飲用水水源地保護(hù)法律制度與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

高 鳳

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150080）

飲用水水源地和每個(gè)人的生活息息相關(guān)，每個(gè)人都離不開水，飲用水水源地其基本含義是指能夠?yàn)橐欢▍^(qū)域范圍內(nèi)的自然界和人類社會(huì)提供生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，從而維持該區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性的區(qū)域?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活日新月異，飲用水水源地污染的幅度也隨之加大，難以預(yù)測(cè)，而那些飲用水水源地污染防治立法規(guī)定在適應(yīng)這些變化上存在著先天不足，極易導(dǎo)致飲用水水源地污染防治保護(hù)的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)。由于我國立法對(duì)于飲用水水源地保護(hù)的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，尚處于起步階段，故應(yīng)當(dāng)借鑒美國、日本、德國等國家對(duì)于該項(xiàng)法律制度的規(guī)定，進(jìn)行比較研究，并結(jié)合我國飲用水水源地保護(hù)中面臨的實(shí)際問題，進(jìn)行綜合分析。本文力圖在學(xué)習(xí)和研究中西方對(duì)飲用水水源地制度研究的學(xué)術(shù)成果之上，從含義入手，結(jié)合當(dāng)下司法實(shí)踐，對(duì)這一問題進(jìn)行深入分析，尋求合理的解決方案。

一、飲用水水源地概況

（一）飲用水水源地的概念

水是生命之源，地球上的一切生物的生存和發(fā)展都離不開水資源。水資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境改善的重要影響因素。目前，各國對(duì)于水源地定義的內(nèi)涵并不統(tǒng)一，我國《大百科全書》定義水源為地球表面可供人類利用的水，包括水量、水域和能量水源。飲用水源應(yīng)當(dāng)是可以為人類利用的各種地表水、地下水的水源。國民經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都和飲用水息息相關(guān)。飲用水安全問題的解決，關(guān)系到環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全，引起了各級(jí)政府的高度重視，飲用水的保護(hù)問題也就成為當(dāng)今的熱點(diǎn)問題。

中國是一個(gè)嚴(yán)重缺水的國家。目前我國大多數(shù)城市地下水受到一定程度的污染，并且逐年加重。嚴(yán)重的飲用水水源地污染導(dǎo)致水資源的使用功能降低，加劇了水資源短缺的矛盾，影響我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重影響了環(huán)境改善和居民生活水平的提高。

（二）飲用水水源地的特征

從功能上看，可以實(shí)質(zhì)地為人所利用。飲用水源的價(jià)值在于它的可飲用性，可飲用的主體是人類本身。誠如前文所說，水是生命之源，人的生物性就注定了對(duì)水的質(zhì)量的需要，對(duì)水的質(zhì)量需要就決定了水源地保護(hù)的重要性。所以，“能夠?yàn)槿祟愃鶎?shí)質(zhì)利用”就顯得尤為重要。在表現(xiàn)形態(tài)上則具有多樣性。這種多樣性恰恰來源于水源形成的多樣性。既有基于氣候、地勢(shì)等地理原因而形成的，也有基于固有的水源地而衍生的其他水源地。

在資源本身的特征上，則強(qiáng)調(diào)水源地所具有的可持續(xù)性、可循環(huán)利用性的特征。這是由人類在生命繁衍上的循環(huán)性所決定的?？v橫千年的時(shí)間演變以及橫亙宇宙的空間延伸，使得人類的存在具有永續(xù)性。正是基于此，人類對(duì)于其賴以生存的水源地的需求也是永恒的?？沙掷m(xù)發(fā)展觀中所強(qiáng)調(diào)的，也正是如此。綠水青山就是金山銀山，資源的利用絕非僅僅一代人的需要。

（三）飲用水水源地的地域性

水源地主要是體現(xiàn)了明確的地域?qū)傩裕壳翱梢员粚W(xué)界接受并認(rèn)可的水源地含義主要是指能夠?yàn)橐欢▍^(qū)域內(nèi)的人類社會(huì)和自然界生物提供生活生產(chǎn)用水，從而維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性的區(qū)域。隨著時(shí)代和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)飲用水源地的概念也加入了一些時(shí)代的內(nèi)涵和因素。飲用水源的概念是既簡(jiǎn)單又復(fù)雜的，復(fù)雜的是水的種類和變化是多樣的，各種不同的飲用水體之間是可以相互轉(zhuǎn)化的，并且，水的用途是很廣泛的，每種用途對(duì)水質(zhì)以及水量的要求都是不同的，外界條件的改變也會(huì)間接影響水質(zhì)水量的變化。除此之外，飲用水源受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、科技更新的約束和影響。因此，無論是學(xué)者還是立法者，站在不同的視角對(duì)飲用水源的概念分類以及影響的理解是不同的，也會(huì)有一定的差異性。

綜上所述，飲用水源是可以供人類利用的、可以循環(huán)使用的各種地表水、地下水、湖泊水、水庫、地下水、土壤水、積雪融化的液態(tài)水。

二、城鎮(zhèn)飲用水水源地法律制度影響下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題

（一）城鎮(zhèn)飲用水的安全隱患

城鎮(zhèn)飲用水安全保障問題不容樂觀，城鎮(zhèn)飲用水的污染直接或者間接地影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，從水源來看，大部分的城市水段是不適宜做飲用水源的，城市的地下水也存在污染問題，目前城鎮(zhèn)飲用水安全狀況和主要的問題是：飲用水水源地受到不同程度的污染和破壞，飲用水處理技術(shù)不夠完善，而且存在二次污染的問題，水量供給不足，水質(zhì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督水平不足，應(yīng)急預(yù)案級(jí)別比較低，沒有完善的應(yīng)急系統(tǒng)飲用水水源地的制度調(diào)度管理方面存在體制和機(jī)制的障礙。

城鎮(zhèn)飲用水水源地問題嚴(yán)重，在西部缺水的城鎮(zhèn)尤為突出，造成飲用水水源地污染的主要原因有，過度開采飲用水水源地造成地面沉降和海水倒灌，地表飲用水水源地對(duì)地下飲用水水源地造成污染。全國城鎮(zhèn)飲用水水源地污染問題仍比較突出，我國城鎮(zhèn)多采取分散取水，由于基礎(chǔ)設(shè)施差，不能集中對(duì)飲用水進(jìn)行處理，尤其在農(nóng)村，這樣的場(chǎng)景很常見，在飲用水附近有糞坑、垃圾場(chǎng)等等。農(nóng)作物培養(yǎng)缺乏安全科技知識(shí)的指引，農(nóng)藥和化肥的大面積使用，使地下水質(zhì)惡化，在農(nóng)村還存在工業(yè)過程的污染問題，工業(yè)廢水、廢物的大量排放，大面積的飲用水資源受到污染。我國城鎮(zhèn)飲用水安全現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，城鎮(zhèn)飲用水安全保障問題面臨設(shè)施差、意識(shí)淡薄、政策不到位、監(jiān)督不全面、實(shí)施不及時(shí)等重大問題。

（二）飲用水供給問題的不利影響

目前，飲用水供給的矛盾日趨尖銳造成了很多不利的影響，一方面，從工業(yè)方面看，由于缺水造成工業(yè)產(chǎn)值減少，最典型的就是大連市由于缺水而損失了工業(yè)產(chǎn)值大約6億元，直接影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，對(duì)群眾的生活造成了很多影響，在城市，很多樓房供水不足，影響生活。有的缺水城市由于不采取飲用水應(yīng)急處理措施，導(dǎo)致限量供水，從而間接導(dǎo)致人民生活困難。超量開采地下水也導(dǎo)致地下水位持續(xù)下降，從而導(dǎo)致水源的枯竭，這就是最近幾年許多城市出現(xiàn)地下漏斗的原因，這導(dǎo)致后續(xù)的影響是十分嚴(yán)重的。

（三）飲用水水源地污染防治的實(shí)際困難

城鎮(zhèn)飲用水水源地的污染防治關(guān)乎城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取得效果需要長(zhǎng)久的工作支撐。目前城鎮(zhèn)飲用水水源地污染防治工作遇到很多困難：有關(guān)城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)有待完善，城鎮(zhèn)飲用水安全監(jiān)測(cè)措施難以實(shí)施，責(zé)任制度不夠明確等。

一定層面上，城鎮(zhèn)牲畜用水也受到污染，在畜牧業(yè)日益發(fā)展的今天，飲用水水源地的污染造成畜牧業(yè)的滑坡甚至萎縮，從而直接或者間接地導(dǎo)致人們的經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，只有切實(shí)提高每個(gè)人的護(hù)水、愛水意識(shí)，才能從根源徹底解決飲用水水源地的水質(zhì)污染問題。從另一個(gè)側(cè)面，也可以看出來，飲用水水源地是人們生活的必需條件，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。只有提高注重水源地保護(hù)意識(shí)，才能夠維持正常的生活和經(jīng)濟(jì)，甚至文化風(fēng)俗的延續(xù)。面對(duì)飲用水水源地污染問題，要多管齊下，充分發(fā)揮因地制宜的思想，提高飲用水保護(hù)的措施和思想意識(shí)。

（四）相應(yīng)的保護(hù)和管理方面的問題

我國城鎮(zhèn)水源地在保護(hù)及管理方面主要存在以下問題：生活飲用水相關(guān)法律法規(guī)滯后，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水安全關(guān)注較少，生活飲用水安全法律責(zé)任缺失，重地表水管理，輕地下水保護(hù)，重視城市飲用水安全，輕視農(nóng)村水源保護(hù)，重視書面規(guī)劃，輕視實(shí)際保護(hù)，重視末端治理，輕視源頭控制。

三、城鎮(zhèn)飲用水水源地法律制度建議與完善

（一）制度之完善建議

我國目前已經(jīng)采取的飲用水水源地保護(hù)法律制度主要有飲用水水源保護(hù)區(qū)制度、應(yīng)急制度、法律制度研究等，現(xiàn)在飲用水水源地保護(hù)方面缺乏針對(duì)性、系統(tǒng)性、操作性以及存在法律方面的空白?；谀壳拔覈嬘盟吹匚廴緺顩r，筆者認(rèn)為主要采取以下措施：加強(qiáng)城鄉(xiāng)飲用水水源地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，飲用水水源地關(guān)系到人民群眾的生命健康，各級(jí)政府要高度重視，分工負(fù)責(zé)，協(xié)同管理，建立飲用水水源地保護(hù)法律制度和衛(wèi)生監(jiān)督管理制度?？刂莆廴驹丛搭^，建設(shè)備用水源地，保障城市供水安全。加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)公眾參與飲用水水源地保護(hù)，加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)的法治宣傳。提高公眾保護(hù)水源地的意識(shí)，積極改善飲用水水源地的污染狀況。拓寬公眾參與渠道，建立應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理。

（二）措施之完善建議

我國城鎮(zhèn)飲用水問題，是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和國家安全的大問題，城鎮(zhèn)飲用水安全保障不但需要從法規(guī)政策方面入手，在實(shí)施過程中必須完善監(jiān)督體系，并且靈活安排各地的具體實(shí)施措施，并且要和國家的政策相適應(yīng)，激發(fā)城鎮(zhèn)群眾對(duì)飲用水水源地的保護(hù)熱情。

（三）城鎮(zhèn)水源地污染防治的建議

城鎮(zhèn)飲用水水源地的污染防治和保障首先需要從源頭做起，首先要選擇好飲用水水源地，目前，飲用水水源地主要是來自江河和地下水的供給。其次做好飲用水水源地的保護(hù)區(qū)劃分，完善飲用水水源地保護(hù)區(qū)劃分，完善并實(shí)施地下水水源地的特殊保護(hù)制度，把飲用水源污染事故和災(zāi)害緊急處置制度落到實(shí)處。

為了盡早解決飲用水水源地污染防治問題，需要加強(qiáng)保障措施的實(shí)施，以下幾點(diǎn)尤為重要：對(duì)城鎮(zhèn)飲用水輸送設(shè)備監(jiān)管的完善，城市飲用水水源地保護(hù)應(yīng)該給予更多的重視，盡快建立城鎮(zhèn)飲用水儲(chǔ)備體系和應(yīng)急機(jī)制，準(zhǔn)備好城鎮(zhèn)飲用水安全保障的應(yīng)急預(yù)案。

四、結(jié)語

飲用水水源地的保護(hù)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾生活水平的提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都需要增強(qiáng)社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督技術(shù)和飲用水水源地保護(hù)的資金投入、政策支持、資金援助，這樣才能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水水源地安全問題。