加拿大央地立法事權(quán)沖突解決標(biāo)準(zhǔn)及其借鑒意義

張 鵬

中央與地方的事權(quán)劃分，是關(guān)系國(guó)家權(quán)力界分與國(guó)家治理的重大命題。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究聚焦中央與地方事權(quán)改革中由分工型向分權(quán)型的轉(zhuǎn)化，但將中央與地方立法事權(quán)劃分與財(cái)政事權(quán)劃分混為一談，并且認(rèn)為財(cái)政事權(quán)劃分為中央與地方之間的事權(quán)關(guān)系劃定了嚴(yán)格的界限，“否則，分權(quán)就沒(méi)有任何意義”。(1)葉必豐：《論地方事務(wù)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第1期。然而，考察域外司法實(shí)踐可知，植根于三權(quán)分立基礎(chǔ)上的憲法決定了加拿大、美國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家央地立法事權(quán)的劃分，直接決定著央地政府的財(cái)政事權(quán)，與我國(guó)立法事權(quán)和財(cái)政事權(quán)劃分“兩步走”的構(gòu)建路徑大相徑庭。并且，即使是聯(lián)邦制國(guó)家憲法就中央與地方立法事權(quán)作出明確劃分的情況下，央地立法事權(quán)仍有可能發(fā)生沖突。以加拿大為例，《1867年憲法》第91條和第92條分別就聯(lián)邦與地方不同立法事項(xiàng)進(jìn)行了列舉：第91條規(guī)定了聯(lián)邦議會(huì)所擁有的31項(xiàng)立法事權(quán)；第92條則將15項(xiàng)事權(quán)歸入地方立法機(jī)關(guān)的權(quán)限范疇。立憲者明確上述立法事項(xiàng)之間是互斥關(guān)系。但是，150余年以來(lái)，聯(lián)邦與地方立法還是在雙方立法事權(quán)的劃分問(wèn)題上糾紛不斷。(2)參見(jiàn)Dwight Newman, “Canada’s Re-Emerging Division of Powers and the Unrealized Force of Reciprocal Inter jurisdictional Immunity”, Constitutional Forum, Vol. 20, No.1(2011).在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，加拿大最高法院形成了解決聯(lián)邦和地方立法事權(quán)糾紛的三重標(biāo)準(zhǔn)——合憲性標(biāo)準(zhǔn)、跨司法權(quán)豁免標(biāo)準(zhǔn)、至上標(biāo)準(zhǔn)，為央地立法事權(quán)沖突之解決構(gòu)建起有效的解決機(jī)制。

一、 合憲性判定標(biāo)準(zhǔn)

鑒于聯(lián)邦與地方立法可能分別從不同事權(quán)角度出發(fā)共同規(guī)制同一調(diào)整對(duì)象，立法合憲性的判斷在通常情況下采用雙面原則，承認(rèn)雙方的有效性。例如，在地方立法對(duì)證券市場(chǎng)的主體登記、證券交易作出規(guī)定的同時(shí)，聯(lián)邦將發(fā)布虛假招股說(shuō)明書的行為納入刑法規(guī)制的立法同樣有效。(3)Smith v. The Queen, [1960] SCR 776, 1960 CanLII 12, pp. 781-782.但與此同時(shí)，加拿大司法審查采用了“核心和要旨(pith and substance)”原則來(lái)區(qū)分立法的主導(dǎo)目的(dominant purpose)和附隨效果(incidental effects)，并以前者對(duì)立法加以定性。聯(lián)邦或地方任何一方立法的附隨效果觸及對(duì)方立法事權(quán)的，并不影響該項(xiàng)立法合憲性的判斷；(4)Canada Attorney General v. PHS Community Services Society, [2011] 3 SCR 134, 2011 SCC 44,p162.但若構(gòu)成有色立法，即從表面上來(lái)看歸屬中央或地方立法權(quán)限范疇，但其所追求的實(shí)質(zhì)立法目的和立法效果卻落入了對(duì)方的事權(quán)范疇，則將被判定無(wú)效。

立法目的和立法效果成為上述兩項(xiàng)判斷的核心要素。立法目的的考察對(duì)象包括法律文本的前言、目的條款等直接證據(jù)，以及立法機(jī)關(guān)的立法議事錄等間接證據(jù)。立法效果則被區(qū)分為法律效果和實(shí)踐效果兩類：法律效果是指立法作為整體對(duì)法律受眾的權(quán)利和義務(wù)所產(chǎn)生的直接影響，其往往直接體現(xiàn)出立法的主導(dǎo)目的；(5)R. v. Morgentaler, [1993] 3 SCR 463, 1993 CanLII 74, pp. 482-483.而實(shí)踐效果則是指立法在實(shí)施過(guò)程中所可能產(chǎn)生的副效應(yīng)。立法效果對(duì)于立法目的而言具有印證作用：即使某一立法目的并未得到立法者明確宣稱，但該立法所產(chǎn)生的立法效果一旦能夠印證立法者潛在追求的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)目的，則立法目的的認(rèn)定將超越立法者自身的聲明。(6)Kitkatla Band v. British Columbia Minister of Small Business, Tourism and Culture, [2002] 2 S.C.R. 146, 2002 SCC 31, p171.“加拿大訴摩根泰勒案”被公認(rèn)為“核心和要旨”原則的適用范例，確定了前述判決標(biāo)準(zhǔn)并被最高法院沿用至今。該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：新斯科舍省制定的《醫(yī)療服務(wù)法》中禁止在公立醫(yī)院以外的其他私人機(jī)構(gòu)接受墮胎服務(wù)的規(guī)定，是否超越了地方立法權(quán)限。最高法院判定，《醫(yī)療服務(wù)法》所追求的立法效果同時(shí)涉及聯(lián)邦和地方立法事項(xiàng)兩個(gè)方面：既包括防止醫(yī)療服務(wù)私人化(醫(yī)療服務(wù)歸屬于憲法第92條第7項(xiàng)規(guī)定的“本省建立、運(yùn)營(yíng)、管理醫(yī)院等機(jī)構(gòu)”的地方立法權(quán)限)，又包括對(duì)違法實(shí)施墮胎手術(shù)者處以刑事處罰(刑事處罰規(guī)定于憲法第91條第27項(xiàng)屬于聯(lián)邦立法權(quán)限)。當(dāng)立法效果模棱兩可，立法主導(dǎo)目的的辨明就成為定性的關(guān)鍵。最高法院9位大法官一致判定，該省所主張防止醫(yī)療服務(wù)私有化之立法目的并無(wú)可靠依據(jù)：第一，該法草案最初版本并未明確規(guī)制醫(yī)療服務(wù)私有化；第二，私人診所的醫(yī)療水平完全可以媲美公立醫(yī)院，沒(méi)有證據(jù)證明私人診所會(huì)對(duì)女性健康和安全造成危害；第三，立法時(shí)并無(wú)任何有關(guān)私人診所服務(wù)質(zhì)量和效率的記錄；第四，私人診所開(kāi)展的相關(guān)服務(wù)并不會(huì)導(dǎo)致省政府醫(yī)療費(fèi)用的增加。因此，最高法院認(rèn)定，該省出臺(tái)《醫(yī)療服務(wù)法》的主導(dǎo)目的是將在公立醫(yī)院以外的墮胎行為界定為不可欲之社會(huì)行為，除此以外的其他目標(biāo)——包括對(duì)于醫(yī)院或者醫(yī)療服務(wù)的管理、孕婦的安全和健康考慮、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)院和醫(yī)療行業(yè)的規(guī)制等，皆為附隨效果。易言之，該法主要是從公共過(guò)錯(cuò)和公共犯罪的角度來(lái)規(guī)制墮胎行為，并非從醫(yī)療衛(wèi)生角度來(lái)加以規(guī)制。(7)See note ⑤, p513.由此，最高法院將該法定性為刑事立法，屬于聯(lián)邦立法權(quán)限，該省立法因越權(quán)最終被判定無(wú)效。(8)Ibid, pp. 494-516.

附屬效力原則，則是挽救本應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效的具體條款。其與附隨特征判斷的區(qū)別在于：附隨特征重在法律文本整體主導(dǎo)特征的判斷，不得因其附隨效果超出了立法主體的權(quán)限就被判定為無(wú)效；而附屬效力原則重在挽救個(gè)別條款。附屬效力原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)組成部分：其一，判斷爭(zhēng)議條款是否超出立法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍以及對(duì)央地立法機(jī)關(guān)的相對(duì)方權(quán)限造成侵蝕的嚴(yán)重程度。衡量要素包括：該條款的性質(zhì)是單獨(dú)能夠提供訴因的行為調(diào)整規(guī)范還是單純的法律責(zé)任規(guī)定；該條款的適用是否受到同一法律文本中其他條款的限定；憲法是否禁止該條款的立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)相關(guān)規(guī)定。其二，判斷爭(zhēng)議條款所在立法體系是否構(gòu)成有效規(guī)制體系。認(rèn)定要素包括立法是否構(gòu)建起明確有效的行為調(diào)整規(guī)范、清晰的程序性規(guī)定、以及相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。(9)General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing, [1989] 1 SCR 641, 1989 CanLII 133, pp. 674-676.其三，判斷爭(zhēng)議條款是否屬于該立法體系的有機(jī)組成部分。該判斷根據(jù)對(duì)立法相對(duì)方權(quán)限侵蝕的嚴(yán)重程度而采用不同標(biāo)準(zhǔn)：若侵蝕程度較低，則僅要求爭(zhēng)議條款與立法之間形成作用關(guān)系(functional relationship)；而侵蝕程度較高時(shí)，則采用更為嚴(yán)格的真正必備(truly necessary)又稱完整性(integral)標(biāo)準(zhǔn)。(10)Kirkbi AG v. Ritvik Holdings Inc., [2005] 3 SCR 302, 2005 SCC 65, p324.

二、 跨司法管轄豁免判定標(biāo)準(zhǔn)

跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)是指，聯(lián)邦或地方的某項(xiàng)立法盡管在整體上有效，但其實(shí)施效果將對(duì)另一方至關(guān)重要或者對(duì)其實(shí)質(zhì)的立法事項(xiàng)發(fā)生干預(yù)，則該項(xiàng)立法將被嚴(yán)格限縮解釋至不侵犯他方立法事權(quán)的范圍之內(nèi)。與聯(lián)邦至上標(biāo)準(zhǔn)相同的是，跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)同樣僅僅事關(guān)立法適用效力的判斷，而不涉及立法合法性的判斷。

跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)的雛形是，有效的地方立法一旦傷害或者阻滯聯(lián)邦創(chuàng)設(shè)企業(yè)或聯(lián)邦規(guī)制企業(yè)的地位或者核心權(quán)力，則該地方立法被排除適用于該企業(yè)?？v觀司法實(shí)踐歷史，跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出了審查門檻先高后低、而后又折中化的發(fā)展趨勢(shì)——該標(biāo)準(zhǔn)最初的核心判斷在于地方立法損害或者阻滯聯(lián)邦企業(yè)的核心地位或者權(quán)力，而20世紀(jì)80年代末該標(biāo)準(zhǔn)即降為“核心部分標(biāo)準(zhǔn)”，即只要地方立法影響聯(lián)邦事業(yè)管理或運(yùn)營(yíng)的核心部分，則該地方立法將被認(rèn)定為無(wú)法適用于聯(lián)邦事業(yè)，不必再行判斷是否構(gòu)成對(duì)聯(lián)邦事業(yè)的損害抑或阻滯。正是由于《1867年憲法》為聯(lián)邦和地方專門設(shè)定了立法管轄權(quán)限，因此，需要為雙方立法權(quán)限的沖突創(chuàng)設(shè)多重預(yù)防性措施，以解決雙方?jīng)_突和難以協(xié)調(diào)的難題。(11)Bell Canada v. Quebec (Commission de la Santé et de la Sécurité du Travail), [1988] 1 SCR 749, 1988 CanLII 81 (SCC), p843.但僅僅時(shí)隔一年，“核心部分標(biāo)準(zhǔn)”又增設(shè)了“直接作用”的限定，即唯有“意在直接作用于聯(lián)邦事業(yè)的地方立法”方屬跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)范疇，對(duì)聯(lián)邦事業(yè)僅有間接影響的地方立法不受此限制。(12)Irwin Toy Ltd. v. Quebec (Attorney General), [1989] 1 SCR 927, 1989 CanLII 87 (SCC), p957.同時(shí)，“核心部分標(biāo)準(zhǔn)”被界定為構(gòu)成聯(lián)邦立法“基礎(chǔ)性的、最低限度的、不容撼動(dòng)的”調(diào)整事項(xiàng)。2007年，跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)重拾損害標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)化為損害聯(lián)邦事業(yè)核心或必備部分?！凹幽么笪鞑裤y行訴阿爾伯塔案”(以下簡(jiǎn)稱西部銀行案)中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于規(guī)制保險(xiǎn)推銷的地方立法是否適用于聯(lián)邦銀行。1991年《聯(lián)邦銀行法》修訂后允許銀行向儲(chǔ)戶推銷與信用相聯(lián)系的特定類型的保險(xiǎn)。但2000年阿爾伯塔省出臺(tái)《保險(xiǎn)法》，立法目的在于建構(gòu)一項(xiàng)許可制度，用以規(guī)制聯(lián)邦銀行的有關(guān)保險(xiǎn)銷售業(yè)務(wù)。最高法院判定，聯(lián)邦銀行保險(xiǎn)銷售業(yè)務(wù)盡管是為了保證其貸款投資組合的安全性，但銀行貸款與銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)被加以區(qū)分，保險(xiǎn)銷售并未構(gòu)成聯(lián)邦銀行“基礎(chǔ)性的、最低限度的、不容撼動(dòng)的”固有權(quán)力，因而不能排除地方立法的適用。(13)Canadian Western Bank v. Alberta, [2007] 2 SCR 3, 2007 SCC 22, p57.本案從兩個(gè)方面改變了以往的規(guī)則：一方面，區(qū)分影響與損害兩種不同情形，“僅僅對(duì)聯(lián)邦事業(yè)的主觀或客觀權(quán)利產(chǎn)生影響”不足以構(gòu)成否定地方立法適用性的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，不再采用對(duì)聯(lián)邦事業(yè)的直接與間接效果的判斷。(14)See note , p39.2010年以來(lái)，跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)中的損害要求進(jìn)一步提高，被嚴(yán)格限定為嚴(yán)重妨礙或者損害聯(lián)邦權(quán)力，但不要求達(dá)到致使聯(lián)邦權(quán)力癱瘓的程度。(15)Quebec (Attorney General) v. Canadian Owners and Pilots Association, [2010] 2 SCR 536, 2010 SCC 39, pp. 554-555.

與聯(lián)邦至上標(biāo)準(zhǔn)中聯(lián)邦享有的單向壓倒性優(yōu)勢(shì)不同，在跨司法豁免標(biāo)準(zhǔn)中，聯(lián)邦和地方均對(duì)憲法已明確劃分的事項(xiàng)具有專屬立法權(quán)，因而具有雙向作用力。在司法實(shí)踐中，航海、港口、跨省鐵路、聯(lián)邦通信設(shè)施、土著居民保留地等事項(xiàng)，均依據(jù)跨司法豁免標(biāo)準(zhǔn)被判定為聯(lián)邦專屬立法權(quán)限。但自2007年西部銀行案宣判以來(lái)，跨司法豁免標(biāo)準(zhǔn)被嚴(yán)格限縮，僅僅適用于先例確認(rèn)的立法事項(xiàng)。加拿大最高法院的顧慮在于：首先，聯(lián)邦和地方立法對(duì)同一事項(xiàng)均享有立法權(quán)，是加拿大在未來(lái)的法治發(fā)展中必須加以立法規(guī)制的問(wèn)題，而跨司法豁免標(biāo)準(zhǔn)顯然與之相互沖突；其次，該標(biāo)準(zhǔn)與聯(lián)邦體制下不同政府間的相互協(xié)作存在固有張力；最后，該標(biāo)準(zhǔn)易導(dǎo)致聯(lián)邦和地方政府均不愿就特定事項(xiàng)展開(kāi)立法，因而產(chǎn)生法律空白地帶。(16)Canada Attorney General v. PHS Community Services Society, [2011] 3 SCR 134, 2011 SCC 44[EB/OL]. 2011-09-30. https://www.canlii.org/en/ca/scc/doc/2011/2011scc44/2011scc44.html?autocompleteStr=2011%5D%203%20SCR%20134&autocompletePos=1，2017-12-30.以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給為例，鑒于先例的缺位和醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的復(fù)雜程度，加拿大最高法院認(rèn)定醫(yī)療衛(wèi)生并非地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法第92條所擁有的專屬立法事項(xiàng)，不可依據(jù)跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)主張?jiān)擃I(lǐng)域免于聯(lián)邦立法的干涉。(17)See note .

三、 至上性判定標(biāo)準(zhǔn)

聯(lián)邦至上性標(biāo)準(zhǔn)同樣并非對(duì)于一項(xiàng)立法的合憲性的判斷，而是對(duì)于其能否實(shí)際發(fā)揮效力的判斷。在立法實(shí)踐中，聯(lián)邦立法權(quán)限和地方立法權(quán)限往往發(fā)生交叉，即同一立法事項(xiàng)既可以劃歸聯(lián)邦立法權(quán)限，也可以劃歸地方立法權(quán)限。一旦聯(lián)邦與地方均出臺(tái)法律規(guī)范，兩者在法律效力判斷上均為有效，但在實(shí)際適用中將造成相互沖突，則根據(jù)至上標(biāo)準(zhǔn)，與另一方發(fā)生沖突的整部法律或者部分條款將不可被運(yùn)用。一旦另一方立法效力終止，則該立法仍有適用之可能。值得注意的是，加拿大《1867年憲法》明文規(guī)定的至上性標(biāo)準(zhǔn)并非是聯(lián)邦至上的單向標(biāo)準(zhǔn)，而是央地之間的雙向至上，適用于以下情況：其一，第95條和第92A條明確賦予聯(lián)邦在農(nóng)業(yè)、移民、一省向其他省份出口自然資源等三種事項(xiàng)中具有至上效力，任何地方對(duì)上述事項(xiàng)的立法不得與聯(lián)邦立法發(fā)生沖突。其二，第94A條規(guī)定對(duì)于養(yǎng)老金和福利補(bǔ)貼事項(xiàng)，任何聯(lián)邦立法都不得影響地方立法的實(shí)施。(18)參見(jiàn)Patrick Macklem, et al., Canadian Constitutional Law (4th edition), Emond Montgomery Publications, 2010, p272.

對(duì)于憲法未曾明確的事項(xiàng)，至上性標(biāo)準(zhǔn)則僅僅化身為聯(lián)邦至上標(biāo)準(zhǔn)，適用于以下兩種情形：第一，地方立法在適用上與聯(lián)邦立法存在直接沖突。即兩者對(duì)同一問(wèn)題給出了完全相反的答案，導(dǎo)致法律受眾無(wú)法同時(shí)遵守聯(lián)邦和地方立法，但并不要求央地立法之間實(shí)際已經(jīng)發(fā)生了沖突。(19)Saskatchewan (Attorney General) v. Lemare Lake Logging Ltd., [2015] 3 SCR 419, 2015 SCC 53, p436.第二，盡管未對(duì)聯(lián)邦立法構(gòu)成直接違反，但地方立法阻礙了聯(lián)邦立法目的之實(shí)現(xiàn)。(20)Alberta Attorney General v. Moloney, [2015] 3 SCR 327, 2015 SCC 51[EB/OL]. 2015-11-13.https://www.canlii.org/en/ca/scc/doc/2015/2015scc51/2015scc51.html?autocompleteStr=2015%5D%203%20SCR%20327&autocompletePos=1， 2017-12-30.例如，在“哥倫比亞律師協(xié)會(huì)訴門格特案”中，聯(lián)邦《移民法》允許非律師作為代理人出席移民和難民委員會(huì)的聽(tīng)證會(huì)，然而不列顛哥倫比亞省《法律職業(yè)法》禁止非律師提供任何形式的法律服務(wù)，這一規(guī)定被認(rèn)為同樣適用于移民和難民委員會(huì)這一類行政法庭。最高法院判定，聯(lián)邦立法的目的在于為外國(guó)移民和難民申請(qǐng)者提供可負(fù)擔(dān)的、迅捷的法律服務(wù)，而地方立法則完全違背了這一立法目的，因此，地方立法被判定不可適用。(21)Law Society of British Columbia v. Mangat, [2001] 3 SCR 113, 2001 SCC 67, p154.至上性標(biāo)準(zhǔn)的適用并不要求聯(lián)邦與地方立法之間具有實(shí)際沖突。

四、 三項(xiàng)判定標(biāo)準(zhǔn)之間的張力

(一) 根本取向之間的張力

跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)、至上性標(biāo)準(zhǔn)之所以在近年來(lái)被嚴(yán)格限制適用，根本原因在于：聯(lián)邦與地方立法之間出現(xiàn)重合與相互覆蓋是現(xiàn)代聯(lián)邦制無(wú)法回避的問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)核心和要旨標(biāo)準(zhǔn)、雙面標(biāo)準(zhǔn)等正是意在順應(yīng)此客觀存在而創(chuàng)新出的聯(lián)邦體制的彈性設(shè)計(jì)，(22)See note , p36.以解決央地立法之間的潛在矛盾，促進(jìn)兩者之間的和諧解釋與適用，(23)Saskatchewan (Attorney General) v. Lemare Lake Logging Ltd., [2015] 3 SCR 419, 2015 SCC 53, pp. 461-462.寬泛地適用跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)和至上性標(biāo)準(zhǔn)恰恰是對(duì)聯(lián)邦制的僵化限制，不符合現(xiàn)代聯(lián)邦制發(fā)展的趨勢(shì)。

(二) 適用順序的爭(zhēng)議

加拿大最高法院并未明確上述標(biāo)準(zhǔn)之間適用邏輯上的推演順序，司法實(shí)踐中首先判定立法的合憲性毫無(wú)爭(zhēng)議，但在跨司法審查豁免標(biāo)準(zhǔn)和至上性標(biāo)準(zhǔn)的適用順序上卻長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。在加拿大西部銀行案中，Binnie和Lebel等五位大法官認(rèn)為核心和要旨標(biāo)準(zhǔn)與至上性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)，(24)See note , p54.因?yàn)槭苤朴谙壤归_(kāi)的跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)將使法院陷入冗長(zhǎng)的討論卻可能無(wú)果而終。但是，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在2007年至2011年最高法院的判例中，情況恰恰相反，跨司法管轄豁免標(biāo)準(zhǔn)完全優(yōu)先于至上性標(biāo)準(zhǔn)。(25)Guy &Dwight Newman, p206.2012年以來(lái)，最高法院仍然貫徹著這一順序，(26)See Marine Services International Ltd. v. Ryan Estate, [2013] 3 SCR 53, 2013 SCC 44; Bank of Montreal v. Marcotte, [2014] 2 SCR 725, 2014 SCC 55; Rogers Communications Inc. v. Chteauguay (City), [2016] 1 SCR 467, 2016 SCC 2.僅在雙方當(dāng)事人未就至上性標(biāo)準(zhǔn)提出訴訟主張時(shí)才先行對(duì)其加以分析。(27)Tsilhqot’in Nation v. British Columbia, [2014] 2 SCR 257, 2014 SCC 44, pp.310-312.這一順序背后的邏輯在于：跨司法審查豁免標(biāo)準(zhǔn)在于判斷立法的適用性，“如果地方立法都不可能適用于聯(lián)邦立法事項(xiàng)，則不可能確認(rèn)聯(lián)邦立法優(yōu)位于地方立法，或者判定地方立法不可被運(yùn)用”。(28)See note , p69.盡管司法實(shí)踐中有此傾向，但尚未有專門案例給出定論。

(三) 三項(xiàng)判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)憲法原意的違背

《1867年憲法》第91條和第92條連續(xù)使用了五處“專有”字樣以區(qū)分聯(lián)邦與地方之間的立法權(quán)限。這一區(qū)分被憲法學(xué)者稱為“密閉隔艙問(wèn)題(watertight compartments problem)”，并強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦權(quán)力的至上性：第一，憲法起草者在第91條開(kāi)篇專門寫明，“無(wú)論本法任何規(guī)定”，聯(lián)邦議會(huì)享有第91條中規(guī)定的立法事權(quán)，這也就意味著無(wú)論地方享有何種事權(quán)，均不可撼動(dòng)聯(lián)邦立法權(quán)。第二，《1867年憲法》第91條在結(jié)尾處著重強(qiáng)調(diào)“可被歸入本條列明的事權(quán)分類的任何事務(wù)，均不應(yīng)被認(rèn)定為歸屬本法賦予地方立法機(jī)關(guān)的、具有地方或者私人性質(zhì)的各項(xiàng)專屬權(quán)限”，以此明確央地之間立法權(quán)限的相互排他性。(29)Asher Honickman, Watertight Compartments: Getting Backto the Constitutional Division of Powers, 55 Alberta Law Review, 2017, 55:1, p234.最后，立法事權(quán)劃分難免發(fā)生重合，但雙面原則、附屬效力原則等強(qiáng)調(diào)事權(quán)劃分的自我約束性，致力于排他性地解決立法事權(quán)沖突，以及預(yù)防和減少央地立法事權(quán)的沖突。而現(xiàn)有立法事權(quán)糾紛解決的三項(xiàng)判定標(biāo)準(zhǔn)所代表的是靈活性聯(lián)邦制，為立法事權(quán)的沖突大開(kāi)方便之門。(30)Ibid, p250.

五、 加拿大經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟發(fā)

在加拿大、美國(guó)等三權(quán)分立的聯(lián)邦制國(guó)家，憲法對(duì)于聯(lián)邦與地方立法機(jī)關(guān)立法事權(quán)的劃分直接決定著政府的行政權(quán)限，(31)William Araiza, M. Isable Medina, Constitutional Law: Cases, History, and Practice, New Providence: LexisNexis, 2011, p219.立法事權(quán)與財(cái)政事權(quán)具有同構(gòu)性。而我國(guó)財(cái)政事權(quán)的劃分在時(shí)間上晚于立法事權(quán)的劃分，兩者在劃分模式、劃分依據(jù)等方面存在差異。

(一) 我國(guó)央地立法事權(quán)與財(cái)政事權(quán)并非同一概念

我國(guó)現(xiàn)有研究中，對(duì)于中央與地方立法事權(quán)和財(cái)政事權(quán)的相互關(guān)系的判斷出現(xiàn)了截然相反的兩種觀點(diǎn)。其一，以兩者的同構(gòu)性為前提，在聯(lián)邦制國(guó)家與單一制國(guó)家立法事權(quán)憲法安排的維度中探討財(cái)政事權(quán)劃分，(32)參見(jiàn)封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017年第6期。即將兩者視為一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。(33)參見(jiàn)前引①，葉必豐文。其二，事權(quán)概念應(yīng)在立法事權(quán)、財(cái)政事權(quán)和司法事權(quán)三個(gè)不同維度上加以區(qū)分。(34)參見(jiàn)劉劍文、侯卓：《事權(quán)劃分法治化的中國(guó)路徑》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。前一種觀點(diǎn)實(shí)際上將聯(lián)邦制國(guó)家憲法中立法事權(quán)劃分的理念直接帶入了我國(guó)央地財(cái)政事權(quán)劃分的改革進(jìn)程之中，混淆了兩者之間的根本區(qū)別，從而未能意識(shí)到財(cái)政事權(quán)改革與立法體制之間的潛在矛盾。

第一，根本性質(zhì)的差別。立法事權(quán)劃分關(guān)乎國(guó)家立法機(jī)關(guān)之間縱向的權(quán)力配置，決定著法律制度的有效供給，是形成和演繹其他諸多央地關(guān)系的基礎(chǔ)。(35)參見(jiàn)前引，封麗霞文。相比之下，從1993年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》到2016年出臺(tái)的“十三五”規(guī)劃綱要，財(cái)政事權(quán)概念總是與財(cái)權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任緊密聯(lián)系。(36)參見(jiàn)前引，劉劍文、侯卓文。中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，用以確定各級(jí)政府的稅收和整個(gè)財(cái)政收入分配體系，是“深化財(cái)稅改革和建設(shè)法治財(cái)稅的重要舉措”，(37)前引，劉劍文、侯卓文。因而在財(cái)稅體制中居于基礎(chǔ)性地位。(38)參見(jiàn)徐陽(yáng)光：《論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑》，載《清華法學(xué)》2014年第5期。央地財(cái)政事權(quán)劃分的法律化并不等同于立法事權(quán)的劃分。《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)明確提出，央地財(cái)政事權(quán)法律化的體現(xiàn)和結(jié)果是“政府間財(cái)政關(guān)系法”，以其推動(dòng)“保障財(cái)政事權(quán)、科學(xué)合理劃分責(zé)任的法律體系”的形成，而非直接同構(gòu)于憲法、立法法中立法事權(quán)的劃分。

第二，劃分模式的差別。世界各國(guó)縱向?qū)用娴牧⒎ㄊ聶?quán)劃分，以中央與地方的相互關(guān)系、地方立法權(quán)的本質(zhì)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，可主要?dú)w結(jié)為行政分工型與法定分權(quán)型兩種體制。行政分工型體制主要存在于單一制國(guó)家。地方立法權(quán)力來(lái)源于中央的授權(quán)與分配，地方并未獲得真正意義上的立法權(quán)；而分權(quán)型體制則出現(xiàn)于合作型央地關(guān)系之下的聯(lián)邦制國(guó)家，在中央與地方、地方與地方之間，各方均在法定權(quán)限范圍內(nèi)擁有專屬立法權(quán)。(39)參見(jiàn)前引，封麗霞文。我國(guó)中央與地方立法事權(quán)的劃分采用分工型體制，“地方立法必須接受中央立法的單方面的縱向監(jiān)督”“中央與地方立法沖突的最終裁決者是中央立法主體”。(40)封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第332-335頁(yè)。相較而言，我國(guó)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革則傾向于分權(quán)型體制?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》劃定了中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的不同領(lǐng)域，明確“地方的財(cái)政事權(quán)由地方行使”，中央對(duì)地方的財(cái)政事權(quán)履行以法律化形式提出規(guī)范性要求，從而“賦予地方政府充分自主權(quán)，依法保障地方的財(cái)政事權(quán)履行”。

第三，劃分依據(jù)的差別。從立法法第8條的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)中央與地方立法事權(quán)的劃分，主要以立法事項(xiàng)的“重要程度”，同時(shí)輔以立法調(diào)整對(duì)象的性質(zhì)、調(diào)整方法作為標(biāo)準(zhǔn)，而未將“影響范圍”納入其中。(41)參見(jiàn)封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”？》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。財(cái)政事權(quán)的劃分，自分稅制推行以來(lái)，一直以影響范圍作為改革和調(diào)整中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的基本思路。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確以“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍”作為財(cái)政事權(quán)的首要?jiǎng)澐衷瓌t：“體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)以及受益范圍覆蓋全國(guó)的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)。”由此可見(jiàn)，我國(guó)中央與地方財(cái)政事權(quán)基本采用影響范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

以立法法第8條規(guī)定的中央立法事權(quán)與《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的中央財(cái)政事權(quán)的對(duì)比為例，立法事權(quán)與財(cái)政事權(quán)劃分依據(jù)的不同直接導(dǎo)致兩者在外延上既有重合之處又有重大差別?！皣?guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理”等中央財(cái)政事項(xiàng)與“國(guó)家主權(quán)”“海關(guān)”等中央立法事項(xiàng)高度重合。但是，“全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)”等中央財(cái)政事項(xiàng)難以歸入中央立法事權(quán)之中，至少需要從邏輯上作進(jìn)一步地解釋；而立法法第8條規(guī)定之“犯罪和刑罰”“訴訟和仲裁制度”等中央立法事項(xiàng)與央地財(cái)政事權(quán)的劃分關(guān)聯(lián)性微弱。

第四，爭(zhēng)議解決的差別。我國(guó)中央與地方立法事權(quán)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，遵循憲法第5條第3款“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的總體原則，按照立法法第5章規(guī)定的具體規(guī)則加以解決。根據(jù)立法法第88條和第95條第3款規(guī)定，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。但是，當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，根據(jù)立法法第95條第2款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院并非最終的有權(quán)決定機(jī)關(guān)：國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，則決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。而中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分爭(zhēng)議，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，則全部由中央政府裁定。

(二) 我國(guó)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分改革對(duì)立法事權(quán)的潛在影響

由于中央與地方立法事權(quán)與財(cái)政事權(quán)并非一一對(duì)應(yīng)的相互關(guān)系，中央或地方任何一方的立法事權(quán)可能與對(duì)方專屬財(cái)政事權(quán)以及央地共同財(cái)政事權(quán)發(fā)生關(guān)聯(lián)。如設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法事權(quán)所涵蓋之“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”一項(xiàng)，既涉及《指導(dǎo)意見(jiàn)》中“市政交通”這一地方財(cái)政事權(quán)，又涉及“國(guó)防建設(shè)”這一中央財(cái)政事權(quán)。另一方面，央地立法事權(quán)的對(duì)象可能與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分并無(wú)任何關(guān)聯(lián)。例如，多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建不在《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的任何一項(xiàng)財(cái)政事項(xiàng)之中，但卻屬于立法事權(quán)的調(diào)整對(duì)象。

詳言之，中央與地方立法事權(quán)均有可能介入另一方的財(cái)政事權(quán)之中。

第一，地方立法權(quán)可能觸及中央財(cái)政事權(quán)。從我國(guó)中央與地方立法關(guān)系來(lái)看，根據(jù)是否存在上位法的標(biāo)準(zhǔn)，地方立法分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)造性立法(實(shí)驗(yàn)性立法)兩類。僅以地方性法規(guī)為例，根據(jù)立法法第73條和第82條的規(guī)定，當(dāng)存在上位法時(shí)，地方性法規(guī)是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)，屬于執(zhí)行性立法；當(dāng)上位法缺位時(shí)，地方性法規(guī)有權(quán)就地方性事務(wù)，以及除全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)外、其他國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行立法，屬于創(chuàng)造性立法。兩者均可能介入中央立法的范疇。(1) 執(zhí)行性立法實(shí)際上肯定了地方立法為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而觸及中央立法的事項(xiàng)范圍，也為其深入中央財(cái)政事權(quán)留下了余地。首先，執(zhí)行性地方立法中的細(xì)化規(guī)定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)中央立法的執(zhí)行平添了限制條件。例如，國(guó)防屬于中央財(cái)政事權(quán)，但在立法實(shí)踐中，地方性法規(guī)就國(guó)防事項(xiàng)作出規(guī)定的不在少數(shù)，《福建省國(guó)防動(dòng)員條例》《重慶市國(guó)防動(dòng)員條例》等皆是依據(jù)國(guó)防動(dòng)員法制定。以后者為例，第26條對(duì)征用程序作出了補(bǔ)充規(guī)定：征用民用資源，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被征用組織和個(gè)人下達(dá)征用通知，對(duì)被征用的民用資源進(jìn)行登記并出具憑證。其次，執(zhí)行性地方立法可能與中央財(cái)政事權(quán)發(fā)生沖突。在實(shí)踐中，執(zhí)行性地方立法直接抵觸上位法的情況并不罕見(jiàn)。(42)參見(jiàn)程慶棟：《執(zhí)行性立法“抵觸”的判定標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用方法》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。如福建省人大常委會(huì)先后制定了《福建省臺(tái)灣船舶停泊點(diǎn)管理辦法》《福建省臺(tái)灣同胞企業(yè)登記管理辦法》等9部涉臺(tái)地方性法規(guī)，公然涉獵國(guó)防等中央專有立法權(quán)事權(quán)。(43)參見(jiàn)秦前紅、曾德軍：《地方立法的主要問(wèn)題及其反思——以湖北省為例》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2007年第2期。(2) 創(chuàng)造性地方立法同樣可能介入中央財(cái)政事權(quán)。有學(xué)者以《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》的制定為例，指出：由于國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)和權(quán)限交叉重疊，涉及環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、森林法等諸多法律法規(guī)，導(dǎo)致創(chuàng)造性地方立法處于怪異狀態(tài)：既有創(chuàng)造性立法的隱形上位法作為“緊箍咒”，又無(wú)執(zhí)行性立法的直接上位法。該條例最終在諸多上位法之間閃轉(zhuǎn)騰挪而艱難出臺(tái)，卻已難以完成原定的立法目標(biāo)。(44)參見(jiàn)沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實(shí)驗(yàn)性立法的困境——以〈云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例〉為例》，載《法學(xué)雜志》2017年第1期。從黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“建立國(guó)家公園體制”，到黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，不難斷定，國(guó)家公園應(yīng)屬于《指導(dǎo)意見(jiàn)》中全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)的中央專屬財(cái)政事權(quán)的范疇，而云南省地方立法顯然已介入中央財(cái)政事權(quán)之中。

第二，地方財(cái)政事權(quán)不能排除中央立法權(quán)，即中央立法權(quán)可介入地方財(cái)政專屬事權(quán)。我國(guó)地方政府的行政事權(quán)與中央政府的財(cái)政事權(quán)同質(zhì)化程度很高，除少數(shù)專屬國(guó)務(wù)院的事權(quán)以外，地方各級(jí)政府的事權(quán)內(nèi)容幾乎都是國(guó)務(wù)院事權(quán)的復(fù)刻。(45)參見(jiàn)前引，劉劍文、侯卓文。因而，地方財(cái)政事權(quán)不可能排除中央立法權(quán)的介入。以社會(huì)治安這一地方財(cái)政事權(quán)為例，刑法、治安管理處罰法、《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)顯然不可能被排除在立法供給側(cè)之外。又如，2017年底公布的基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案第33條第2款規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市制定公共場(chǎng)所控制吸煙的具體辦法。而立法法第72條第2款中規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，而公共場(chǎng)所控制吸煙完全可以納入城鄉(xiāng)管理和環(huán)境保護(hù)的范疇。這就在客觀上導(dǎo)致基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案同立法法相關(guān)規(guī)定的潛在沖突。

因此，在推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革的過(guò)程中，不可避免地要處理中央或地方立法介入對(duì)方的專屬財(cái)政事項(xiàng)以及央地共同財(cái)政事項(xiàng)的情形。此時(shí)，立法的合憲性、合法性研判既需要在立法法范圍內(nèi)展開(kāi)，又需要在中央與地方財(cái)政事權(quán)體制內(nèi)展開(kāi)。

(三) 介入對(duì)方財(cái)政事權(quán)構(gòu)成立法合憲性的影響因素而非判斷標(biāo)準(zhǔn)

與聯(lián)邦制國(guó)家在憲法中為聯(lián)邦與地方立法合憲性提供事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的單一維度不同，伴隨著我國(guó)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革并實(shí)現(xiàn)法律化，立法的合憲性、合法性判斷面臨著立法事權(quán)與財(cái)政事權(quán)兩個(gè)維度的詰問(wèn)。核心問(wèn)題在于財(cái)政事權(quán)的劃分是構(gòu)成立法合憲性、合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)還是影響因素。在筆者看來(lái)，財(cái)政事權(quán)僅僅構(gòu)成影響因素。

第一，中央立法介入地方財(cái)政事權(quán)和央地共同財(cái)政事項(xiàng)。《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！睙o(wú)論是立法事權(quán)還是財(cái)政事權(quán)，都應(yīng)涵攝于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)即中央至上的標(biāo)準(zhǔn)之中。由此而言，中央立法介入地方財(cái)政事項(xiàng)具有憲法依據(jù)。接下來(lái)需要明確的問(wèn)題是，中央立法在何種情況下適宜或者不適宜介入地方財(cái)政事項(xiàng)？在此，應(yīng)當(dāng)引入財(cái)政事權(quán)劃分所采之影響范圍標(biāo)準(zhǔn)，中央立法適宜就全國(guó)性、跨省區(qū)財(cái)政事項(xiàng)作出統(tǒng)一部署。另一方面，中央立法不適宜介入的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)依據(jù)立法法和財(cái)政事權(quán)劃分兩個(gè)方面進(jìn)行界定。凡屬“直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)”的“地方性事務(wù)”，原則上不宜由中央立法統(tǒng)一加以規(guī)制。

第二，地方立法介入中央財(cái)政事權(quán)和央地共同財(cái)政事項(xiàng)。對(duì)于不同種類的地方立法，其介入中央財(cái)政事權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)完全相同。首先，對(duì)于有中央立法作為上位法的執(zhí)行性地方法規(guī)、規(guī)章，對(duì)于符合立法法標(biāo)準(zhǔn)的地方立法，應(yīng)引入雙面原則，承認(rèn)中央和地方立法均為有效。其次，對(duì)于創(chuàng)設(shè)性地方立法的合憲性、合法性判斷，需要作進(jìn)一步考慮。(1) 財(cái)政事權(quán)改革的重要原則是“更多、更好發(fā)揮地方政府”的優(yōu)勢(shì)，“激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為”，因此，地方立法應(yīng)跳出照抄照搬上位法的牢籠，大膽地就地方事權(quán)范圍內(nèi)的地方性事務(wù)先行先試。尤其是針對(duì)歷史上未曾出現(xiàn)的新鮮事物，如人工智能所產(chǎn)生的法律問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方立法引導(dǎo)改革的作用。(2) 對(duì)于中央立法缺位的中央財(cái)政事項(xiàng)、央地共同財(cái)政事項(xiàng)，地方立法的介入并不必然導(dǎo)致違憲。如作為中央財(cái)政事項(xiàng)之一的全國(guó)性自然資源，“全國(guó)性”有賴于“地方性”的集合，前述《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家公園進(jìn)行立法恰恰反映出這一問(wèn)題。(3) 從憲法的調(diào)整對(duì)象與作用而言，國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置與公民的基本權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成我國(guó)憲法以及其他國(guó)家憲法的主要部分。從加拿大司法實(shí)踐來(lái)看，由于央地政府間的緊密合作，立法事權(quán)的司法案件絕大多數(shù)并非來(lái)自政府之間權(quán)力的爭(zhēng)奪，而是公民個(gè)人由于其權(quán)利受到立法負(fù)面影響而提起的訴訟。(46)See note ②, p1.由此而言，公民權(quán)利是央地立法事權(quán)劃分的試金石。在我國(guó)中央立法缺位的情況下，涉及中央財(cái)政事項(xiàng)、央地共同財(cái)政事項(xiàng)的地方立法如果侵入“犯罪和刑罰”“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”等法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，則應(yīng)被判定無(wú)效。對(duì)于該類僅在法律責(zé)任部分侵入法律絕對(duì)保留事項(xiàng)的地方立法，應(yīng)作出限縮式合憲性解釋，僅僅否定前述法律責(zé)任條款的效力，而保留地方立法的其他有效部分。