國企改革的歷程與未來展望

吳蕙君

(廣東海洋大學(xué) 廣東 湛江 524088)

改革開放40多年，我國國有企業(yè)經(jīng)歷了從國家企業(yè)到國營企業(yè)，再到國有企業(yè)、國有控股企業(yè)等演進(jìn)階段。目前國我國有企業(yè)基本上已同中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相兼容，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及增強(qiáng)國家綜合實(shí)力方面作出了重要貢獻(xiàn)。但也要認(rèn)識到，國有企業(yè)仍存在突出的矛盾和問題，急需在新一輪國企改革中尋求解決路徑。通過梳理和回顧國企改革歷程，總結(jié)改革中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，再對未來國企改革前景進(jìn)行展望。

一、國企改革歷程

國企改革始終貫穿于我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的全過程，過去40年的國企改革儼然成為經(jīng)濟(jì)體制改革中一抹濃重的縮影。結(jié)合不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革情況來看，我國國企改革歷程大致上可劃分為四個(gè)階段：

(一)擴(kuò)大自主權(quán)與探索股份制改革階段

自改革開放后，政府著力擴(kuò)大國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，采取“利改稅”、經(jīng)營承包責(zé)任制、擴(kuò)權(quán)讓利等方式方法，把直接上繳財(cái)政的利潤轉(zhuǎn)變?yōu)樗枚惖刃问嚼U納，允許企業(yè)支配稅后利潤；推行經(jīng)營承包責(zé)任制，把國有企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任直接落實(shí)到經(jīng)營者的身上。但隨著市場經(jīng)濟(jì)逐漸成熟，這種不涉及股權(quán)的改革方式在市場上所發(fā)揮的作用越來越小，其起到的激勵(lì)作用也十分有限。1986年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，推動大型國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革。截至1988年，全國已經(jīng)有國有股份制企業(yè)800家、集體所有制股份企業(yè)3000家。

(二)戰(zhàn)略性重組與企業(yè)制度創(chuàng)新階段

十四屆三中全會提出要建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。同時(shí)，國家還頒布了《中華人民共和國公司法》(簡稱“公司法”)，促進(jìn)公司法人治理結(jié)構(gòu)得到完善，從此國企改革進(jìn)入制度創(chuàng)新階段。十五大明確了國有企業(yè)制度的創(chuàng)新方向，提出對國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性重組。隨后通過“抓大放小”，集中力量抓好一批國有大型支柱企業(yè)，放開搞活中小國有企業(yè)，允許后者拍賣、重組、租賃以及破產(chǎn)，以充分發(fā)揮市場配置資源的力量。

(三)深化現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)改革與完善國資監(jiān)管體系階段

十屆全國人大一次會議表決通過設(shè)立國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，代表國家履行出資人職責(zé)。隨后，各級地方政府緊跟中央的步調(diào)，先后成立了地方的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱“國資委”)，對地方國有企業(yè)履行出資人職責(zé)。國務(wù)院第八次常務(wù)會議通過了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和相繼頒布實(shí)施了各種規(guī)章制度，規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，形成分級監(jiān)管國資的格局。

(四)混合所有制改革與國資授權(quán)經(jīng)營體制改革階段

十八屆三中全會揭開了全面深化改革序幕，國企改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，主要任務(wù)是積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)非國有資本參與改革，發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。十九大報(bào)告明確提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制。新一輪改革以改革國資授權(quán)經(jīng)營體制為重點(diǎn)，以分類分層改革為原則，對商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)采取一企一策、分類施策等改革手段。按照中央和《公司法》的精神，改組或組建一批國有資本投資、運(yùn)營公司，讓國有資本管理部門切實(shí)把權(quán)力下放，授予這兩類公司經(jīng)營國有資本的權(quán)力。

二、國企改革的評價(jià)

我國國企改革在沒有任何參考模板的條件下一路“摸著石頭過河”，并找到了具有自身特色的改革路徑。迄今改革已然進(jìn)入了“深水區(qū)”，我們應(yīng)當(dāng)多角度、客觀地評價(jià)和總結(jié)前40年國企改革的成就和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

國企改革成就可以總結(jié)為：第一，提高企業(yè)生產(chǎn)積極性。實(shí)施擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)改革和推行股份制改革，讓國有企業(yè)經(jīng)營者擁有了比以往更多的經(jīng)濟(jì)利益，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下激發(fā)了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，提高了生產(chǎn)效率；第二，改革制度盤活資源。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓大中型國企剝離不良資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組上市。實(shí)施“抓大放小”改革，使得小型國有企業(yè)資源得到盤活，為國市場經(jīng)濟(jì)培育了不少相對獨(dú)立的市場主體，促進(jìn)市場競爭與市場活力；第三，完善監(jiān)管與深化改革并重。為解決長期制約國企改革的體制性問題，國務(wù)院率先成立了國資委。國資委的成立在健全國企改制與規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序、公開交易信息，有效監(jiān)管國企改制與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，防止國有資產(chǎn)流失等方面起到一定的積極作用；第四，推進(jìn)混改提升市場經(jīng)濟(jì)活力。經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，我國經(jīng)濟(jì)體制中的所有制結(jié)構(gòu)已發(fā)生了巨大變化。在當(dāng)今國企、民企、外企等多元市場主體共存的市場環(huán)境下，加快推進(jìn)混合所有制，更符合我國的基本經(jīng)濟(jì)制度要求，更能實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，帶動非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展繁榮，合理調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局，提振新時(shí)代國民經(jīng)濟(jì)的生機(jī)活力。

但是國企改革也存在許多不足，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有：第一，內(nèi)部人控制與經(jīng)營者的短期行為。擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、向企業(yè)放權(quán)讓利、實(shí)施經(jīng)營責(zé)任承包制等做法實(shí)質(zhì)上是政府向國有企業(yè)經(jīng)營者放權(quán)，其個(gè)人高度享有企業(yè)控制權(quán)，容易產(chǎn)生短期行為，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部人控制問題越發(fā)嚴(yán)重，同時(shí)經(jīng)營者為在有限的任期內(nèi)牟取最大私利，不愿意為企業(yè)謀求可持續(xù)的發(fā)展，因此政府不得不日益強(qiáng)化對企業(yè)的行政管控；第二，公司制改革不到位致使治理結(jié)構(gòu)不完善。國有企業(yè)雖已按照《公司法》構(gòu)建起現(xiàn)代企業(yè)制度，但改制后的企業(yè)依舊存在內(nèi)部人控制、負(fù)債嚴(yán)重等問題；政府仍是改制后企業(yè)的最大股東，因此這些企業(yè)很難真正成為獨(dú)立的市場主體；第三，政企政資不分離。國資委在對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)時(shí)有不少問題：一是國資委對國有企業(yè)，尤其是國有股控股企業(yè)、國有獨(dú)資企業(yè)“管得過多、管得過細(xì)”，政企政資不分問題始終存在。二是國資委是政府下設(shè)的一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，不僅代表政府履行國有資本出資人的職責(zé)，而且要承擔(dān)一定的公共管理職責(zé)，所以國資委既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，導(dǎo)致其與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界模糊，時(shí)常在履行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位等弊病。

三、國企改革的展望

2020年我國政府工作報(bào)告提出要從今年起開展國企改革三年行動，目的是要完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資監(jiān)管體系，以及繼續(xù)深化混改。通過三年行動幫助國有企業(yè)剝離企業(yè)辦社會的職能和解決歷史遺留問題，使得企業(yè)專注于主責(zé)主業(yè)，同時(shí)完善市場化經(jīng)營的體制機(jī)制，提升國有企業(yè)的核心競爭力。目前這些改革已迫在眉睫、勢在必行，尤其是進(jìn)入2020年后面對新冠肺炎疫情席卷全球的負(fù)面影響，世界各國的經(jīng)濟(jì)均不同程度地遭受了打擊，今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國要做好“六穩(wěn)”、落實(shí)“六?！保衽d經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新發(fā)展等都將更需要國有企業(yè)的參與，深化國企改革使其充分地發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的支柱作用。

在結(jié)合國企改革歷程、成就與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真剖析黨中央的政策文件，讀懂弄通《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》的精神內(nèi)涵，未來國企改革要注意從以下三個(gè)方面努力：

(一)積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，破解國有企業(yè)的體制機(jī)制問題

未來幾年積極穩(wěn)妥推進(jìn)國企混改的時(shí)候，必須認(rèn)清混合所有制改革的關(guān)鍵是“先混后改，以改為重”?！盎臁本褪菍?shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)多元化，充分利用好非公有資本的優(yōu)點(diǎn)來使企業(yè)內(nèi)部機(jī)制市場化，切實(shí)理清企業(yè)內(nèi)部的黨組織、董事會、經(jīng)理層等各治理主體的權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和建立起真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，最終達(dá)到企業(yè)體制與公司治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“改”的目的，提高國有企業(yè)的活力、市場競爭力以及運(yùn)營效率。

(二)加快國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革，解決長期存在的政企不分問題

40年來，國企改革過程中始終存在政企不分問題。自十九大后，中央政府已明確要改革現(xiàn)有的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的職能轉(zhuǎn)變。2019年4月，國務(wù)院出臺了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，進(jìn)一步完善各類國有資產(chǎn)的管理。截至2020年初，27個(gè)地方出臺了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變方案，35個(gè)地方出臺了權(quán)責(zé)清單，22個(gè)地方對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行了動態(tài)調(diào)整。因此，今后國企改革中必須做好兩個(gè)方面的工作：一要配合好國企改革的需求，通過頂層設(shè)計(jì)、制定政策制度深化國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，動態(tài)調(diào)整國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任清單，大力減少政府干預(yù)資源配置的現(xiàn)象，降低國資監(jiān)管中的事前監(jiān)督比例，提高事中事后監(jiān)管比例；二要通過改組或組建國有資本投資、運(yùn)營公司，并擴(kuò)大其試點(diǎn)范圍，將試點(diǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣到全國，形成“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國有資本投資、運(yùn)營公司——混合所有制企業(yè)”的國資監(jiān)管新三層架構(gòu)，達(dá)到破除國有企業(yè)的行政化問題，最大限度減少國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接干預(yù)企業(yè)管理，構(gòu)建起國資監(jiān)管大格局。

(三)正確發(fā)揮國有企業(yè)黨組織作用，實(shí)現(xiàn)市場化的人力資源管理

未來改革要重視企業(yè)黨的建設(shè)，強(qiáng)化黨組織對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部原則，正確發(fā)揮國企黨組織的先進(jìn)作用，以高質(zhì)量的黨建引領(lǐng)高質(zhì)量的企業(yè)發(fā)展。但前提是必須正確理解黨組織在國有企業(yè)中的角色地位，應(yīng)該認(rèn)識到黨的領(lǐng)導(dǎo)是指黨管大政方針，黨組織在企業(yè)中是發(fā)揮監(jiān)督作用的，而不是由其取代和架空公司董事會，或者插手經(jīng)營管理，還應(yīng)該認(rèn)清楚國有企業(yè)是全民公有的市場經(jīng)濟(jì)組織，而不是黨的附屬機(jī)構(gòu)，必須正確發(fā)揮黨組織在國有企業(yè)中的積極作用。此外，還要按照市場化規(guī)則改革國有企業(yè)的人力資源管理模式，取消國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的行政級別，不再按黨政干部的管理對其進(jìn)行考核，將他們轉(zhuǎn)變成為真正的企業(yè)家；企業(yè)經(jīng)理層的成員采取任期制與契約制管理，建立起職業(yè)經(jīng)理人制度、市場化薪酬制度和股權(quán)激勵(lì)制度以及多元化的監(jiān)管約束機(jī)制。這些舉措不僅有利于遏制國有企業(yè)內(nèi)部人控制的問題，有利于國有企業(yè)管理者有精力和動力去做好經(jīng)營生產(chǎn)，而且還有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用，更準(zhǔn)確地落實(shí)好黨管干部原則。