“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑及法律規(guī)制
——以X 市為例

郭淑君

（西安培華學(xué)院，陜西 西安710000）

“時(shí)間銀行”作為一種新型的互助養(yǎng)老模式，以“儲(chǔ)存現(xiàn)在，支取未來(lái)”理念為核心，由低齡老年志愿者服務(wù)于高齡老人，志愿者們積累的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)可用于自己日后所需的養(yǎng)老服務(wù)。將“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老服務(wù)，有助于補(bǔ)齊家庭成員照料不充分、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不足的缺口，有助于盤(pán)活養(yǎng)老服務(wù)人力資源，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的供給。

一、“時(shí)間銀行”的概念

“時(shí)間銀行”這一概念最早由美國(guó)學(xué)者埃德加·卡恩提出，最初的目的是在高失業(yè)率時(shí)期，用支付時(shí)間來(lái)?yè)Q取別人的幫助。引入中國(guó)后，“時(shí)間銀行”先后與志愿服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，“時(shí)間銀行”式互助養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。

“時(shí)間銀行”即低齡老人在身體健康、有余力時(shí)為高齡老人提供各類(lèi)服務(wù)活動(dòng)，由“時(shí)間銀行”統(tǒng)計(jì)、核實(shí)、折算并記錄服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，志愿者或者家人有需求時(shí)即可兌換相應(yīng)時(shí)長(zhǎng)的服務(wù)。

二、國(guó)內(nèi)“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及運(yùn)作模式

（一）社區(qū)發(fā)起式“時(shí)間銀行”

社區(qū)發(fā)起式“時(shí)間銀行”是“時(shí)間銀行”理念引入我國(guó)后，最初、最主要的運(yùn)作模式。1998年上海晉陽(yáng)居委會(huì)首創(chuàng)的“養(yǎng)老愛(ài)心儲(chǔ)蓄”、2005年南京兆園社區(qū)居委會(huì)發(fā)起的“時(shí)間銀行儲(chǔ)蓄卡”即是這類(lèi)“時(shí)間銀行”的開(kāi)創(chuàng)者和典型。此類(lèi)“時(shí)間銀行”一般開(kāi)辦時(shí)間較早，適用范圍較窄。

（二）社會(huì)組織、企業(yè)主導(dǎo)式“時(shí)間銀行”

社會(huì)組織、企業(yè)主導(dǎo)式“時(shí)間銀行”采取由第三方設(shè)立、組織、管理的運(yùn)作模式。2014年上?！皶r(shí)間銀行”與幸福九號(hào)電子商務(wù)公司聯(lián)合開(kāi)創(chuàng)的O2O互助公益模式即是這類(lèi)“時(shí)間銀行”的典型代表。此類(lèi)“時(shí)間銀行”相比于社區(qū)式“時(shí)間銀行”，適用范圍更廣，志愿服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，運(yùn)作管理更加透明、高效。

（三）政府主導(dǎo)式“時(shí)間銀行”

2019年8月，《南京市養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”實(shí)施方案（試行）》發(fā)布，南京市“時(shí)間銀行”由市、城區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，是政府主導(dǎo)式“時(shí)間銀行”的典型，其在全市層面建立統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”體系也是國(guó)內(nèi)首創(chuàng)。政府主導(dǎo)下的“時(shí)間銀行”，能夠有效解決資金短缺的問(wèn)題，公眾基于政府的公信力易對(duì)“時(shí)間銀行”產(chǎn)生信任感，有利于“時(shí)間銀行”的推廣和發(fā)展。

（四）合作式“時(shí)間銀行”

2019年12月，杭州濱江區(qū)民政局與阿里巴巴公益基金會(huì)簽署了“時(shí)間銀行”合作備忘錄。政府與社會(huì)組織合作式的“時(shí)間銀行”結(jié)合了上述兩種模式的優(yōu)勢(shì)，將政府的公信力與社會(huì)組織的創(chuàng)新高效有機(jī)結(jié)合。此類(lèi)模式目前尚處于試點(diǎn)階段，合作過(guò)程中的各項(xiàng)細(xì)則有待進(jìn)一步探究和完善。

三、X市“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)阻力

（一）X市低齡老人參與“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老意愿分析

筆者以X市50周歲以上老年人為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法、個(gè)案訪談法對(duì)本市老年人參與“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老意愿進(jìn)行研究分析，在此基礎(chǔ)上借鑒已有調(diào)研成果，初步得出以下結(jié)論：

1.老年人對(duì)“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老的認(rèn)知情況普遍偏低；2.低齡老年人參與“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老的意愿普遍偏低；3.個(gè)人特征、家庭特征、社會(huì)特征都不同程度地影響著老年人的選擇意愿；4.老年人較多關(guān)注“時(shí)間貨幣”兌付問(wèn)題，組織管理問(wèn)題，服務(wù)地點(diǎn)、對(duì)象、內(nèi)容的選擇問(wèn)題，服務(wù)過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；5.大多數(shù)老年人愿意參與由政府主導(dǎo)、有公信力保障的“時(shí)間銀行”。

（二）“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)阻力

1.認(rèn)知程度較低，推廣力度不夠。2019年《西安市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃(2018—2030年)》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》先后發(fā)布，文件指出，要?jiǎng)?chuàng)新推廣“時(shí)間銀行”互助式養(yǎng)老服務(wù)。但是筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，受訪者對(duì)于“時(shí)間銀行”的認(rèn)知程度并不高，部分老年人甚至對(duì)此表現(xiàn)出了抗拒和不信任。之所以出現(xiàn)此種情況，主要原因在于政府的參與度、推廣力度不夠。此外，出臺(tái)的只是宏觀層面的養(yǎng)老方針，并沒(méi)有具體實(shí)施方案與之配套。

2.配套制度缺失，運(yùn)營(yíng)發(fā)展受阻?！皶r(shí)間銀行”在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，需要較為完善的制度予以配合。例如：組織管理制度、“時(shí)間貨幣”兌付制度、監(jiān)督評(píng)價(jià)制度、保險(xiǎn)制度等。其中，受訪者最為關(guān)注“時(shí)間貨幣”兌付制度?！皶r(shí)間銀行”最初被提出時(shí)，其基本假設(shè)是勞動(dòng)不分貴賤，時(shí)間是衡量勞動(dòng)價(jià)值的唯一標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老后，相同時(shí)間不同勞動(dòng)強(qiáng)度和勞動(dòng)技能的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致僅用時(shí)間作為衡量標(biāo)準(zhǔn)并不公平。如何制定科學(xué)、合理、公平的兌換標(biāo)準(zhǔn)，是“時(shí)間銀行”運(yùn)營(yíng)發(fā)展中需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。此外，“時(shí)間貨幣”如何定性，能否轉(zhuǎn)讓和繼承等問(wèn)題均有待進(jìn)一步的解決。

3.信息管理滯后，通存通兌困難。調(diào)研資料顯示，大多數(shù)受訪者認(rèn)為通過(guò)人工記錄和保存會(huì)出現(xiàn)登記錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)丟失、難以通存通兌等問(wèn)題。此外，也有不少老年人提出服務(wù)提供者和服務(wù)接受者的配對(duì)問(wèn)題，希望能夠自主選擇服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，只有建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)才能滿足老年人參與志愿服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。

4.風(fēng)險(xiǎn)防控不足，法律責(zé)任模糊?！皶r(shí)間銀行”運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，隱藏著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。諸如，政府投融資風(fēng)險(xiǎn)，參與者人身?yè)p害風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)管理者資金、人員管理風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息收集、處理、共享風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研資料顯示，大多數(shù)受訪者對(duì)服務(wù)過(guò)程中自身權(quán)益保障顧慮較大，尤其擔(dān)憂當(dāng)服務(wù)對(duì)象自發(fā)性身體不適甚至傷亡的情況下，責(zé)任如何承擔(dān)。

5.運(yùn)營(yíng)資源匱乏，可持續(xù)性受限?！皶r(shí)間銀行”式互助養(yǎng)老的可持續(xù)性發(fā)展，離不開(kāi)大量的資源支持，但是從“時(shí)間銀行”的發(fā)展現(xiàn)狀分析，資金短缺、人員不足問(wèn)題十分突出。人員不足主要是基于老齡化的社會(huì)背景，高齡老年人數(shù)量增加，低齡老年人數(shù)量相對(duì)減少，一增一減的結(jié)果是后續(xù)參與“時(shí)間銀行”的人員不足，沒(méi)有足夠的低齡老年人提供志愿服務(wù)，當(dāng)年在“時(shí)間銀行”存儲(chǔ)時(shí)間貨幣的低齡老年人又已集體步入高齡，集中支取時(shí)間貨幣，志愿服務(wù)供不應(yīng)求。

四、“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)路徑及法律規(guī)制

（一）強(qiáng)化政策引導(dǎo)，加大宣傳力度

政策引導(dǎo)層面，筆者建議制定X市養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”實(shí)施方案，讓“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老服務(wù)有據(jù)可依、有據(jù)可查，增強(qiáng)公眾對(duì)“時(shí)間銀行”的信任程度；宣傳推廣層面，筆者建議社區(qū)宣傳為主，媒體宣傳為輔，“典型示范”為補(bǔ)充?！暗湫褪痉丁敝饕膭?lì)社區(qū)內(nèi)一部分積極分子先行動(dòng)起來(lái)，讓社區(qū)成員看到“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際效果，以此營(yíng)造起社區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)的良好氛圍。

（二）健全規(guī)章制度，推進(jìn)運(yùn)營(yíng)發(fā)展

如果說(shuō)有效的政策引導(dǎo)是“時(shí)間銀行”發(fā)展的前提，那完善的制度則是“時(shí)間銀行”制度化、規(guī)范化的保障。對(duì)此，筆者建議借鑒南京經(jīng)驗(yàn)，在組織管理方面，制定參與者審核、注冊(cè)、培訓(xùn)、退出等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定“時(shí)間銀行”專(zhuān)項(xiàng)基金管理辦法；在“時(shí)間貨幣”兌付方面，借鑒阿里巴巴《公益時(shí)評(píng)定準(zhǔn)則》，制定科學(xué)的時(shí)間存儲(chǔ)、兌換、轉(zhuǎn)移、發(fā)放規(guī)則以及志愿者賬戶管理、注銷(xiāo)規(guī)則；在監(jiān)督、評(píng)價(jià)方面，制定監(jiān)督管理辦法及服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)、電話回訪、抽查抽檢等方式加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；在保險(xiǎn)方面，建立“時(shí)間銀行”服務(wù)志愿者和服務(wù)對(duì)象保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，降低服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）統(tǒng)一信息平臺(tái)，創(chuàng)新管理系統(tǒng)

建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理信息化水平，不僅可以保證服務(wù)時(shí)間支取的可攜帶性及通存通兌，還可根據(jù)“儲(chǔ)戶”性別、年齡、地域、職業(yè)、技能、健康狀況、需求等差異實(shí)行分類(lèi)管理，有利于服務(wù)供求的有效匹配。鑒于信息平臺(tái)搭建的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，筆者建議政府通過(guò)招標(biāo)方式選擇專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行平臺(tái)開(kāi)發(fā)，同時(shí)可考慮研發(fā)配套APP，供市民實(shí)時(shí)查詢(xún)操作。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，落實(shí)法律責(zé)任

“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老的法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)區(qū)分不同主體，從事前、事中、事后三個(gè)階段進(jìn)行系統(tǒng)防控。首先，筆者建議聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的法律顧問(wèn)，對(duì)運(yùn)行過(guò)程中可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案；其次，建議成立專(zhuān)門(mén)的法務(wù)部門(mén)，負(fù)責(zé)日常法律事務(wù)的處理以及法律風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控；再次，建立責(zé)任追究制度，明確法律糾紛后的責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式；最后，加大普法培訓(xùn)力度，通過(guò)法制講座、庭審觀摩等活動(dòng)，全方位、多角度、分層級(jí)地提升全員的法律素質(zhì)。

（五）整合社會(huì)資源，探索融資渠道

針對(duì)人員不足問(wèn)題，根本的解決方式即加大“時(shí)間銀行”的參與人數(shù)。一方面要最大限度地吸引社區(qū)內(nèi)低齡、健康、有余力的老年人加入，另一方面要吸納老年人的親朋好友、社會(huì)志愿者、在校大學(xué)生等社會(huì)力量加入；針對(duì)資金不足問(wèn)題，根本的解決方式即探索多種融資渠道和融資模式。建議借鑒杭州、上海、南京經(jīng)驗(yàn)，采取政府與第三方組織合作的運(yùn)營(yíng)模式，充分借助企業(yè)、基金會(huì)和其他民間公益組織的力量。

五、結(jié)語(yǔ)

X市“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老服務(wù)相比于其他地區(qū)起步較晚，公眾認(rèn)知程度和參與度普遍偏低。政府參與度不夠、配套制度不完善、信息平臺(tái)滯后、風(fēng)險(xiǎn)防控不足、運(yùn)營(yíng)資源匱乏是阻礙“時(shí)間銀行”發(fā)展的主要阻力。鑒于此，筆者從政策引導(dǎo)、制度完善、平臺(tái)構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)防控、資源優(yōu)化五個(gè)方面，為X市“時(shí)間銀行”引入互助養(yǎng)老構(gòu)建了一條多維度的實(shí)現(xiàn)路徑。