互通?！?23)何哲：《利用大數(shù)據(jù)打通政務(wù)信息孤島》，《人民日報》2016年10月10日。并且，對于我國信息技術(shù)的發(fā)展，雖然在頂層設(shè)計層面我國出臺了較多政策，但是這些政策宏觀指導(dǎo)多，微觀操作少。特別是應(yīng)如何順應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展，在頂層設(shè)計上對建立全國統(tǒng)一規(guī)范的信息技術(shù)標準更無充分應(yīng)對。這就造成了各個政府部門往往根據(jù)本部門的業(yè)務(wù)標準和業(yè)務(wù)需要建設(shè)信息系統(tǒng)，“斷裂的信息鏈條使數(shù)據(jù)散落在各個部門中”(24)馬海群、江尚謙：《我國政府數(shù)據(jù)開放的共享機制研究》，《圖書情報研究》2018年第1期。。因采用不盡相同的建設(shè)標準、軟硬件平臺、訪問方式以及安全措施，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)在建設(shè)之初便同時構(gòu)筑起各自的“護城河”(25)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》2018年第1期。，形成信息孤島。

三、數(shù)字政府建設(shè)中信息孤島的治理對策

數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵在于打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。為此，應(yīng)采取有效治理措施消除信息孤島，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資源由被響應(yīng)公開向積極有序共享的推進。

(一)真正樹立服務(wù)理念

黨的十九屆四中全會《決定》指出：“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！狈?wù)型政府的首要要求就是以人為本，因此，為人民群眾提供高效便捷的服務(wù)也是實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享的內(nèi)在動力。真正樹立服務(wù)理念，一方面，必須堅持人民主體地位。“中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位?！?26)《習近平談治國理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第296頁。數(shù)字政府治理的“核心目標在于推進以公眾為中心的公共服務(wù)，在提高管理效率的同時改善服務(wù)體驗，促進公眾與政府的良性互動”(27)戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。。數(shù)字政府建設(shè)的過程實際上“就強調(diào)了政府服務(wù)的用戶體驗和公眾參與，其本質(zhì)核心就是以人為本”(28)舒潔：《推進數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化政府行政生態(tài)》，《陜西行政學院學報》2020年第1期。。因而，樹立服務(wù)理念最重要的就是各級政府必須堅持為人民服務(wù)，堅持人民主體地位?；诖?，各級政府應(yīng)充分認識到推進數(shù)字政府建設(shè)對于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和國家治理現(xiàn)代化的意義，數(shù)字政府建設(shè)就是通過“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”從而實現(xiàn)政府行政效能的提升。所以，數(shù)字政府建設(shè)不僅是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是其內(nèi)在要求。另一方面，應(yīng)加強中央政府的頂層設(shè)計。在我國的行政管理體制下，響應(yīng)中央政府的頂層設(shè)計并積極作出回應(yīng)是解釋地方政府行為的重要邏輯?！爸醒胝恼我蠛驼卫砟钤诤艽蟪潭壬献笥抑胤秸母母飳嵺`，因而向上負責和追求政治價值是解釋地方政府改革行為的重要維度之一。”(29)易龍飛：《“最多跑一次”改革：政治價值與技術(shù)理性的內(nèi)在耦合》，《中共杭州市委黨校學報》2019年第1期。因此，應(yīng)實施數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略，通過中央政府的制度設(shè)計，建立自上而下垂直統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源管理機構(gòu)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享，進一步推動數(shù)字政府建設(shè)。

(二)消除部門利益壁壘

“表面看來，數(shù)字政府建設(shè)是個技術(shù)問題，實質(zhì)上是對權(quán)力的態(tài)度問題，是如何掌權(quán)用權(quán)的問題?！?30)周文彰：《數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化》，《行政管理改革》2020年第2期。信息孤島的治理，說到底是國家治理問題，這就需要國家提升數(shù)字政府治理能力。應(yīng)當指出，部門利益是一種客觀存在，信息孤島的治理并不能在客觀上消除部門利益，需要消除的是部門利益壁壘，打破部門利益的藩籬。一方面，應(yīng)以整體性治理破除部門利益短見?！罢w性治理強調(diào)政府的整合型運作，運用信息技術(shù)實現(xiàn)線上治理，提供網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)，注重結(jié)果導(dǎo)向，終極目的是解決人民生活需求?！?31)陳麗君、童雪明：《整體性治理視域中的“最多跑一次”改革：成效、挑戰(zhàn)及對策》，《治理研究》2018年第3期。因而，政府各部門應(yīng)從整體性治理理念出發(fā)，破除部門利益短見，加快政府信息平臺整合，推動數(shù)據(jù)資源的開放共享。另一方面，應(yīng)完善相關(guān)制度措施?！皵?shù)字政府雖然能夠在數(shù)據(jù)意義上建立起整合與共享的平臺，但加工數(shù)據(jù)、提供信息的工作仍然由部門和地方政府分割進行?！?32)于君博：《后真相時代與數(shù)字政府的祛魅》，《行政論壇》2018年第3期。這就需要加強制度建設(shè)，既要通過法律法規(guī)等制度建設(shè)破除利益壁壘，又要通過領(lǐng)導(dǎo)高度重視來協(xié)調(diào)政府各部門利益。實際上，領(lǐng)導(dǎo)高度重視是“單一制大國理性官僚制治理框架建構(gòu)過程中的客觀存在”(33)龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期。，從實踐來看，也是地方推進數(shù)字政府治理的有效措施。如廣東省將數(shù)字政府建設(shè)作為“一把手工程”，浙江省在推進“最多跑一次”改革中也是省委書記、省長親自抓。唯有如此，才能實現(xiàn)政府各個部門利益的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府整體利益綜合提升。

(三)構(gòu)建數(shù)據(jù)共享機制

首先，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)。信息孤島的治理，數(shù)據(jù)“有序共享”的實現(xiàn)，不僅要靠政府各個部門的主動擔當作為，更要依靠法律法規(guī)的制定和完善。因此，應(yīng)將信息數(shù)據(jù)資源的共享納入法治軌道，這也是發(fā)達國家完善數(shù)字政府治理的重要經(jīng)驗。如美國僅在2000年至2005年就出臺了多部法律法規(guī)，如《政府信息安全改革法》(2000)《電子政府法》(2002)《電子政府法實施指南》(2002)《反垃圾郵件法》(2003)《自愿適用聯(lián)邦政府對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息處理的標準規(guī)范促進法》(2003)《美國電子政府戰(zhàn)略》(2003)《對聯(lián)邦信息設(shè)備的推薦安全控制》(2005)等多部法律法規(guī)。(34)王少泉：《美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗在我國的應(yīng)用分析》，《天中學刊》2018年第5期。通過制定這一系列法律，美國構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理法律體系。相比之下，我國在這一方面的法律法規(guī)還不健全，其規(guī)范內(nèi)容多體現(xiàn)在黨和政府相關(guān)文件中。因而，我們應(yīng)盡快完善關(guān)于數(shù)據(jù)共享的相關(guān)法律法規(guī)，建成數(shù)據(jù)共享交換目錄，明確政府部門之間數(shù)據(jù)共享的權(quán)利與義務(wù)，確保數(shù)據(jù)共享機制運行的制度化、規(guī)范化和科學化。

其次，建立利益補償機制?！耙噪娮诱?wù)、智慧城市為基礎(chǔ)，加快公共數(shù)據(jù)集中和共享，建立數(shù)據(jù)確權(quán)、分類、流通、交易機制。”(35)楊國棟：《數(shù)字政府治理的理論邏輯與實踐路徑》，《長白學刊》2018年第6期。既然數(shù)據(jù)是一種資源，并且在信息化社會可以說是最重要的資源之一，那么數(shù)據(jù)本身具有重要價值，因而在實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享過程中，應(yīng)充分利用價值規(guī)律，“通過建立適當?shù)睦嫜a償機制體現(xiàn)數(shù)據(jù)自身價值，以數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量、使用率等為參考，給予信息提供部門適當?shù)慕?jīng)濟補償，以調(diào)動其共享開放信用信息的積極性”(36)趙中星：《公共信用信息資源共享開放機制初探》，《中國集體經(jīng)濟》2018年第7期。。

再次，搭建政務(wù)數(shù)據(jù)平臺。推動建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺。根據(jù)我國行政管理體制的特點，同一政府層面在協(xié)調(diào)部門利益方面更加方便有效。所以，應(yīng)在中央、省、市等政府層面首先建立完備的同級政務(wù)信息平臺，加快政府各部門自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合遷移和對接工作，形成各級政府數(shù)據(jù)互聯(lián)和協(xié)同聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)體系，依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺為群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)。同時，應(yīng)強化中央政府層面國家各部委的作用，“目前，我國亟需在國家部委層面加強溝通協(xié)調(diào)，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，構(gòu)建全國信息資源共享體系?！?37)張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺：英國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國行政管理》2018年第3期。

最后，構(gòu)建標準體系。標準體系建設(shè)是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)性工程，信息孤島的治理也須有技術(shù)標準支撐?！爸挥薪?shù)據(jù)標準、接口標準、平臺對接標準、運行管理標準、網(wǎng)絡(luò)安全標準等一系列標準，確保數(shù)據(jù)的唯一性、規(guī)范性、完整性、全相關(guān)性，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大程度挖掘?！?38)劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術(shù)架構(gòu)與路徑設(shè)計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。

(四)落實數(shù)據(jù)共享責任

美國的經(jīng)驗表明，不同部門之間責任的制約是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵，“特別是美國的政府數(shù)據(jù)開放工作，同時涉及到立法、行政和司法不同層面，形成了相互制衡、相互促進的數(shù)據(jù)治理格局”(39)孫彥明、趙樹寬、張?？?、李霞：《中美英政府數(shù)據(jù)信息開放共享保障機制比較研究》，《圖書情報工作》2018年第21期。。這種相互制衡、相互促進實際上就是數(shù)據(jù)開放責任的落實。黨的十八大以來，我國推進政府職能轉(zhuǎn)變的實踐表明，督察問責是推進“放、管、服”，保證頂層制度設(shè)計落地的重要政策工具?；诖?，一方面，在實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的過程中，應(yīng)通過監(jiān)管壓實共享責任，以完善的督察問責制度促進數(shù)據(jù)有序共享的落實，保證相關(guān)工作人員責任“聯(lián)通”。另一方面，應(yīng)落實安全責任。數(shù)據(jù)安全屬于非傳統(tǒng)安全，對于數(shù)據(jù)共享過程中的安全責任更應(yīng)格外重視，高度關(guān)注?！罢?wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享前景十分廣闊，但由于涉及個人隱私、企業(yè)機密甚至國家安全，在實施過程中不能僅僅考慮表面上的技術(shù)采納與政策擴散，還應(yīng)做好系統(tǒng)化保障措施?！?40)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》2018年第1期。

四、結(jié)語

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，人類社會正經(jīng)歷著前所未有的變革，不僅人類的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大變化，而且政府的管理方式也在經(jīng)歷巨大改變。實際上，數(shù)字政府建設(shè)就是對時代變革的回應(yīng)，數(shù)字政府建設(shè)的目標就是要利用現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展來提高政府行政效能，從而建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。只有通過數(shù)字政府建設(shè)，才能實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化。因而，推進數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為新時代提升政府服務(wù)質(zhì)量、把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。而要建設(shè)數(shù)字政府，首要前提就是必須消除現(xiàn)有的信息孤島，拔掉數(shù)據(jù)煙囪，通過政府各部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享。信息孤島的形成，固然有信息技術(shù)發(fā)展初期標準規(guī)范缺失等客觀原因，但更有政府管理理念影響、部門利益考量等主觀原因。因而，數(shù)字政府建設(shè)不僅是政府業(yè)務(wù)流程的再造和政府運行機制的優(yōu)化，更是政府管理理念的革新。信息孤島的治理，需要政府切實轉(zhuǎn)變理念，破除制約數(shù)字政府建設(shè)的體制障礙，同時建立數(shù)據(jù)共享機制和標準體系。唯有如此，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有序共享，真正推進數(shù)字政府建設(shè)步伐。