論我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查方式

孫首燦

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

我國(guó)所頒布的法律中沒(méi)有出現(xiàn)任何有關(guān)“審查方式”的詞匯，“司法審查方式”亦屬于學(xué)理上的概念。對(duì)于行政規(guī)范性文件審查方式的探討，源于1999年《行政復(fù)議法》第7條有關(guān)“行政規(guī)定”附帶審查的規(guī)定，即復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以“一并”對(duì)該行為所依據(jù)的“規(guī)定”提出復(fù)議申請(qǐng)，此即“附帶審查”或“間接審查”方式。2014年《行政訴訟法》修正后(簡(jiǎn)稱(chēng)“新行訴法”)，允許當(dāng)事人在對(duì)行政行為起訴時(shí)，一并提出對(duì)于規(guī)范性文件的審查請(qǐng)求，標(biāo)志著行政規(guī)范性文件司法審查的正式確立，行政規(guī)范性文件的司法審查方式隨之進(jìn)入學(xué)界的視野。

與“附帶審查”或“間接審查”方式相對(duì)應(yīng)的，是“單獨(dú)審查”或“直接審查”方式，即允許行政相對(duì)人單獨(dú)就行政規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行直接審查。從目前來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行法沒(méi)有關(guān)于“單獨(dú)審查”或“直接審查”方式的規(guī)定，但從保障行政相對(duì)人權(quán)利的角度來(lái)看，“單獨(dú)審查”或“直接審查”方式卻是不可或缺的。本文首先對(duì)現(xiàn)行法有關(guān)行政規(guī)范性文件司法審查方式的規(guī)定進(jìn)行論述，并對(duì)學(xué)界有關(guān)行政規(guī)范性文件司法審查方式的爭(zhēng)論進(jìn)行探討，隨后對(duì)于行政規(guī)范性文件附帶審查方式的現(xiàn)存問(wèn)題和直接審查方式的可行性進(jìn)行分析，最后提出改進(jìn)行政規(guī)范性文件司法審查方式的立法建議。

一、法律有關(guān)行政規(guī)范性文件司法審查方式的規(guī)定

在1989年《行政訴訟法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“舊行訴法”)中，雖然沒(méi)有關(guān)于行政規(guī)范性文件司法審查的規(guī)定，但該法第53條作出了“參照”規(guī)章的規(guī)定。至于“參照”的含義，2004年最高法院頒布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(簡(jiǎn)稱(chēng)《座談會(huì)紀(jì)要》)中進(jìn)行了明確，即“應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷”。由此可見(jiàn)，“參照”一詞含有審查的意味。由于從法律位階來(lái)看，規(guī)章的效力高于行政規(guī)范性文件，既然法院可以對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，那么對(duì)于行政規(guī)范性文件法院理應(yīng)具有審查權(quán)。此外，《座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)于法院如何對(duì)待行政規(guī)范性文件進(jìn)行了規(guī)定：“規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力?！嗣穹ㄔ嚎梢栽诓门欣碛芍袑?duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述?！鄙鲜鲆?guī)定實(shí)際上明確了法院對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查權(quán)。但此時(shí)的審查只能法院主動(dòng)為之，行政相對(duì)人不能提起，也就是只賦予了法院審查權(quán)，但沒(méi)有賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)。

1999年，《行政復(fù)議法》率先對(duì)于行政規(guī)范性文件的附帶審查作出了規(guī)定。該法雖然沒(méi)有將行政規(guī)范性文件納入行政復(fù)議的受案范圍，賦予復(fù)議申請(qǐng)人“直接審查”請(qǐng)求權(quán)，但附帶審查的規(guī)定屬于賦予了復(fù)議申請(qǐng)人“間接審查”請(qǐng)求權(quán)，這對(duì)于保障行政相對(duì)人權(quán)益，加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督具有重要意義。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，除少數(shù)案件實(shí)行復(fù)議終局外，大部分案件都可以經(jīng)復(fù)議后再向法院提起訴訟。這意味著對(duì)于行政規(guī)范性文件當(dāng)時(shí)雖然不能在行政訴訟中提出附帶審查，但可以通過(guò)先在行政復(fù)議中申請(qǐng)附帶審查，然后再對(duì)復(fù)議結(jié)果提起行政訴訟的辦法，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政規(guī)范性文件的司法審查。

在《行政復(fù)議法》已規(guī)定對(duì)于行政規(guī)范性文件附帶審查的情況下，為了實(shí)現(xiàn)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的銜接，理應(yīng)在《行政訴訟法》中作相應(yīng)的規(guī)定。在2014年之前，由于舊行訴法沒(méi)有關(guān)于行政規(guī)范性文件附帶審查的規(guī)定，法院雖然事實(shí)上擁有行政規(guī)范性文件的附帶審查權(quán)，但畢竟存在“名不正、言不順”的問(wèn)題。為此，2014年對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修正，根據(jù)其第53條的規(guī)定，原告在對(duì)行政行為起訴時(shí)，可以一并對(duì)該行為所依據(jù)的除國(guó)務(wù)院之外行政主體所制定的規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)，從而明確了行政規(guī)范性文件的間接(附帶)審查方式。

二、學(xué)界有關(guān)行政規(guī)范性文件司法審查方式的爭(zhēng)論

在行政規(guī)范性文件的司法審查方式上，學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要是采取和《行政復(fù)議法》一致的附帶審查方式，還是將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，根據(jù)原告的申請(qǐng)采取直接審查方式。當(dāng)然，后一種情況下依然可以對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。具體來(lái)說(shuō)，主要存在如下幾種觀點(diǎn)：

有學(xué)者認(rèn)為在《行政訴訟法》中，應(yīng)采用“肯定概括加否定列舉”的方式對(duì)受案范圍進(jìn)行規(guī)定，在表述上用“行政爭(zhēng)議”取代“具體行政行為”，主張將國(guó)務(wù)院之外行政主體的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，也就是允許對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行直接審查[1]。

有學(xué)者在其《行政訴訟法》建議稿中，對(duì)于行政訴訟的受案范圍，采取了“肯定概括”加“否定列舉”的方式加以規(guī)定。雖然在肯定概括部分以“行政爭(zhēng)議”作為行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)，但在否定列舉部分卻將行政法規(guī)、規(guī)章和“規(guī)定”排除出受案范圍。只規(guī)定了公民在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以同時(shí)對(duì)該行為所依據(jù)的“規(guī)定”提出審查申請(qǐng)。這意味著對(duì)于行政規(guī)范性文件，法院只能進(jìn)行間接審查，不能直接審查。但在“公益行政訴訟”部分，卻賦予了公民直接對(duì)行政規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)的權(quán)利[2]。由此可見(jiàn)，該學(xué)者主張對(duì)行政規(guī)范性文件主要采取間接審查方式，僅在公益訴訟領(lǐng)域支持直接審查。

另一學(xué)者在其《行政訴訟法》建議稿中，雖然主張將包括行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件在內(nèi)的“規(guī)范性文件”包括在“行政行為”之中，但僅將國(guó)務(wù)院之外行政主體制定的行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，允許公民直接對(duì)其提出審查申請(qǐng)。此項(xiàng)建議表明，對(duì)于國(guó)務(wù)院之外行政主體制定的行政規(guī)范性文件，該學(xué)者認(rèn)為應(yīng)允許法院進(jìn)行直接審查[3]。

有學(xué)者對(duì)《行政訴訟法修正案(草案)》提出修改意見(jiàn)，主張?jiān)谑馨阜秶喜扇　案爬优懦钡姆绞剑合纫浴靶惺孤殭?quán)的行為”作為受案范圍的概括規(guī)定，將國(guó)務(wù)院之外行政主體頒布的規(guī)章和行政規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，確立對(duì)于此類(lèi)規(guī)范性文件的直接審查方式；然后采用“負(fù)面清單”加以排除，將法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件排除在受案范圍之外，但允許對(duì)于此類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查[4]。

盡管學(xué)界大多建議對(duì)行政規(guī)范性文件采取直接審查方式，但從2014年《行政訴訟法》修正后的情況來(lái)看，并沒(méi)有關(guān)于直接審查方式的規(guī)定，所采取的仍然是附帶審查方式。在受案范圍上，新行訴法采取了“概括規(guī)定，肯定的列舉加兜底性規(guī)定，否定的窮盡列舉”三結(jié)合的規(guī)定方式[5]，即第2條先以“行政行為”作為訴訟對(duì)象進(jìn)行概括規(guī)定，第12條隨后列舉行政行為的一些具體類(lèi)型，再以“等合法權(quán)益”和“其他行政案件”作為兜底規(guī)定，第13條最后列舉了不屬于受案范圍的具體類(lèi)型。行政規(guī)范性文件屬于行政行為的一種，從概括肯定的規(guī)定來(lái)看，似乎將其納入了行政訴訟受案范圍。但在否定列舉部分，卻明確將其排除，這意味著對(duì)于“直接審查”方式的否定。

由此可見(jiàn)，就行政規(guī)范性文件司法審查方式來(lái)看，新行訴法的規(guī)定非常“保守”，僅滿(mǎn)足于“追趕”《行政復(fù)議法》的步伐，而不是“引領(lǐng)”相關(guān)法律制度的改革。目前，學(xué)界對(duì)于行政規(guī)范性文件采取直接審查方式的呼吁高漲，這也預(yù)示著在不久的將來(lái)，仍需要對(duì)于《行政訴訟法》進(jìn)行再次修正。

三、行政規(guī)范性文件附帶審查方式現(xiàn)存的問(wèn)題

在行政規(guī)范性文件審查方式上，新行訴法實(shí)際上“移植”了《行政復(fù)議法》的規(guī)定，即采用了“附帶審查”(間接審查)的方式，實(shí)現(xiàn)了和《行政復(fù)議法》的銜接。對(duì)于學(xué)界提出的“直接審查”建議，立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有采納。直接審查方式和附帶審查方式之不同，主要在于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的程度。與附帶審查方式相比，直接審查能夠較早地介入行政糾紛之中，起到“預(yù)防性”保護(hù)的作用，因而能夠較全面地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。附帶審查屬于“事后審查”，在保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面難免存在漏洞。

首先，行政規(guī)范性文件有時(shí)會(huì)直接侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，如果等到具體行政行為作出之后再進(jìn)行司法審查，其救濟(jì)效果將大打折扣，出現(xiàn)“遲來(lái)的正義不是正義”的情況。關(guān)于這一點(diǎn)，分析以往案例便可得知。2004年，廈門(mén)市思明區(qū)教育局發(fā)布了《關(guān)于2004年初中招生工作補(bǔ)充意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《補(bǔ)充意見(jiàn)》)，其中對(duì)于推薦讀廈門(mén)市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校人選的男女生比例作出了不低于40%的規(guī)定。在當(dāng)年小學(xué)畢業(yè)考試中，男生趙某總成績(jī)名列第四，但排名前四的均為男生，第五、六名是女生，而其所在的學(xué)校共有5個(gè)推薦名額，趙某因《補(bǔ)充意見(jiàn)》的規(guī)定而失去了被推薦機(jī)會(huì)，于是對(duì)該規(guī)范性文件提起了行政訴訟。當(dāng)時(shí)法院以“不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟”為由[6]，駁回了趙某的訴訟請(qǐng)求。若此案在新行訴法頒布后，趙某可以對(duì)“不推薦”這一具體行政行為提起訴訟，并附帶要求法院審查《補(bǔ)充意見(jiàn)》。然而，即便法院不認(rèn)為該文件有效，要求教育部門(mén)重新推薦，但由于審理時(shí)間的緣故，趙某也可能會(huì)錯(cuò)失開(kāi)學(xué)時(shí)間——被推薦的女生已經(jīng)入學(xué)，趙某不可能替換已被推薦入學(xué)的女生。因此，趙某即使獲勝，也可能因時(shí)間關(guān)系難以獲得有效的救濟(jì)。如果該規(guī)范性文件剛發(fā)布之時(shí)，便可以對(duì)其直接起訴，趙某獲得有效救濟(jì)的概率將大大提高。

其次，行政規(guī)范性文件直接審查方式的缺乏，有時(shí)會(huì)使行政相對(duì)人陷入“兩難”境地：遵從行政規(guī)范性文件的規(guī)定會(huì)帶來(lái)?yè)p失，如果不遵守其規(guī)定，等到被行政處罰后再提起行政訴訟，會(huì)存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，一旦敗訴將面臨更大的損失。在此情況下，選擇“遵從”或是“違反”行政規(guī)范性文件，對(duì)行政相對(duì)人而言就變得難以抉擇。例如，藥品監(jiān)管部門(mén)某日頒布規(guī)范性文件，規(guī)定了新的藥品標(biāo)注方式，不按此規(guī)定者將被行政處罰[7]。藥品生產(chǎn)企業(yè)如果遵守此規(guī)定，在此之前印刷的所有藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)將全部無(wú)效，勢(shì)必受到經(jīng)濟(jì)損失；如果想對(duì)此規(guī)定提起行政訴訟，按照新行訴法附帶起訴的要求，則只能以違反此規(guī)定并受到行政處罰為代價(jià)，才能具備起訴資格。然而，一旦敗訴，不但要遭受藥品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)無(wú)效的經(jīng)濟(jì)損失，而且還要遭受行政處罰所帶來(lái)的損失。在此情況下，兩種方案都有利弊，使得藥品生產(chǎn)企業(yè)難以抉擇。此種“困境”的出現(xiàn)，實(shí)際上增加了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。

更有甚者，依照附帶提起訴訟的規(guī)定，行政相對(duì)人將失去救濟(jì)機(jī)會(huì)。有學(xué)者曾以假想的案例進(jìn)行說(shuō)明：某廠(chǎng)家生產(chǎn)的商品包裝箱上，印有中英兩種文字，采用的是英文字體稍大于中文字體的設(shè)計(jì)方案。然而，行政機(jī)關(guān)卻突然發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則將按件進(jìn)行行政處罰。按照“附帶訴”的方式，只有當(dāng)具有該包裝箱的商品出售并經(jīng)行政機(jī)關(guān)課處罰款后，方可對(duì)該規(guī)范性文件起訴。然而，該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店將不會(huì)出售帶有此種包裝箱的商品，這意味著不會(huì)出現(xiàn)商品被處以罰款的情況。但對(duì)于生產(chǎn)商而言，所面臨的將是巨大損失：商店拒絕出售會(huì)造成產(chǎn)品大量積壓，生產(chǎn)商不得不把這些商品的包裝箱全部拆除更換。由此可見(jiàn)，雖然該規(guī)范性文件明顯違法：其沒(méi)有讓相對(duì)人賣(mài)掉原有商品就生效，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失，但是該企業(yè)卻因沒(méi)有受到行政處罰(沒(méi)有具體行政行為)而不能提起行政訴訟[8]。

從上述情形來(lái)看，要想充分保障公民權(quán)益，對(duì)于行政規(guī)范性文件僅采取附帶審查的方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，允許公民在特定情況下直接提起行政訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政規(guī)范性文件的直接審查，才能做到權(quán)利保障的“無(wú)漏洞”。此外，從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，直接審查方式的缺失，意味著行政規(guī)范性文件造成違法結(jié)果后才能被提起訴訟，此時(shí)有可能已經(jīng)引發(fā)大量的行政爭(zhēng)議。與直接審查行政規(guī)范性文件這種“源頭”治理方式相比，審查眾多具體行政行為引發(fā)的案件勢(shì)必造成司法資源的浪費(fèi)。

四、行政規(guī)范性文件直接審查方式的可行性分析

首先，對(duì)于行政規(guī)范性文件采取直接審查方式，符合行政訴訟制度的價(jià)值追求。關(guān)于我國(guó)行政訴訟制度的價(jià)值追求，長(zhǎng)期以來(lái)存在“支持維護(hù)說(shuō)”“平衡說(shuō)”“權(quán)益保護(hù)說(shuō)”和“監(jiān)督說(shuō)”[9]。“支持維護(hù)說(shuō)”將行政訴訟制度定位于支持和維護(hù)行政主體行使職權(quán)，該學(xué)說(shuō)受蘇聯(lián)“管理論”的影響，主要盛行于改革開(kāi)放前，目前已被學(xué)界拋棄[10]。就“平衡說(shuō)”而言，雖然主張?jiān)凇耙笮姓C(jī)關(guān)依法行政”和“要求公民守法”之間求得“平衡”，但其重點(diǎn)卻在“規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力，并據(jù)此維護(hù)和拓展公民權(quán)利”[11]?！氨O(jiān)督說(shuō)”和“權(quán)益保護(hù)說(shuō)”屬于“一體兩面”，“監(jiān)督說(shuō)”所主張的“控制和約束行政權(quán)”的結(jié)果，是“權(quán)益保護(hù)說(shuō)”所追求的“保障公民權(quán)益”，反之亦然。有學(xué)者認(rèn)為，“過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，受案范圍會(huì)過(guò)于擴(kuò)大，司法對(duì)行政的干預(yù)可能會(huì)過(guò)多”[12]。言外之意，“監(jiān)督說(shuō)”比“權(quán)益保障說(shuō)”更支持?jǐn)U大行政訴訟受案范圍，這樣也更有利于公民權(quán)益的保護(hù)。由此可見(jiàn)，除了已經(jīng)擯棄的“支持維護(hù)說(shuō)”外，其他3種學(xué)說(shuō)都比較重視保障公民權(quán)益。從實(shí)定法來(lái)看，新行訴法將舊行訴法第1條有關(guān)“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的表述，改為了“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。去掉“維護(hù)”二字，表明新行訴法在立法目的上更加強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)益。因此，無(wú)論從學(xué)說(shuō)還是從立法來(lái)看，保障公民權(quán)益都是我國(guó)行政訴訟制度的價(jià)值追求。直接審查較間接審查而言，能夠更好地保障公民權(quán)益，因此更加符合行政訴訟制度的價(jià)值追求。

其次，我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)有過(guò)對(duì)于行政規(guī)范性文件直接司法審查的案例，只不過(guò)當(dāng)時(shí)為了不違反法律規(guī)定，以審查具體行政行為的“面目”出現(xiàn)而已。如發(fā)生在2001年的“方小燕等688名個(gè)體出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)戶(hù)狀告杭州市人民政府行政訴訟案”。該案起因于杭州市政府發(fā)布的《關(guān)于對(duì)市區(qū)行政審批的小型客運(yùn)出租汽車(chē)征收經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用費(fèi)的通告》(簡(jiǎn)稱(chēng)《通告》)，其中規(guī)定：“對(duì)市區(qū)原行政審批的尚未繳納經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用費(fèi)的小型客運(yùn)出租汽車(chē)，一次性征收經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用費(fèi)，并重新核定經(jīng)營(yíng)權(quán)使用期限。”[13]在該通告發(fā)布后，方小燕等688名個(gè)體出租車(chē)經(jīng)營(yíng)戶(hù)在沒(méi)有被征繳“使用費(fèi)”之前，便向杭州市中級(jí)法院提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)《通告》中的收費(fèi)規(guī)定。該案被法院受理并判決杭州市政府勝訴。在此案中，法院并沒(méi)有以《通告》屬于抽象行政行為為由不予受理，說(shuō)明法院將此《通告》視為了具體行政行為。盡管具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，但《通告》發(fā)布這一事件本身并沒(méi)有導(dǎo)致方小燕等出租車(chē)個(gè)體戶(hù)權(quán)利義務(wù)的變更，只有依據(jù)該《通告》作出具體征收行為才能變更其權(quán)利義務(wù)。因此，《通告》無(wú)疑屬于抽象行政行為。法院以“對(duì)象是否特定”為標(biāo)準(zhǔn)，將《通告》劃歸為具體行政行為的做法是不正確的：因?yàn)橹灰扇∫欢ǖ姆椒?，絕大多數(shù)抽象行政行為的對(duì)象都是可以確定的。因此，該案實(shí)際上是對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行了直接審查，只不過(guò)沒(méi)有被司法界普遍認(rèn)同而已。

從上述分析來(lái)看，由于沒(méi)有規(guī)定行政規(guī)范性文件的直接審查，新行訴法在保障公民權(quán)益上仍然存在很大的漏洞。在司法實(shí)踐中，雖然出現(xiàn)過(guò)將行政規(guī)范性文件“當(dāng)作”具體行政行為進(jìn)行司法審查的案例，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件的直接審查，但此種方法在法理上畢竟存在問(wèn)題，不宜在法院廣泛推廣。因此，應(yīng)該將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，實(shí)現(xiàn)直接審查的“法定化”，這樣才能真正確立行政規(guī)范性文件直接審查制度。

五、改進(jìn)行政規(guī)范性文件司法審查方式的立法建議

對(duì)于行政規(guī)范性文件采取直接審查方式，不但符合我國(guó)行政訴訟制度的價(jià)值追求，而且法院也具備審查的能力——畢竟有過(guò)對(duì)行政規(guī)范性文件直接審查的案例。將行政規(guī)范性文件直接審查方式予以明確化，不但可以更好地保障公民的權(quán)利，而且有利于法院受案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，因而在我國(guó)具有充分的可行性。如果說(shuō)我國(guó)不能將屬于行政立法層面的行政法規(guī)和規(guī)章納入司法審查范圍，是由于我國(guó)憲政制度造成的話(huà)，那么對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行直接審查則不存在任何制度性障礙，所要解決的僅是操作層面的問(wèn)題。

我國(guó)之所以沒(méi)有將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件的直接審查，與我國(guó)所采取的循序漸進(jìn)的立法理念有關(guān)。早在1989年《行政訴訟法》起草之際，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大法制工作委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于〈行政訴訟法(草案)〉的說(shuō)明》中就明確指出：“受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行?！盵14]正是遵循這一理念，在行政規(guī)范性文件的司法審查方面，《行政訴訟法》從1989年的沒(méi)有任何規(guī)定，擴(kuò)大為2014年明確規(guī)定了附帶審查。但是，目前存在的問(wèn)題不是太激進(jìn)，而是太過(guò)保守，無(wú)法較好地保障當(dāng)事人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對(duì)于行政規(guī)范性文件直接提起行政訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政規(guī)范性文件的直接審查。

為了改進(jìn)行政規(guī)范性文件的司法審查方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政規(guī)范性文件的直接審查，就需要對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行再次修正。我國(guó)已有過(guò)對(duì)于行政規(guī)范性文件直接司法審查的案例，只不過(guò)當(dāng)時(shí)是通過(guò)模糊抽象行政行為和具體行政行為的做法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從目前來(lái)看，由于2014年我國(guó)對(duì)于《行政訴訟法》進(jìn)行了修正，將“具體行政行為”改為了“行政行為”，這就為將行政規(guī)范性文件納入受案范圍提供了條件。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政規(guī)范性文件的直接審查，并不需要在《行政訴訟法》中增加對(duì)于“行政行為”概念進(jìn)行界定的條款，只需在第13條有關(guān)不予受理事項(xiàng)的部分，去掉“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”即可。此種情況下，不屬于受案范圍的抽象行政行為就剩下了行政法規(guī)和規(guī)章，這樣法院就可以受理對(duì)于行政規(guī)范性文件的直接起訴。至于行政規(guī)范性文件是否達(dá)司法審查的“成熟度”問(wèn)題，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，法院不是在受案階段進(jìn)行判斷，而是在案件審查階段才作出決定的[15]。因此，只需在作出“駁回訴訟”判決的情形中，增加“不直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)”即可。也就是在第69條中，增加“(行政行為……)不直接影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的(人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求)”的規(guī)定。這樣，法院既可以受理對(duì)于行政規(guī)范性文件的直接起訴，又可以根據(jù)“成熟度”來(lái)決定是否進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；對(duì)于審查時(shí)機(jī)不成熟，即對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)尚未造成直接影響的行政規(guī)范性文件，法院作出“駁回訴訟請(qǐng)求”的判決即可。

總之，2014年《行政訴訟法》有關(guān)行政規(guī)范性文件附帶審查方式的規(guī)定，雖然具有重大的進(jìn)步意義，但“直接審查”方式的缺失，使得目前的司法審查方式在公民權(quán)利保障上仍然存在漏洞。從根本上說(shuō)，全面保障公民權(quán)益的前提在于實(shí)現(xiàn)行政審判的獨(dú)立性和權(quán)威性，但這需要司法改革和政治改革的整體推進(jìn)[16]，恐怕不是近期能夠完全解決的問(wèn)題。然而，在目前的條件下，進(jìn)一步修正《行政訴訟法》，引入行政規(guī)范性文件“直接審查”方式，彌補(bǔ)“附帶審查”方式的不足是應(yīng)當(dāng)盡快解決的問(wèn)題。