我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問題研究
——以S 省Q 縣為例

吳亞楠

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林541006）

一、農(nóng)村環(huán)境污染問題問卷分析

（一）調(diào)查內(nèi)容

本文選取S省Q縣的村鎮(zhèn)為調(diào)查樣本，對Q縣樂昌鎮(zhèn)、里村鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境問題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)放問卷200份，回收問卷192份，回收率96%，有效率96%。問卷主要從當(dāng)前環(huán)境污染情況、居民對環(huán)境問題及環(huán)保政策的關(guān)心度、政府對環(huán)境保護(hù)的重視度及執(zhí)法情況等方面進(jìn)行了設(shè)計(jì)。此外還走訪了縣政府以及幾個(gè)行政村，收集了縣政府對于農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)施方案以及各村鎮(zhèn)的環(huán)境治理實(shí)施情況。

（二）問卷分析

從問卷總體情況來看，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染主要集中于生活垃圾污染、空氣污染和農(nóng)業(yè)面源污染。當(dāng)前Q縣許多行政村都制定了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的村規(guī)民約，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極組織清潔衛(wèi)生隊(duì)清理垃圾，監(jiān)督焚燒秸稈等行為，并通過廣播、標(biāo)語、微信群等方式宣傳環(huán)保知識和法律政策。經(jīng)調(diào)查了解，當(dāng)前各村鎮(zhèn)響應(yīng)縣政府的號召，從大氣污染、水污染、生活垃圾污染等多方面采取治理措施。

通過問卷調(diào)查以及走訪可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)垃圾圍村現(xiàn)象嚴(yán)重，垃圾缺乏“三化”，急需當(dāng)?shù)卣扇∮行Т胧?。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)還存在一些法律問題，如：村民法律知識匱乏，缺乏環(huán)保法律意識，執(zhí)法部門執(zhí)法不規(guī)范，環(huán)境保護(hù)缺乏司法救濟(jì)等。

二、農(nóng)村環(huán)境污染的主要原因

經(jīng)調(diào)查了解，目前Q縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境污染主要集中于大氣污染、生活垃圾污染、農(nóng)村面源污染。

（一）大氣污染

近年來，Q縣農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化，霧霾較為嚴(yán)重。主要原因在于：高污染鋼鐵、焦化企業(yè)污染治理有待提高；秸稈、生活垃圾的焚燒；農(nóng)村燃煤取暖做飯，尤其是冬季取暖期內(nèi)，各家各戶使用燃煤鍋爐，燃用散煤或劣質(zhì)煙煤，排放了大量二氧化硫。加之Q縣南北有山，形成盆地效應(yīng)，大氣環(huán)流不暢，加劇了污染的程度。對此，Q縣展開了一系列大氣治理措施，積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，如：高標(biāo)準(zhǔn)治理涉氣企業(yè)，開展散亂污企業(yè)專項(xiàng)整治，并積極推進(jìn)“煤改氣”“煤改電”等清潔取暖改造。

（二）生活垃圾污染

當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾亂堆亂放現(xiàn)象嚴(yán)重，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立了垃圾中轉(zhuǎn)站，各村修建了垃圾池，各家各戶發(fā)放了垃圾桶，但仍有隨意在路邊丟棄、堆放垃圾的現(xiàn)象，垃圾就地填埋的情況較為普遍。從調(diào)研的情況看，村委會(huì)為減少生活垃圾的堆放，凈化鄉(xiāng)村街道，從前幾年利用荒溝荒坡填埋，到如今已無處填埋，只得堆存在村子周邊隱蔽之處，有的已形成垃圾圍村之勢，近兩年，各村組建了衛(wèi)生清潔隊(duì)，專門負(fù)責(zé)道路的凈化及垃圾收集工作，實(shí)現(xiàn)垃圾的規(guī)范收集、統(tǒng)一清運(yùn)、集中處理，但形勢依然嚴(yán)峻。

（三）農(nóng)村面源污染

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的秸稈焚燒，不合理使用的農(nóng)藥、化肥和殘留在農(nóng)田中的農(nóng)膜，以及處置不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)畜禽糞便等農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重。同時(shí)，農(nóng)村生活廢水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污水的排放，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也造成了很大的污染。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)存在的問題

通過問卷及走訪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)不僅環(huán)境污染嚴(yán)重，在環(huán)境保護(hù)方面還存有一些法律問題尚需解決。

（一）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法不夠健全

我國環(huán)境保護(hù)的立法一直以城市和重污染企業(yè)為主，①尚未制定關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門性法律，農(nóng)村環(huán)境污染防治在立法上存在許多空白。通過整理問卷可以看出，很多村民對環(huán)保法缺乏了解，了解的僅僅是一些環(huán)保方面的權(quán)利和義務(wù)。立法的缺失使得農(nóng)村環(huán)境問題沒有有效的法律規(guī)制并得不到及時(shí)有效的解決。執(zhí)法機(jī)關(guān)無法可依，出現(xiàn)環(huán)境糾紛時(shí)，找不到相關(guān)法律依據(jù)。

（二）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不夠規(guī)范

當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有專門的環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)在縣、市級以上。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了環(huán)保工作站，對環(huán)境污染問題進(jìn)行監(jiān)管，但是由于執(zhí)法不專業(yè)，實(shí)施效果并不是很理想，再加上農(nóng)村環(huán)保工作人員文化素質(zhì)還有待提高，沒有關(guān)于環(huán)境執(zhí)法及環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)專業(yè)知識，使得他們環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足。②

（三）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法救濟(jì)存在問題

當(dāng)前我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)問題的司法救濟(jì)主要有兩種：一是向法院提起環(huán)境民事訴訟。但我國農(nóng)村是個(gè)熟人社會(huì)，③在問卷中，被問到當(dāng)遇到環(huán)境糾紛如何救濟(jì)時(shí)，部分關(guān)心不足，還有部分人選擇向村鎮(zhèn)干部反映、撥打投訴電話等方式解決，只有不到5%的村民會(huì)選擇民事訴訟。二是提起環(huán)境公益訴訟。雖然2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的主體和范圍作了明確規(guī)定，但是主體范圍太小，僅限于符合法律規(guī)定的環(huán)保組織，這在一定程度上限制了農(nóng)村居民的環(huán)境公益訴訟權(quán)。

（四）農(nóng)民缺乏環(huán)境保護(hù)的法治意識

受傳統(tǒng)思維的影響，當(dāng)前村民普遍存在著“厭訴”“息事寧人”的思想。在農(nóng)村這種熟人社會(huì)中，農(nóng)民遇到糾紛時(shí)，通常會(huì)選擇自行解決，如私力救濟(jì)、民間調(diào)解。問卷中被問到在周邊地區(qū)遭受環(huán)境問題時(shí)，村民如何解決時(shí)，大部分人通常選擇默不作聲的態(tài)度持續(xù)忍耐，并沒采取有效手段。因此，有必要提高農(nóng)村居民的法治意識。

四、我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的路徑

（一）發(fā)揮村規(guī)民約的獨(dú)特作用，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度

在農(nóng)村這一熟人社會(huì)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定的村規(guī)民約，在一定程度上比法律更容易使村民信服，為村民所用。因此，要充分發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用。要完善村規(guī)民約的內(nèi)容，制定并細(xì)化村民環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)，以及污染、破壞生態(tài)環(huán)境的懲治措施，并通過廣播、公告等方式保證村民的充分了解和遵守。同時(shí)，要積極發(fā)揮村委會(huì)的自治和帶動(dòng)力量，賦予并強(qiáng)化其環(huán)境保護(hù)職能，加強(qiáng)其對農(nóng)村環(huán)境問題的監(jiān)管力度。村委會(huì)還要做好監(jiān)督檢查工作，定期派員巡視檢查村民焚燒秸稈、亂扔垃圾等現(xiàn)象，遇到問題及時(shí)解決。

（二）加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法工作

1.加強(qiáng)地方立法

當(dāng)前我國關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)存在許多空白和漏洞，因此，要完善《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容，結(jié)合我國國情和各地區(qū)環(huán)境狀況，構(gòu)建完善的地方環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。

在地方立法過程中應(yīng)做到以下兩方面：首先，要積極聽取農(nóng)村居民的意見和建議，以保護(hù)農(nóng)村居民的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)民主立法；其次，法律法規(guī)條文應(yīng)具體明確，充分體現(xiàn)地方特色，有較強(qiáng)的針對性和可操作性，以填補(bǔ)上位法條文的空白和漏洞，體現(xiàn)科學(xué)立法。據(jù)悉，Q縣所在的臨汾市《農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)與管理辦法》（草案）正在征求意見，這是設(shè)區(qū)的市人大享有地方立法權(quán)以來，一個(gè)地方針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制定的專門的地方性法規(guī)。

2.立法中實(shí)現(xiàn)垃圾“三化”處理

所謂“三化”即減量化、資源化和無害化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Q縣農(nóng)村垃圾由生活、生產(chǎn)和建筑垃圾三部分組成，要開展垃圾分類，實(shí)現(xiàn)減量化；磚石等建筑垃圾作無害化填埋；生產(chǎn)和生活垃圾實(shí)現(xiàn)資源化利用。針對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，Q縣出席臨汾市人大會(huì)的代表于2019年初在臨汾市人大會(huì)上，聯(lián)名提出了《關(guān)于制定某市城鄉(xiāng)垃圾終端處理辦法的議案》，力主垃圾資源利用，工廠化發(fā)電，推動(dòng)以地方立法的形式徹底解決農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)中垃圾無序占用耕地的現(xiàn)狀。

（三）完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策措施和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

地方政府要配套完善的政策措施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理。2018年9月，Q縣出臺了“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”，2019年10月，Q縣開展了秋冬季大氣污染防治綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)，對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提出了具體的政策和措施。

在實(shí)施政策的同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，對于解決農(nóng)村環(huán)境問題也有著至關(guān)重要的作用。首先，為提高執(zhí)法人員的能力和水平，要定期輪訓(xùn)，新招聘的執(zhí)法人員要進(jìn)行崗前培訓(xùn)，熟練掌握有關(guān)環(huán)保的法律法規(guī)，熟悉并運(yùn)用防治農(nóng)村環(huán)境污染的措施。其次，建立完備的農(nóng)村環(huán)境治理信息傳達(dá)、反饋系統(tǒng)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以配備專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備以及環(huán)境遠(yuǎn)程監(jiān)控執(zhí)法系統(tǒng)。村級組織應(yīng)設(shè)立環(huán)境監(jiān)督報(bào)告員，暢通環(huán)境保護(hù)信息。第三，地方政府要為農(nóng)村環(huán)境治理提供充足的經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員的監(jiān)管和指導(dǎo)，同時(shí)建立完善的責(zé)任追究制度和獎(jiǎng)懲制度。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境糾紛的司法救濟(jì)

首先，推行環(huán)保法庭制度。為有效解決農(nóng)村環(huán)境糾紛，可在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭，并對環(huán)保法庭的制度和程序加以改革和完善，統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)，拓寬受案范圍，促使更多環(huán)境案件進(jìn)入環(huán)保法庭。④其次，建立和完善農(nóng)村環(huán)境問題的法律援助制度?？h鄉(xiāng)兩級政府可以充分發(fā)揮法律援助中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所（法律服務(wù)所）的作用，并利用大中專院校、法學(xué)研究會(huì)（所）等社會(huì)資源，建立起制度化的農(nóng)村環(huán)境污染的法律援助制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村居民的環(huán)保權(quán)益，從而維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第三，發(fā)揮同級檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的職能，助力綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。檢察院公益訴訟對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有著巨大的示范和推動(dòng)作用。

（五）提高村民的環(huán)保法治意識

首先，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村基層干部環(huán)保意識和相關(guān)法律知識的教育和培訓(xùn)，使村干部帶頭學(xué)法、知法、守法，并制定出更適合鄉(xiāng)村自治的村規(guī)民約，更好地引導(dǎo)村民保護(hù)環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)納入村干部的考核指標(biāo)當(dāng)中，從而在制度上約束村干部不作為情形，并積極監(jiān)督村民保護(hù)環(huán)境。

其次，增強(qiáng)村民的環(huán)保法治意識。村民作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體和受益者，只有提高環(huán)保法治意識，轉(zhuǎn)變其觀念，才能確保法律的有效實(shí)施。對此，要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和相關(guān)法律法規(guī)政策的宣傳力度，利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行廣泛宣傳和教育，使廣大村民隨時(shí)隨地、多渠道、多方面了解環(huán)境保護(hù)的法律、政策和信息。⑤

五、結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。在我國法治化建設(shè)進(jìn)程中，要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法，增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，提高農(nóng)民的法治意識，完善多元化司法救濟(jì)渠道，為美麗中國的建設(shè)提供切實(shí)充分的法治保障。

注釋

①趙英杰，游雪妍，謝溯洋，等.我國農(nóng)村環(huán)境污染法律對策實(shí)證分析［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018（12）：220-223。

②楊瑩.我國農(nóng)村環(huán)境污染防治法律對策研究［D］.昆明：昆明理工大學(xué)，2008。

③費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.北京大學(xué)出版社，2012：42。

④魏生.農(nóng)村環(huán)境污染治理法律對策研究［D］.東北大學(xué)，2014。

⑤孫永祥.農(nóng)村環(huán)境污染的法律規(guī)制分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（2）：3-5。