城市規(guī)劃建設(shè)精細(xì)化管理的方法研究

黃雅玲

(福州市房地產(chǎn)開發(fā)工作服務(wù)中心 福建福州 350001)

0 引言

城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，城市規(guī)劃必須在新形勢(shì)下轉(zhuǎn)變管理方式，自我改革，自我發(fā)展，提升自身素質(zhì)和管理水平。城市規(guī)劃管理對(duì)推動(dòng)城市發(fā)展，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，提升城市發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，具有重要的意義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市規(guī)劃需要法制的規(guī)范和約束，大規(guī)模的土地開發(fā)，舊城改造，房地產(chǎn)開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理人員提出了更高要求。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，法規(guī)制度是管理的依據(jù)，提高管理績(jī)效是管理的目的。所以，為了提高城市規(guī)劃建設(shè)管理的水平，精細(xì)化的城市規(guī)劃管理也就成為城市發(fā)展的必然要求。

1 城市發(fā)展迫切需要城市規(guī)劃精細(xì)化管理的支持

近年來，隨著社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，對(duì)城市的要求越來越嚴(yán)格，為了適應(yīng)人們的需求，城市規(guī)劃也隨之越來越精細(xì)化。20世紀(jì)在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家開展的新公共管理運(yùn)動(dòng)催生了城市精細(xì)化管理思路，政府借鑒企業(yè)精細(xì)化管理措施來提高公共管理部門的管理，取得了很好效果。目前實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)下城市規(guī)劃的必然趨勢(shì)。城市發(fā)展迫切需要城市規(guī)劃精細(xì)化管理的支持。

1.1 城市規(guī)劃精細(xì)化管理案例

福州市對(duì)三坊七巷的規(guī)劃保護(hù)是城市規(guī)劃精細(xì)化管理的一個(gè)成功案例。作為國(guó)家歷史文化名城，福州市委、市政府高度重視三坊七巷的保護(hù)修復(fù)工作，并對(duì)三坊七巷保護(hù)修復(fù)提出了“漸近式、微循環(huán)、不間斷”的保護(hù)修復(fù)方法，“鑲牙式”保護(hù)的技術(shù)要求。要求按照居住功能及三坊七巷的建筑肌理及風(fēng)格，精細(xì)化規(guī)劃，精細(xì)化設(shè)計(jì)，精細(xì)化施工，精細(xì)化管理。

在這樣的要求下，福州市政府出臺(tái)了《三坊七巷設(shè)計(jì)準(zhǔn)則》等一系列規(guī)范來指導(dǎo)公共空間和城市肌理的一致性，《準(zhǔn)則》是三坊七巷保護(hù)修復(fù)及街道設(shè)計(jì)的規(guī)范和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是政府三坊七巷保護(hù)修復(fù)工作中的指導(dǎo)性文件，這個(gè)文件就將保護(hù)性修復(fù)理念融入其中?！稖?zhǔn)則》不僅對(duì)不同街區(qū)的建筑密度、高度進(jìn)行控制，而且對(duì)于建筑的輪廓、材料、細(xì)部以及顏色也有相應(yīng)的要求。除此之外，福州市政府依托“數(shù)字鼓樓”的優(yōu)勢(shì)，建立了三坊七巷搬遷信息系統(tǒng)。每天簽約多少戶，房源在哪里，搬遷信息系統(tǒng)都會(huì)及時(shí)顯示。該軟件系統(tǒng)運(yùn)行期間，全球訪客近10萬(wàn)人次。該系統(tǒng)也是最早將信息化手段用于搬遷安置的一個(gè)案例。

政府還委托專業(yè)公司，對(duì)三坊七巷所有的文物建筑及構(gòu)件進(jìn)行拍照和攝像，成為現(xiàn)在和今后延續(xù)保護(hù)修復(fù)的重要?dú)v史資料。同時(shí)盡量尋找歷史上的史料和圖譜，建立《三坊七巷歷史街區(qū)保護(hù)工程資料數(shù)據(jù)庫(kù)》，掌握并存儲(chǔ)了大量歷史大數(shù)據(jù)。在設(shè)計(jì)審批中和修復(fù)建筑前，將設(shè)計(jì)圖與數(shù)據(jù)庫(kù)中資料比對(duì)，力求修復(fù)后的建筑環(huán)境能完整體現(xiàn)古建風(fēng)貌。這樣精益求精修復(fù)規(guī)劃，充分體現(xiàn)精細(xì)化管理。

1.2 城市要素的精細(xì)化管理

目前，我國(guó)許多城市都在追求精細(xì)化管理，比如深圳就借鑒香港，新加坡城市規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，率先引入《法定圖則》，對(duì)城市規(guī)劃要素進(jìn)行精細(xì)化管理，讓要素使用和城市建設(shè)管理相互協(xié)調(diào)，緊密銜接。對(duì)一些重要區(qū)域進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，并通過詳細(xì)規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)對(duì)城市景觀進(jìn)行控制。將城市設(shè)計(jì)的技術(shù)語(yǔ)言用附加圖則方式進(jìn)行表達(dá)。在土地出讓合同中有嚴(yán)格的約束條款，將控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容體現(xiàn)其中。除此之外，還制定一些具有濃郁地方特色的規(guī)章制度，引導(dǎo)具體地段的城市設(shè)計(jì)和建筑項(xiàng)目的具體實(shí)施。

2 精細(xì)化管理效率提升策略

精細(xì)化管理能極大地提升城市規(guī)劃管理效率和水平。它包含了規(guī)劃編制和日常管理兩部分。精心安排包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、法定圖則、城市設(shè)計(jì)在內(nèi)的各層次、多類型規(guī)劃編制并將其作為法定管理依據(jù)。同時(shí)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段將二者有機(jī)結(jié)合形成系統(tǒng)性管理是提升規(guī)劃管理水平的重要發(fā)展方向。下文就城市規(guī)劃管理具體實(shí)踐，對(duì)如何應(yīng)用各類規(guī)劃，尤其是在法定圖則和城市設(shè)計(jì)視角下如何提升城市規(guī)劃精細(xì)化管理進(jìn)行探索。

2.1 精心編制不同層次的城市規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃精細(xì)化管理的重要一環(huán)

構(gòu)建多層次精細(xì)化城市規(guī)劃管理目的就是在考慮城市整體空間形態(tài)中各個(gè)不同要素的基礎(chǔ)上應(yīng)該有不斷聚焦，這個(gè)聚焦就是需要政府來進(jìn)行引領(lǐng)和控制。各個(gè)不同要素之間需要相互補(bǔ)充，并將關(guān)鍵的設(shè)計(jì)加以突出，以此來控制城市形態(tài)的發(fā)展[1]。在實(shí)際的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中，還需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行設(shè)計(jì)。比如“東擴(kuò)南進(jìn)，沿江向海”是福州城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向。三山兩塔一條江和三坊七巷是福州的城市特色，規(guī)劃設(shè)計(jì)就必須從總體，專項(xiàng)、重點(diǎn)、三個(gè)層次依據(jù)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，來構(gòu)建整個(gè)城市不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)要素，從而指導(dǎo)《法定圖則》和重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)工作。

2.2 強(qiáng)化《法定圖則》的指導(dǎo)作用

借鑒香港、新加坡的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，深圳市成立了規(guī)劃編制的法定機(jī)構(gòu)—深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心，其核心工作就是開展法定圖則的編制和技術(shù)跟蹤維護(hù)。中心的職責(zé)就是發(fā)揮技術(shù)統(tǒng)籌和技術(shù)服務(wù)的作用以技術(shù)監(jiān)理的方式對(duì)法定圖則成果的準(zhǔn)確性科學(xué)性、規(guī)范性進(jìn)行把關(guān)，為組織公示、歸檔管理和公眾服務(wù)提供組織支持。深圳所有的法定圖則現(xiàn)狀調(diào)研、方案審查，修訂維護(hù)和規(guī)劃實(shí)施后續(xù)評(píng)估都由中心承擔(dān)，以期減少行政溝通成本。減化流程環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟蹤管理機(jī)制。

2.3 重點(diǎn)區(qū)域的城市設(shè)計(jì)應(yīng)量化標(biāo)準(zhǔn)，剛性和彈性相結(jié)合

重點(diǎn)區(qū)域的城市設(shè)計(jì)包含的內(nèi)容十分龐雜，通過長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，如果沒有剛性的話，那城市設(shè)計(jì)僅僅是個(gè)沒有實(shí)際意義的規(guī)定，對(duì)城市規(guī)劃并沒有有力的影響。但是，如果剛性過多，也不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求，綜上，對(duì)城市設(shè)計(jì)視角下城市規(guī)劃精細(xì)化管理要有剛性的要求和彈性的內(nèi)容控制。核心要素一般可以列為剛性控制[2]，提升型要素可以列為彈性要素。

2.4 明確系統(tǒng)化的城市設(shè)計(jì)管理

城市規(guī)劃精細(xì)化的重要內(nèi)容之一就是系統(tǒng)化的管理機(jī)制?，F(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)城市設(shè)計(jì)方面沒有制定相關(guān)的強(qiáng)制性的法律、法規(guī)。想要城市規(guī)劃精細(xì)化管理得到進(jìn)一步提升就必須理順城市設(shè)計(jì)的管控機(jī)制。在城市公共空間的利用上應(yīng)該明確不同公共空間的確定邊界，在土地出讓條件中應(yīng)該吸收城市設(shè)計(jì)的關(guān)鍵要點(diǎn)，要確保城市設(shè)計(jì)按照法律進(jìn)行實(shí)施。系統(tǒng)化的管控方式是應(yīng)該綜合考慮城市各種因素相互協(xié)調(diào)相互作用，確?？臻g形態(tài)在整體和局部之間的連續(xù)性，這是一個(gè)十分必要的環(huán)節(jié)。系統(tǒng)化可以使得城市規(guī)劃按照相對(duì)理性的方式進(jìn)行展開，而且也在其中融入了不同方面的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)衡利益的標(biāo)準(zhǔn)[3]。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)展緩慢的城市可以采用城市設(shè)計(jì)小組審查制度的方式。

2.5 運(yùn)用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段提升規(guī)劃精細(xì)化管理水平

習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化，因此，必須綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新和完善規(guī)劃管理方式方法，過去城市規(guī)劃編制的傳統(tǒng)手法過于簡(jiǎn)單，一是過多依靠管理經(jīng)驗(yàn)和事物規(guī)律開展規(guī)劃編制，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范化的循數(shù)決策；二是支撐規(guī)劃的各種基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)效性、靈活性較差，往往難以支撐科學(xué)、理性的規(guī)劃分析研究；三是公眾參與渠道不暢通、機(jī)制不完善，限制了公眾對(duì)發(fā)展規(guī)劃訴求的表達(dá)。而大數(shù)據(jù)具有的多源、實(shí)時(shí)、人本等特征與發(fā)展規(guī)劃決策的本質(zhì)屬性具有緊密的耦合性，使得其對(duì)城市規(guī)劃的影響更為顯著。采用大數(shù)據(jù)思維、方法和技術(shù)手段，可以精確、定量、精細(xì)化分析和研究要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風(fēng)險(xiǎn)防范等,有助于更加深入論證重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策實(shí)施的必要性、可行性和效果影響。在當(dāng)前數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長(zhǎng)的背景下，各地城市規(guī)劃部門和研究機(jī)構(gòu)通過充分整合匯聚多維度的城市大數(shù)據(jù)資源，建設(shè)基于大數(shù)據(jù)的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，構(gòu)建多源數(shù)據(jù)計(jì)算模型，重點(diǎn)解決空間多維大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析等問題，對(duì)城市規(guī)劃的編制和評(píng)估起到了基礎(chǔ)的支撐作用，也為大數(shù)據(jù)在發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。如許多城市運(yùn)用遙感數(shù)據(jù)和GIS對(duì)城市地理空間信息強(qiáng)大的管理和分析功能，準(zhǔn)確計(jì)算人口密度和建筑容量，并進(jìn)行有關(guān)城市總體規(guī)劃的各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，完成城市規(guī)劃、道路拓寬改建過程中拆遷指標(biāo)計(jì)算，從而有效確定各種用地性質(zhì)，輔助城市用地選擇和建設(shè)項(xiàng)目合理選址。

3 結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)仍處于城市化進(jìn)程快速發(fā)展時(shí)期，迫切需要有一套行之有效的規(guī)劃管理辦法與之相適應(yīng)。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前規(guī)劃建設(shè)管理現(xiàn)狀中存在的問題，通過精心編制規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)劃控制，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)劃人才隊(duì)伍建設(shè)，充分利用高科技手段從而達(dá)到系統(tǒng)化精細(xì)化管理目的，提高綜合管理與服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、可持續(xù)發(fā)展。