金融扶貧政策落實(shí)的問題思考與建議
——以南疆四地州為例

馬玉慧 劉琦平

(中國人民銀行烏魯木齊中心支行 新疆 烏魯木齊 830000)

一、問題主要表現(xiàn)

(一)金融精準(zhǔn)支持作用未充分發(fā)揮。貨幣政策工具在南疆四地州的撬動作用不明顯。1-6月南疆四地州扶貧再貸款累放額占全疆扶貧再貸款累放額的92.2%，而南疆四地州運(yùn)用扶貧再貸款累計(jì)發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款和扶貧小額信貸分別僅占全疆精準(zhǔn)扶貧貸款、扶貧小額信貸總額的45.2%和51.9%，南疆四地州金融機(jī)構(gòu)扶貧信貸資金投放與人民銀行扶貧再貸款投入比例不匹配。部分貸款指標(biāo)遠(yuǎn)低于全疆平均水平。6月末南疆四地州存貸比低于全疆平均水平30.97個(gè)百分點(diǎn)；克州扶貧小額信貸余額較上年同期下降66.2%,低于全疆扶貧小額信貸同比增速79.57個(gè)百分點(diǎn)。大型銀行金融投入力度明顯減弱。6月末南疆四地州工商銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、郵政儲蓄銀行存貸比較去年同期分別下降38%、46%、35%、36%。帶貧、益貧能力有待增強(qiáng)。6月末南疆四地州產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧款余額較年初下降22.46%，阿克蘇和克州帶動貧困人口產(chǎn)業(yè)貸款余額較年初下降17.95%。

(二)基礎(chǔ)金融服務(wù)效能需進(jìn)一步提升。金融服務(wù)的供給能力需要提升，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南疆四地州法人銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)平均每名客戶經(jīng)理需管理6742.25萬元信貸資金，高于全疆農(nóng)信系統(tǒng)每名客戶經(jīng)理需管理信貸資金5098.92萬元，南疆四地州鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級金融服務(wù)供給壓力較大?；A(chǔ)設(shè)施惠及面不深，接近23%的貧困農(nóng)戶未在助農(nóng)取款點(diǎn)辦理過業(yè)務(wù)、高于普通農(nóng)戶10個(gè)百分點(diǎn)，接受調(diào)查的農(nóng)戶中99.29%表示習(xí)慣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)辦理業(yè)務(wù)，村級助農(nóng)取款點(diǎn)使用效率不高?，F(xiàn)代化支付方式使用率不高，會使用現(xiàn)代支付工具的貧困戶占比僅為34.86%、低于普通農(nóng)戶的65.52%。

(三)貧困主體金融滿足率方面。貸款覆蓋面較低，調(diào)查顯示，貧困農(nóng)戶獲貸率為79.82%、低于普通農(nóng)戶6.9個(gè)百分點(diǎn)，戶均貸款3.15萬元、不足普通戶戶均貸款額的一半，約21.56%的貧困戶表示目前仍有貸款需求。獲貸方式、金融產(chǎn)品較為單一。約12%的貧困戶需要用錢時(shí)首選途徑是向親戚朋友借款，剩余貧困戶選擇銀行信貸，且扶貧小額信貸是這部分貧困戶獲得長期貸款的主要方式。

二、問題產(chǎn)生原因

(一)金融扶貧政策本身仍有待完善。部分貨幣工具使用條件與貧困地區(qū)特殊區(qū)情存在一定不兼容情況，限制其效能發(fā)揮。如根據(jù)扶貧再貸款對金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎評估結(jié)果及央行評級結(jié)果的管理規(guī)定，南疆四地州23.5%的機(jī)構(gòu)無法享受扶貧再貸款政策；根據(jù)支小再貸款對發(fā)放對象的規(guī)定，南疆四地州大部分法人金融機(jī)構(gòu)無法享受該政策。與產(chǎn)業(yè)扶貧等帶貧益貧領(lǐng)域的政策銜接不夠緊密。缺乏金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施方案，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在支持過程中缺乏明確的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目指引，扶貧小額信貸資金多用于自發(fā)性、小型庭院等“單打獨(dú)斗”經(jīng)濟(jì)模式，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模效應(yīng)，金融政策紅利消失易引發(fā)返貧問題。金融支持脫貧攻堅(jiān)的效果評估及結(jié)果運(yùn)用機(jī)制仍需完善。工作推進(jìn)中，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有評估體系難以全面準(zhǔn)確反映政策落實(shí)成效，且評估結(jié)果未能得到充分運(yùn)用，尤其對國有大行的金融扶貧考核缺乏行之有效手段，一定程度加劇當(dāng)?shù)貒猩虡I(yè)銀行資金外流現(xiàn)象，對當(dāng)?shù)刂С至Χ戎鸩綔p弱。

(二)政策協(xié)同疊加的效力不強(qiáng)。政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和央行資金對接粘性較差。6月末南疆四地州扶貧再貸款余額占全疆扶貧再貸款比重94.24%，而同期南疆四地州已建立扶貧產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；鸬目h域占全疆比重僅為5.56%，由于缺乏政策資金有效引導(dǎo)，導(dǎo)致大量金融資源流向林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等面臨較大風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不僅支持效率不高且嚴(yán)重降低金融機(jī)構(gòu)扶貧工作積極性。精準(zhǔn)扶貧貸款動態(tài)管理缺乏合力。精準(zhǔn)扶貧對象分布廣泛，基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)人員難以實(shí)時(shí)動態(tài)管理，加之村級五人聯(lián)查小組作用尚未充分發(fā)揮，導(dǎo)致貸后管理困難，加重金融機(jī)構(gòu)信貸資金風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)政策與信貸支持的互助能力不強(qiáng)?，F(xiàn)行政策性保險(xiǎn)投保品種少、覆蓋面窄，南疆貧困戶廣泛養(yǎng)殖的牛、羊等近10種禽畜未納入政策性保險(xiǎn)范圍，由于商業(yè)性保險(xiǎn)費(fèi)用較高，貧困戶投保率較低，銀行信貸參與的積極性受限。扶貧信息共享機(jī)制不完善導(dǎo)致政策銜接不暢。如扶貧小額信貸對象需村、鄉(xiāng)、縣三級聯(lián)審確定，由于缺乏信息共享聯(lián)動機(jī)制，實(shí)際操作所需時(shí)長往往超出扶貧再貸款發(fā)放期限，導(dǎo)致法人機(jī)構(gòu)利用扶貧再貸款發(fā)放扶貧小額貸款的比例過低。

(三)財(cái)政擔(dān)保等配套機(jī)制仍需健全。財(cái)政貼息機(jī)制落實(shí)不到位。財(cái)政貼息政策支持范圍較廣、受眾多，而目前南疆財(cái)政貼息金額的99.92%用于扶貧小額信貸貼息，對創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、助學(xué)貸款等其他符合財(cái)政貼息的貸款種類貼息較少，導(dǎo)致金融多元支持的精準(zhǔn)性受限。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金作用未充分發(fā)揮。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金各地實(shí)施政策不同、空間分布不均，6月末和田、喀什、阿克蘇扶貧小額信貸累計(jì)補(bǔ)償金額占比分別為74.29%、25.15%、0.56%，個(gè)別地區(qū)尚未啟用過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，極大影響了扶貧小額信貸作用發(fā)揮。擔(dān)保對信貸支持的補(bǔ)充作用有限。南疆地區(qū)小微企業(yè)居多，招商引資的扶貧龍頭企業(yè)、衛(wèi)星工廠主要依賴低電價(jià)、運(yùn)費(fèi)用工補(bǔ)貼等政策盈利，整體發(fā)展水平低、財(cái)務(wù)制度不健全。45.45%的縣市未成立政策性融資性擔(dān)保公司，加之受經(jīng)濟(jì)下行、疫情防控、貿(mào)易摩擦等多因素疊加影響，紡織、外貿(mào)、小微等重點(diǎn)企業(yè)行業(yè)經(jīng)營情況欠佳，企業(yè)從銀行獲得資金支持的難度進(jìn)一步加大。

(四)政策落實(shí)外部環(huán)境需要改善，支持主體的自身能力需要提升。突出表現(xiàn)為兩點(diǎn)：客觀環(huán)境制約直接融資功能發(fā)揮。深度貧困地區(qū)多地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南疆四地州規(guī)模以上企業(yè)僅330家、縣均10家，顯著低于全疆平均水平的25.52家，且大部分為家族企業(yè)，治理機(jī)制不規(guī)范、財(cái)務(wù)制度不健全，無法滿足直接融資的門檻條件。抵質(zhì)押物缺失影響貧困戶貸款需求滿足率。參與調(diào)查農(nóng)戶中，僅22戶普通戶有林權(quán)證、土地承包合同、住房合同等可抵押資產(chǎn)，建檔立卡貧困戶全都沒有可抵押資產(chǎn)，貧困戶缺乏將農(nóng)村生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源的通道，一定程度導(dǎo)致貧困農(nóng)戶貸款需求滿足率低下。

三、相關(guān)政策建議

一是持續(xù)優(yōu)化完善金融扶貧政策。建議給予新疆深度貧困地區(qū)傾斜性的再貸款政策。一是將農(nóng)信社納入支小再貸款發(fā)放對象；二是取消借用再貸款的審慎經(jīng)營條件，采取“先貸后借”方式發(fā)放再貸款，只要地方法人金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用符合條件的貸款申請?jiān)儋J款，即可發(fā)放；三是適度下調(diào)扶貧再貸款利率，與支農(nóng)、支小再貸款利率同步。

二是進(jìn)一步完善金融扶貧考核評價(jià)體系。建議在國家層面建立完善金融扶貧考核評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用體系，各省市參照制定具體實(shí)施方案，提升評估考核效力；將全國性商業(yè)銀行金融扶貧工作納入考核范圍，督促全國性商業(yè)銀行將信貸資源向貧困地區(qū)傾斜，逐步下放貸款審批權(quán)限，建立完善貸款盡職免責(zé)制度，切實(shí)提升貧困地區(qū)金融支持力度。

三是制定完善金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧總體規(guī)劃。建議國家相關(guān)部委制定產(chǎn)業(yè)扶貧總體規(guī)劃或指導(dǎo)意見，明確產(chǎn)業(yè)扶貧的組織機(jī)制、重點(diǎn)對象和保障措施等，推動金融支持與貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興有效融合。

四是推動提升政銀保合作效能。建議國家金融監(jiān)管部門針對全國各貧困地區(qū)特殊情況，統(tǒng)籌考慮出臺擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的相關(guān)政策，將貧困地區(qū)的重點(diǎn)、特色養(yǎng)殖及林果等產(chǎn)業(yè)商品納入政策性保險(xiǎn)保障范圍。