居委會(huì)、村委會(huì)制度的法學(xué)思考

李 美

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150080）

所謂基層群眾自治，是指在我國(guó)城市、農(nóng)村或企業(yè)的特定范圍內(nèi)，全體居民、村民或職工依照國(guó)家根本法和其他基本法律的規(guī)定，選舉產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)以自我管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)、服務(wù)本區(qū)域內(nèi)的群眾的基層群眾治理模式。基層群眾自治制度歷史發(fā)展悠久并伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程逐步推進(jìn)，業(yè)已成為最廣泛的一項(xiàng)基層民主實(shí)踐活動(dòng)。村委會(huì)制度、居委會(huì)制度和企業(yè)職工代表大會(huì)制度是我國(guó)基層群眾自治制度的基本內(nèi)容，是保障農(nóng)村地區(qū)居民、城市居民和企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者行使法律賦予的民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域內(nèi)群眾自治的重要制度依托。其中村委會(huì)制度、居委會(huì)制度在我國(guó)發(fā)展歷史長(zhǎng)、普及程度高，是基層群眾自治制度的基石。

一、當(dāng)前我國(guó)村（居）委會(huì)存在的問(wèn)題

（一）自治范圍受限

首先是地域范圍僅僅限于本轄區(qū)；其次是自治權(quán)主要限制在一般事務(wù)管理上?！斑@就制約了基層群眾通過(guò)自治組織參與國(guó)家其他重要政治活動(dòng)的機(jī)會(huì)，而現(xiàn)有的自治事項(xiàng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)群眾的政治意愿又價(jià)值不大?！奔词乖谔幚碜灾畏秶鷥?nèi)的事務(wù)，作用也不明顯。例如，在發(fā)揮調(diào)解職能，協(xié)調(diào)解決轄區(qū)內(nèi)的普通糾紛時(shí)，村（居）委會(huì)并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的權(quán)力去處理、裁決，僅僅處于中間人的角色，對(duì)糾紛各方居間調(diào)停，試圖通過(guò)勸說(shuō)達(dá)到息事寧人的目的。顯然，這種角色對(duì)轄區(qū)內(nèi)的居民和組織的影響力是不夠的，調(diào)解時(shí)，部分人員和單位甚至拒絕出席參加調(diào)解。①長(zhǎng)此以往，轄區(qū)村（居）民對(duì)村（居）委會(huì)的信任度會(huì)降低，從而影響村（居）委會(huì)的公信力。

此外，在城市隨著業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)等組織的出現(xiàn)，在農(nóng)村隨著經(jīng)濟(jì)合作社、社區(qū)組織的出現(xiàn)，原先屬于村（居）委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的一些事項(xiàng)也被其取代，使得村（居）委會(huì)的自治范圍更加受限。

（二）選舉程序不規(guī)范

“程序是民主的靈魂，沒(méi)有正當(dāng)?shù)?、?guī)范的程序，就沒(méi)有正當(dāng)?shù)拿裰鹘Y(jié)果”。當(dāng)前，村（居）委會(huì)選舉程序方面的問(wèn)題主要有：第一，秘密投票制度執(zhí)行不徹底，部分采取公開(kāi)舉手表決方法；第二，選舉委員會(huì)組成成員的推選程序不規(guī)范，往往跳過(guò)村（居）民會(huì)議，由基層政府直接任命或者指派；第三，候選人推選不公開(kāi)、不公示；第四，在實(shí)施流動(dòng)票箱選舉的地區(qū)，對(duì)票箱監(jiān)督、管理不到位，給候選人暗箱操作留下空間；第五，對(duì)委托投票控制不嚴(yán)，電話委托、書(shū)信委托和一人多代票等現(xiàn)象嚴(yán)重；第六，對(duì)選舉人資格審查把關(guān)不嚴(yán)，不滿(mǎn)法定年齡的、已經(jīng)去世尚未銷(xiāo)戶(hù)的、不是本轄區(qū)選民參選的錯(cuò)誤時(shí)有發(fā)生。②

（三）村民會(huì)議監(jiān)督權(quán)落實(shí)難

直接民主是最能體現(xiàn)民眾意志的民主形式。村委會(huì)制度的設(shè)計(jì)初衷也是將村民會(huì)議作為重要的權(quán)力機(jī)關(guān)，試圖把村委會(huì)置于村民會(huì)議的監(jiān)控之下，以此達(dá)到直接民主的目的。由于考慮到村民會(huì)議召集難度大、實(shí)務(wù)中不易操作等問(wèn)題，立法者設(shè)計(jì)了村民代表會(huì)議這一機(jī)構(gòu)作為村民會(huì)議的替代者，代為行使職權(quán)。然而，村民代表的選舉并不像村委會(huì)成員選舉那么公開(kāi)、透明，群眾推選村民代表的熱情也不高，導(dǎo)致村民代表難產(chǎn)，村民代表會(huì)議流于形式。由此導(dǎo)致村委會(huì)脫離村民會(huì)議的監(jiān)督。

二、當(dāng)前我國(guó)村（居）委會(huì)存在問(wèn)題的原因分析

（一）與基層政權(quán)及其他組織關(guān)系界定模糊

在我國(guó)不少地方村（居）委會(huì)自治組織與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）關(guān)系界定模糊，各自分擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有明確的界線，導(dǎo)致角色沖突，使得村（居）委會(huì)自治組織的自治性受到了不少的限制。村委選舉等相關(guān)事項(xiàng)的行進(jìn)經(jīng)常會(huì)受到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府、街道辦事處的干預(yù)。村（居）委會(huì)還要經(jīng)常幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦處理一些瑣碎的行政事務(wù)。在一些經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，村（居）委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府提供經(jīng)費(fèi)。因此，種種界線的模糊，村（居）委會(huì)長(zhǎng)期扮演政府機(jī)構(gòu)的行政末梢角色，使得基層的群眾自治組織的自治自主性受到很大的限制。

（二）民主選舉中法律制度存在問(wèn)題

《村民委員會(huì)組織法》與選舉有關(guān)的規(guī)定條例不夠具體，實(shí)踐中會(huì)發(fā)現(xiàn)很多條例無(wú)法具體操作。首先，對(duì)賄選的法律界定不明確，雖然在法律法規(guī)中有提到禁止賄選的行為，但是具體的規(guī)定沒(méi)有列出。所以當(dāng)各種各樣的賄選現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，不能通過(guò)明確的法律法規(guī)予以禁止，導(dǎo)致民主選舉中賄選的行為時(shí)有發(fā)生。③其次，沒(méi)有明確的查處人員。一旦在民主選舉的過(guò)程中，出現(xiàn)一些不當(dāng)?shù)男袨楝F(xiàn)象，執(zhí)行主體不明確，導(dǎo)致查處時(shí)出現(xiàn)相互推諉等不良現(xiàn)象。再次，民主選舉制度安排缺乏明確規(guī)定。比如差額選舉，如何保障差額選舉的選舉人之間長(zhǎng)效公平地開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，法律制度上卻沒(méi)有明確的規(guī)定。最后，法律責(zé)任的追究界定不清晰。對(duì)于擾亂民主選舉的行為，如何追究他們的刑事法律責(zé)任，構(gòu)不成犯罪的行為只能追究他們的行政法律責(zé)任，不僅責(zé)任形式單一而且處罰過(guò)輕。

（三）居民和村民法律意識(shí)薄弱

雖然近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾的政治意識(shí)有所增強(qiáng)，但就目前看，群眾的民主素質(zhì)、民主能力不高在廣大地區(qū)依然普遍存在。民主法律意識(shí)淡薄，推動(dòng)基層群眾自治的內(nèi)在動(dòng)力就顯得尤為不足，村（居）委會(huì)正常作用得不到充分的發(fā)揮。由于曾長(zhǎng)期處于政治上的弱勢(shì)地位，廣大農(nóng)民群眾習(xí)慣于接受“自上而下”的管理，通過(guò)民主議事讓自己當(dāng)家做主來(lái)影響和決定全村大事，很多村民還沒(méi)有形成認(rèn)識(shí)習(xí)慣和主動(dòng)意識(shí)，還不習(xí)慣于按民主程序行使民主權(quán)利。部分村民以個(gè)人利益、眼前利益為重，大局意識(shí)和整體意識(shí)欠缺，對(duì)村務(wù)管理關(guān)心不足；在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，參與民主管理并不能給自己帶來(lái)更直接的實(shí)惠，使得一些村民也慢慢失去了民主熱情。民主法律觀念的缺失，使得部分村民對(duì)民主實(shí)踐的進(jìn)程漠不關(guān)心，參與的積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)。

三、解決當(dāng)前村（居）委會(huì)存在問(wèn)題的法律措施

（一）依法界定政務(wù)和村務(wù)范圍

現(xiàn)行法律對(duì)村（居）委會(huì)自治范圍規(guī)定過(guò)于寬泛，制約著村（居）委會(huì)職能的發(fā)揮。但法律規(guī)定過(guò)寬也是為更好地發(fā)揮示范、統(tǒng)領(lǐng)作用，具體處理此類(lèi)問(wèn)題還需依賴(lài)地方性法規(guī)的具體規(guī)范。為此，筆者建議各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)應(yīng)在堅(jiān)持《村民委員會(huì)組織法》確定的基本原則基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，研究制定相關(guān)地方性法規(guī)和制度政策，依法界定政務(wù)和村務(wù)的范圍界限，明確職責(zé)，規(guī)范權(quán)力。④

要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的具體范圍和方式。劃定指導(dǎo)界限，“明確指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是非強(qiáng)制的、建設(shè)性的，不得采用直接命令方式，避免行政權(quán)力干預(yù)自治權(quán)?！?/p>

（二）完善對(duì)民主選舉程序的規(guī)范

當(dāng)前法律對(duì)基層自治組織選舉工作規(guī)定過(guò)寬、過(guò)粗，可操作性不強(qiáng)，為此可以制定具有普遍約束力的一般法規(guī)制選舉程序，保障基層自治組織的選舉工作有章可循。⑤

筆者認(rèn)為有如下問(wèn)題需要在統(tǒng)一的制定法中明確：第一，明確差額選舉的比例和差額產(chǎn)生辦法；第二，明確破壞秘密投票時(shí)的法律責(zé)任；第三，明確界定“賄選”，對(duì)賄選行為給予相應(yīng)的處罰；第四，細(xì)化選舉委員會(huì)委員的選舉流程，對(duì)入職的委員予以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；第五，對(duì)候選人設(shè)定考察機(jī)制，選舉委員會(huì)必須組織候選人與村民見(jiàn)面，見(jiàn)面必須公開(kāi)，對(duì)見(jiàn)面過(guò)程予以全程監(jiān)督；第六，增加選舉前培訓(xùn)制度，重點(diǎn)是針對(duì)選舉委員會(huì)委員培訓(xùn)選舉流程方面的法律知識(shí)。

（三）強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用

明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)享有如下權(quán)利：1.知情權(quán)。對(duì)涉及必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，必須有兩名以上村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員參加會(huì)議。確保對(duì)村民委員會(huì)等的決議、決策知情，必要時(shí)可以列席上述會(huì)議。2.質(zhì)詢(xún)權(quán)。對(duì)涉及多數(shù)群眾或者群眾矛盾比較集中的事項(xiàng)，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳、低保評(píng)議、小麥補(bǔ)貼以及村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)等事項(xiàng)，有權(quán)要求村委會(huì)就有關(guān)情況作出解釋。3.審核權(quán)。建立村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主理財(cái)事項(xiàng)“一季度一小審、一年一大審”制度，確保上述事項(xiàng)公開(kāi)、透明。4.建議權(quán)。在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，可以對(duì)村莊建設(shè)和發(fā)展事項(xiàng)向村委會(huì)提出建議，但要注意不得越權(quán)干預(yù)村委會(huì)的正常履職。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要加強(qiáng)以下方面的監(jiān)督：1.村務(wù)決策和公開(kāi)情況。主要是決議是否嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”程序進(jìn)行，是否達(dá)到法定人數(shù)、是否對(duì)不同意見(jiàn)如實(shí)記錄在檔、是否及時(shí)公開(kāi)決議內(nèi)容。2.村級(jí)財(cái)產(chǎn)管理情況。主要是村集體土地、集體企業(yè)、礦藏等資源資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和資金收支情況是否及時(shí)、透明，是否合規(guī)合法。3.村公益項(xiàng)目建設(shè)。主要是村莊水、電、路、暖、井、照明等基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的施工質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，資金管理是否規(guī)范。4.扶貧政策措施落實(shí)情況。重點(diǎn)監(jiān)督貧困戶(hù)識(shí)別是否精準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目是否產(chǎn)生相應(yīng)收益、扶貧收益是否發(fā)放到位、貧困戶(hù)退出是否經(jīng)過(guò)必要程序、貧困戶(hù)大病醫(yī)保政策是否落實(shí)。5.其他應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的事項(xiàng)。

四、結(jié)語(yǔ)

解決好基層群眾自治問(wèn)題，充分發(fā)揮村（居）委會(huì)在社會(huì)治理中的作用，只有通過(guò)加強(qiáng)立法和法治宣傳，形成保證和尊重居民自治的體制機(jī)制，確保基層群眾的民主權(quán)利充分行使，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義最廣泛的民主。

注釋

①來(lái)君.村民自治制度的法律分析[J].攀登，2018（1）。

②王冠.居民委員會(huì)法律地位研究[D].西南政法大學(xué)，2016。

③馬俊軍.農(nóng)村基層民主法律保障機(jī)制研究[D].華中師范大學(xué)，2018。

④楊正才.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治研究[D].西南大學(xué)，2018。

⑤梁成意.村民自治制度的憲法完善與法律創(chuàng)新[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（4）。