食品生產企業(yè)元規(guī)制路徑的構建

王丹青

(天津商業(yè)大學法學院 天津 10069)

引言

食品安全問題一直受到社會的廣泛關注，隨著政府對食品安全規(guī)制的技術創(chuàng)新、規(guī)制策略的轉化以及規(guī)制工具的多元化，我國的食品安全形勢穩(wěn)中向好。但是由于企業(yè)具有天然的經濟逐利性，在違規(guī)與合規(guī)之間有時抱有僥幸心理，不可避免某些年間依然會出現重大的食品安全事件。我國的食品行業(yè)從業(yè)者數量眾多，各類食品經營者水平參差不齊，食品安全規(guī)制涉及諸多利益，不可否認的是存在于監(jiān)管資源有限性和食品問題無盡之間的矛盾，使得食品安全不得不在問題導向下優(yōu)先配置資源，以應對某一突出的問題。食品安全的外部性以及信息不對稱的治理環(huán)境都給政府規(guī)制帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。食品安全規(guī)制的重點應是對食品企業(yè)的規(guī)制，但企業(yè)存在的自身本能即為追求利益最大化，如何在能夠確保食品安全與企業(yè)利益之間尋求平衡點，元規(guī)制理念或許提供一種良好的范式。

一、元規(guī)制理論

政府慣于適用傳統的命令-控制型規(guī)制工具，在科層制制度下命令-控制型規(guī)制模式有其存在的合理性。但是隨著經濟科學技術的發(fā)展，政府規(guī)制在權威性和執(zhí)行力方面的優(yōu)勢愈加遇到阻礙。在食品安全規(guī)制中食品種類紛繁復雜有關食品的專業(yè)知識政府并非能一一掌握；依靠生活經驗才能獲取產品安全的商品和信任性商品他們的質量安全一般是在長期使用或消費后才能確定，而且在某些情況下，低質量產品所引發(fā)的危險需要在一段時間以后才能顯現；政府獲取規(guī)制資源的成本增大以及在執(zhí)行過程中由于規(guī)則和法律的硬性規(guī)定導致政府規(guī)制不能自如，這些都使政府規(guī)制常常陷入窘境。

由于傳統政府規(guī)制在成本耗費與時效低下方面的不足，規(guī)制權利存在碎片化，因此對政府規(guī)制不足之處的反思，在一定程度上能夠通過建立政府規(guī)制與自我規(guī)制的關聯，從而解決問題。自我規(guī)制是規(guī)制對象對自身施加命令和結果的規(guī)制，一個企業(yè)可以規(guī)制自身，對其管理人員、產地設備、員工等作出命令，明確所要實現的企業(yè)目標。但自我規(guī)制的運作實現良好效果在于當被規(guī)制行業(yè)的經營范圍較小以及被規(guī)制主體相對來說具有同質性，彼此聯系較為緊密，且存在于外部的政府規(guī)制的威脅，使得食品行業(yè)對自身進行規(guī)制有動力時，但當企業(yè)規(guī)模較大并且經營范圍有所區(qū)別時，自我規(guī)制的效果并非明顯有效相反有時更容易造成規(guī)制俘獲的問題。自我規(guī)制能夠在多大程度上起到作用源于外部規(guī)制者的威懾力，政府作為外部規(guī)制者可采取懲罰或激勵的措施作為推動力，引導鼓勵企業(yè)實施這種自愿性的、集體式的自我規(guī)制。元規(guī)制橫亙于政府規(guī)制與自我規(guī)制之間，它主要涉及政府，政府并非直接規(guī)制企業(yè)的行為，而是通過法律的形式介入企業(yè)的微觀管理以此來刺激企業(yè)的內部組織形式，要求規(guī)制對象實現與規(guī)制目標相關的特定結果[1]，通過創(chuàng)新企業(yè)戰(zhàn)略，改革內部管理，刺激鼓勵企業(yè)自我約束并且定期報告自身規(guī)制效果，同行間進行規(guī)制效果評估，以此實現規(guī)制機構的規(guī)制目標來更好的保障產品安全。元規(guī)制理念認識到了實現規(guī)制目標的能力在于被規(guī)制者而并非規(guī)制者。

在元規(guī)制的框架下，政府并非對食品企業(yè)采取直接的規(guī)制方式，而是作壁上觀的姿態(tài)。政府作為外部規(guī)制者當問題發(fā)生時可利用權威命令被規(guī)制企業(yè)采取解決措施，被規(guī)制企業(yè)在接到命令時內部省察對自身施加內部式的規(guī)制作為回應。政府規(guī)制者有多元化的選擇要求被規(guī)制企業(yè)采取自我規(guī)制，這些方式包括明確作出威脅，表明未來所采取的規(guī)制和懲罰中，會消除裁量空間，也包括對進行自我控制的企業(yè)給予獎勵或認可[2]。如果所有的企業(yè)都能做到合規(guī)守法的狀態(tài)，政府規(guī)制者更傾向于設計出一種激勵被規(guī)制者采取自主行動的規(guī)制策略；但對于中小企業(yè)而言，有時并無自我規(guī)制的意識或自我規(guī)制的潛力較弱需要外部規(guī)制者施加強制力，為了應對此種挑戰(zhàn)，埃爾斯和布雷思韋特提出了“執(zhí)法金字塔”規(guī)制策略，政府通過和被規(guī)制者之間的反復互動，對被規(guī)制者有進一步更深的了解，當被規(guī)制者不遵守規(guī)則時，規(guī)制機構逐步采取干預更高的規(guī)制措施[3]。元規(guī)制能夠使政府更加便于利用企業(yè)的內部約束促使企業(yè)自主合規(guī)，制定企業(yè)自身的內部控制約束機制，規(guī)制者根據這些內部控制措施，來合理設計其規(guī)制過程。

二、企業(yè)實施元規(guī)制的價值內涵

(一)企業(yè)采用元規(guī)制是當下食品安全多發(fā)的現實需求

食品供應的市場失靈可質量和安全兩大問題：質量問題是在符合最低生產標準要求的基礎上滿足消費者的選擇需求；安全問題是食品生產企業(yè)應當遵紀守法、遵守行業(yè)準則，當食品存在不安全風險時及時采取應對措施或是由外部規(guī)制者警示確保食品安全。食品的制備、加工、制造、包裝、運輸、儲藏、流通、處理和銷售都應該遵照衛(wèi)生的要求，對這一整條食品供應鏈的規(guī)制來說規(guī)制任務是艱巨的，企業(yè)的義務包括針對產品的要求、針對過程的要求以及針對交流或說明的要求。食品信息向消費者提供食品信息不得誤導，模糊不清或混淆，且應當基于科學事實。但對于企業(yè)而言追逐利益永遠是其追尋的目標。現階段食品安全依然面臨微生物污染、超范圍超量使用食品添加劑、質量指標不符合標準、農獸藥殘留不符合標準以及重金屬污染。同時我國的食品安全供給存在地區(qū)差異性，經濟發(fā)展高的地區(qū)食品安全發(fā)展報告明顯優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)，在不同食品種類間，質量也存在偏差。消費產品的購買者對于質量和安全有著不同的判斷能力和需求，如果消費者掌握了完整的產品性能信息并能夠根據個人偏好作出理性的行為，且他們的購買行為不會產生外部性，那么就不存在規(guī)制的必要性。但實際上滿足這些條件很難，對大多數的產品和消費者而言。經濟基礎的差異、收入水平的不均導致部分消費者退而求其次選擇質量低廉的商品。為了避免產生“劣幣驅逐良幣”或“檸檬市場”的出現，政府規(guī)制者依然采用傳統的規(guī)制方式或許能在短期內取得一定效果，如嚴打和集中整治行動，但是一旦過了風口浪尖，部分企業(yè)依然死灰復燃，這種運動式的執(zhí)法方式不能從根本上解決食品安全問題。此時，政府規(guī)制者可以以政策鼓勵或采用某些威脅手段使被規(guī)制企業(yè)自主約束，元規(guī)制模式能夠更好地激發(fā)被規(guī)制企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮被規(guī)制企業(yè)的自律功能，是符合當下食品安全現狀的理性選擇。

(二)企業(yè)元規(guī)制是緩和傳統食品安全規(guī)制難題的關鍵點

一直以來，我國的食品安全規(guī)制就存在規(guī)制的碎片化和規(guī)制效能低下的問題。傳統媒體和自媒體報道是食品安全問題進入公眾視野的重要方式，消費者的投訴只是在地區(qū)內引起部分社會群體的關注。食品安全一旦發(fā)生問題，引起的社會關注度高但社會保持長期參與度并不高，如嬰幼兒奶粉事件、瘦肉精事件，研究表明真正關心的只是實際的消費者，非實際消費者并不會長期保持關注的目光，而且由于現今網絡的快速發(fā)展，信息傳遞的速度飛快，今日讓人氣憤的消息可能在明日就被其他消息分走大眾的目光，由此某些時候問題并未得到解決，而關心事件結果的人卻換了一批又一批。我國的食品安全規(guī)劃在國務院并未進行機構改革之前“九龍治水”、多頭管理的規(guī)制體制導致推諉扯皮和出現規(guī)制真空地帶。2018年國務院規(guī)制機構改革重新整合了規(guī)制資源，采用分段監(jiān)管的規(guī)制模式，避免了權責不清的問題。目前優(yōu)化營商環(huán)境政策的提出，在給企業(yè)提供良好環(huán)境的同時作為受益方企業(yè)也應有所行動。食品企業(yè)的元規(guī)制可以使被規(guī)制企業(yè)規(guī)避相關風險，在政府規(guī)制者采取規(guī)制行動之前自我解決問題達到合規(guī)狀態(tài)，可以在一定程度上降低企業(yè)被處罰的風險。元規(guī)制作為一種政府規(guī)制者發(fā)現問題并命令被規(guī)制企業(yè)解決問題的回應性規(guī)制，被規(guī)制企業(yè)對自身施加內部式的規(guī)制，從根源上發(fā)現問題并且自我解決透過現象發(fā)現本質所在[4]。因元規(guī)制賦予被規(guī)制者某些實質性的裁量權，當被規(guī)制者擁有裁量權時會促使他們制定自身內部式的規(guī)制體系。一般來說被規(guī)制企業(yè)自己制定的規(guī)則要比外部政府規(guī)制者制定的更加合理，被規(guī)制者更傾向于遵守這些規(guī)則。

三、食品企業(yè)元規(guī)制的實踐建構

政府作為元規(guī)制中的外部威懾力存在，在食品安全規(guī)制中企業(yè)元規(guī)制的實踐上發(fā)揮著至關重要的作用，規(guī)制路徑的選擇、規(guī)制策略的適用會對規(guī)制效果產生直觀的影響。而元規(guī)制在食品安全規(guī)制中政府和企業(yè)都存在需要改進的空間。元規(guī)制作為自我規(guī)制的后設規(guī)制是從強制性規(guī)制到柔性規(guī)制方式的轉變，食品企業(yè)不僅需要利用自身優(yōu)勢建立起自我約束同時需要國家引導、激勵。

轉變政府的促進激勵措施。內外激勵促使食品企業(yè)加強自我規(guī)制，發(fā)展食品企業(yè)對自我規(guī)制具有認同感的機制。激勵措施的實施最終效果是更好的與社會公共目標相結合，實現社會良好發(fā)展循環(huán)。政府作為權力的擁有者法律作為其強有力的后盾可以要求被規(guī)制企業(yè)提供自我規(guī)制的信息，并且政府可以調配擁有的財富資源用以引誘被規(guī)制者或者相關利益者提供食品企業(yè)的信息以此獲取不良企業(yè)行為者的不法信息從而對其加以規(guī)制[5]。增強對食品企業(yè)的可問責性，對不同的企業(yè)采取不同的規(guī)制，對于不遵守規(guī)制的食品企業(yè)可借鑒執(zhí)法金字塔的模式逐層遞進加大處罰力度，即使并不存在明確的懲罰或制裁措施仍然有許多其他途徑迫使企業(yè)遵從的方法，或者相比來說此種方法更具有成本優(yōu)異性。如對有嚴重違法行為的食品企業(yè)在經行政機關責令改正期限內拒不改正的，可以根據需要通報投資主管部門和外部的股票投資者，內外密切配合通過給不良從業(yè)者造成巨大的生存壓力而促使食品企業(yè)遵守法律規(guī)則，或是適用企業(yè)黑名單制度。對于遵守法律、遵守良好規(guī)范內部規(guī)劃良好的企業(yè)可以采取示范引領作為鼓勵，通過經濟效果的誘惑促使企業(yè)內部自身積極進行自我規(guī)制，采用直接的頒發(fā)獎勵金或者是間接的減免稅收，增加補貼的經濟鼓勵規(guī)制方式增強企業(yè)內部自身規(guī)制的動力[6]。政府除了在立法中文字鼓勵規(guī)制者加強自我約束外還應當引領企業(yè)與行業(yè)協會踐行食品安全理念。

轉變政府的控制監(jiān)督機制。傳統的政府約束機制過于單一，況且由于政府與食品企業(yè)之間的信息不對稱以及規(guī)制者政府容易陷入規(guī)制俘獲的局面，由此更應引入多元規(guī)制主體，通過政府、企業(yè)、消費者、食品協會、媒體的共同合力合作實現社會共治的局面[7]。多元治理同時培養(yǎng)各主體的社會責任感，行業(yè)協會作為連接政府、企業(yè)與食品消費者之間的中介組織應當積極承擔監(jiān)督企業(yè)規(guī)制的責任，發(fā)揮行業(yè)協會的引領監(jiān)督作用，規(guī)范食品企業(yè)依法經營，提高食品質量與安全促進食品行業(yè)健康發(fā)展。消費者同時作為食品安全的受益者和受害者對食品安全的關注度保持熱情，在食品安全規(guī)制中增加公眾參與的力度與廣度，通過組織培訓、食品健康知識宣傳豐富消費者的食品安全知識，健全消費者投訴舉報的途徑，完善食品公益訴訟制度。正確引導媒體在食品安全中的作用，注重加強對媒體的管理媒體發(fā)布的食品信息應客觀準確科學，不得為博人眼球而夸大其詞甚至于播報虛假消息制造恐慌。形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、消費者維權、社會監(jiān)督相結合的社會共治的格局。

強調企業(yè)第一責任人制度，強化誠信體系建設。食品安全重在生產第一線而非監(jiān)管才能出安全食品。食品生產經營者作為政府規(guī)制的行政相對人，應當遵守食品監(jiān)管法律的要求，遵從行政規(guī)制的義務。食品企業(yè)自我規(guī)制效果定期報告，對規(guī)制績效進行評估分析，信息披露可以激勵食品企業(yè)將元規(guī)制作為自身發(fā)展的重要目標和內在動力[8]。食品企業(yè)披露相關信息，政府消費者能夠知曉企業(yè)規(guī)制情況，并且在食品企業(yè)出現不良行為或是危害食品安全時促使利益相關方問責，完善食品召回制度，讓企業(yè)遵守法律又超越法律，將道德責任內在化。食品企業(yè)內部制定符合企業(yè)發(fā)展的合規(guī)計劃來達成規(guī)制目標，遵從藥品生產質量管理規(guī)范(GMP)和危害分析和關鍵控制點體系(HACCP)的要求。