英格蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃與保護(hù)

鄧位

1 英格蘭鄉(xiāng)村概述

1.1 英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展回顧

風(fēng)景優(yōu)美、空氣清新的鄉(xiāng)村場(chǎng)所曾是英國(guó)上層社會(huì)休閑生活的一部分。19世紀(jì)以前，英國(guó)鄉(xiāng)村保護(hù)和發(fā)展很少作為專(zhuān)門(mén)主題來(lái)討論。隨著工業(yè)革命達(dá)到頂峰，大量新增產(chǎn)業(yè)的工人進(jìn)入快速擴(kuò)張的城鎮(zhèn)，周?chē)l(xiāng)村的糧食生產(chǎn)土地和用于休閑娛樂(lè)的自然環(huán)境迅速消失。到20世紀(jì)初，英國(guó)社會(huì)廣泛地認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村是寶貴的自然資源。1909年的《城市規(guī)劃法》（Town Planning Act）在1932年被改為了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act），首次通過(guò)法律將鄉(xiāng)村中的開(kāi)發(fā)建設(shè)納入了規(guī)劃體系。1926年，著名規(guī)劃師帕特里克（Patrick Abercrombie）組建“英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)陣營(yíng)”（Campaign for the Preservation of Rural England，簡(jiǎn)稱(chēng)CPRE），呼吁阻止城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張。1935年的《帶狀開(kāi)發(fā)限制法》（Restriction of Ribbon Development Act,1935），則限制城鎮(zhèn)無(wú)限延伸或連成一片，也促成了后來(lái)英格蘭14處綠帶（Green Belt）的設(shè)立。這一時(shí)期，英格蘭鄉(xiāng)村受到重視和保護(hù)的重要原因主要有2方面：1）作為景觀(guān)資源，為在鄉(xiāng)村生活的人們提供從城市隱退到理想中的“伊甸園”的生活方式；2）在戰(zhàn)爭(zhēng)期間作為農(nóng)業(yè)資源的食品生產(chǎn)基地，保證了暫時(shí)的食品供應(yīng)安全[1]。“二戰(zhàn)”后，為迅速重建被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的家園，英國(guó)政府出臺(tái)了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1947），要求所有地方政府出臺(tái)“空間規(guī)劃”，充分考慮鄉(xiāng)村的保護(hù)和多功能性。同年的《農(nóng)業(yè)法》（Agriculture Act,1947）和1949年的《國(guó)家公園和鄉(xiāng)村通達(dá)法》（NationalParks and Access to the Countryside Act, 1949），標(biāo)志著國(guó)家戰(zhàn)后把鄉(xiāng)村作為農(nóng)業(yè)和景觀(guān)資源用法律保護(hù)起來(lái)。20世紀(jì)80年代左右，鄉(xiāng)村的另一核心價(jià)值，即作為生物棲息地的自然資源，也通過(guò)出臺(tái)《野生生物與鄉(xiāng)村法》（Wildlife and countryside Act, 1981）被納入法律保護(hù)范圍。

1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》做出重大修訂，把地方政府的規(guī)劃部門(mén)分成了2個(gè)部分：長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃（出臺(tái)規(guī)劃政策）和發(fā)展控制（落實(shí)規(guī)劃要求）。至此，對(duì)城鄉(xiāng)面貌的改變有了長(zhǎng)期總體控制的可能。但控制鄉(xiāng)村的面貌只靠規(guī)劃體系不夠，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和林業(yè)等不屬于開(kāi)發(fā)建設(shè)，因此規(guī)劃審批體系很難控制植被在鄉(xiāng)村的改變。于是，英國(guó)政府從“二戰(zhàn)”后，開(kāi)始不斷出臺(tái)各種法律法規(guī)把鄉(xiāng)村中的優(yōu)質(zhì)耕地、水體、野生生物棲息地等劃定為保護(hù)區(qū)納入規(guī)劃體系，從而使得規(guī)劃審批過(guò)程十分冗長(zhǎng)。在鄉(xiāng)村進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)變得十分困難，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力下降。進(jìn)入21世紀(jì)后，鄉(xiāng)村的多功能性重新得到重視。各界認(rèn)為需要更簡(jiǎn)單直接的規(guī)劃體系，在保護(hù)鄉(xiāng)村的同時(shí)加快鄉(xiāng)村建設(shè)速度。需要吸引更多資金才能鼓勵(lì)足夠的各類(lèi)人才來(lái)鄉(xiāng)村工作，有人力保護(hù)有價(jià)值的區(qū)域，反過(guò)來(lái)鄉(xiāng)村才能更好地體現(xiàn)多種功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村應(yīng)有的活力。筆者以理順英格蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃體系為研究目的，梳理英格蘭鄉(xiāng)村定義、鄉(xiāng)村規(guī)劃原則、管理組織以及景觀(guān)保護(hù)區(qū)。最后討論在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)與發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

1.2 “城”“鄉(xiāng)”之別

從16世紀(jì)開(kāi)始，由于不同的經(jīng)濟(jì)模式，英格蘭城市與鄉(xiāng)村開(kāi)始變得不同。鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)不需要大規(guī)模改變地形地貌，因此基本保持著原有的土地風(fēng)貌和田園風(fēng)光。城鎮(zhèn)的發(fā)展則是另一番景象：從工業(yè)革命開(kāi)始，城鎮(zhèn)變得建筑密度更高，公共空間更少?！岸?zhàn)”后，為滿(mǎn)足嬰兒潮對(duì)住房的需求，城市迅速無(wú)序擴(kuò)張以容下大量住宅。城市中心變得雜亂和不安全，人們開(kāi)始從城市中心遷往鄉(xiāng)村和郊區(qū)居住。這導(dǎo)致了20世紀(jì)80年代“城市中心的死亡”。直到20世紀(jì)90年代英國(guó)開(kāi)始了“城市中心復(fù)興”，才逐漸扭轉(zhuǎn)這種情況。對(duì)大部分民眾來(lái)講，在英國(guó)的鄉(xiāng)村居住意味著自然的環(huán)境和享受田園風(fēng)光的輕松，在自家院子里種植蔬菜瓜果，是打發(fā)休閑時(shí)間最理想的生活方式。如果說(shuō)“鄉(xiāng)村”對(duì)于人們來(lái)說(shuō)是一首優(yōu)美的田園詩(shī)，20世紀(jì)末的“城市”則意味著無(wú)序和雜亂。

鄉(xiāng)村另一個(gè)吸引人的地方是“傳統(tǒng)的社區(qū)”：鄉(xiāng)村中的小村鎮(zhèn)一般發(fā)展比較緩慢，由于規(guī)模比較小，當(dāng)?shù)氐娜藗儽舜耸煜?。由于以家庭為單位的農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)為主，社會(huì)階層和經(jīng)濟(jì)收入差別相對(duì)較小，地方認(rèn)同感也較強(qiáng)，容易形成“傳統(tǒng)的社區(qū)”。而城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜得多，從傳統(tǒng)的皇室貴族到新興的資本家，再到專(zhuān)業(yè)人士以及各產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者，城市中各階層相互關(guān)系十分復(fù)雜。而人員的流動(dòng)性又使得城市中的社區(qū)處于動(dòng)態(tài)變化中，相比于鄉(xiāng)村，地方認(rèn)同感和社會(huì)歸屬感更加難以獲得。

對(duì)田園生活的向往和地方社區(qū)的價(jià)值認(rèn)同，使人們更愿意到鄉(xiāng)村居住。2018年英格蘭鄉(xiāng)村平均房?jī)r(jià)為每套302.2萬(wàn)人民幣（33.15萬(wàn)英鎊），而城鎮(zhèn)平均房?jī)r(jià)為每套278.6萬(wàn)人民幣（30.56萬(wàn)英鎊，包含作為全球房?jī)r(jià)最貴城市之一的倫敦）[2]。2018年鄉(xiāng)村地區(qū)的失業(yè)率為2.9%，城鎮(zhèn)為4.2%。在鄉(xiāng)村只有0.4%的家庭申請(qǐng)低收入保障，而城鎮(zhèn)則翻倍達(dá)到0.9%[3]?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)村人群相對(duì)富裕，工作相對(duì)穩(wěn)定，家庭收入狀況也相對(duì)優(yōu)于城鎮(zhèn)。

1.3 英格蘭“鄉(xiāng)村”的定義

英國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村（rural）和城鎮(zhèn)（urban）提出了明確的定義，即1萬(wàn)人以上的居民聚集地即為城鎮(zhèn)，其余地區(qū)為鄉(xiāng)村。根據(jù)2011年人口普查，為了更好地對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展提出合理的政策，根據(jù)人口密度和公共設(shè)施對(duì)此兩大類(lèi)作出進(jìn)一步細(xì)分：鄉(xiāng)村被分為6種類(lèi)別，而城鎮(zhèn)則分為4個(gè)類(lèi)別[4]7（圖1）。

1 英格蘭鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)定義及分布[4-5]Definition and distribution of rural and urban areas in England[4-5]

有了明確的城鄉(xiāng)定義，就可以開(kāi)展針對(duì)性調(diào)查和研究。根據(jù)定義，英格蘭大約有80%的土地為鄉(xiāng)村，約有950萬(wàn)人居住在鄉(xiāng)村，約占總?cè)丝诘?7%。從產(chǎn)業(yè)人員分布的角度看，鄉(xiāng)村中在中小型生產(chǎn)和研發(fā)企業(yè)工作的人員最多，約占鄉(xiāng)村人口的70%。約有180萬(wàn)人從事林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)，而只有大約50萬(wàn)人從事畜牧業(yè)，這些畜牧業(yè)工作者總體年收入約為450億人民幣（50億英鎊）[5]。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的角度看，2017年英格蘭鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)增加值（gross value added，簡(jiǎn)稱(chēng)GVA）總量為2萬(wàn)億人民幣（2 320億英鎊），占英格蘭總體經(jīng)濟(jì)（15 627億英鎊，約合14萬(wàn)億人民幣）的15.7%[4]32-36。鄉(xiāng)村中的第一產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)林牧漁）只占經(jīng)濟(jì)增加值的2%。可見(jiàn)雖然第一產(chǎn)業(yè)用地是英國(guó)鄉(xiāng)村主要景觀(guān)，但對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)甚少。第二產(chǎn)業(yè)為鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)38%的經(jīng)濟(jì)增加值，包括采礦及能源（3%）、土建安裝（7%）、制造業(yè)（13%）以及房地產(chǎn)（15%）。經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的是第三產(chǎn)業(yè)（60%），包括物流及相關(guān)（19%）、金融保險(xiǎn)（3%）、信息和通訊（4%）、專(zhuān)業(yè)服務(wù)及咨詢(xún)管理（10%）、公共管理及教育（19%）、休閑旅游及其他（4%）。同期城市的第一、二和三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增加值比例分別為0.2%、37%和63.2%，與鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)別并不明顯?？梢?jiàn)，在鄉(xiāng)村中與第二、三產(chǎn)業(yè)相關(guān)的發(fā)展將是未來(lái)影響鄉(xiāng)村面貌改變的主要因素。而這些產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，須納入英格蘭的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系加以控制。

2 英格蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃與保護(hù)體系

2.1 英格蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃原則

規(guī)劃審批當(dāng)前是英格蘭控制開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌改變的主要手段。為把對(duì)鄉(xiāng)村的影響控制在最小，原則上政府傾向的開(kāi)發(fā)選址優(yōu)先順序依次為：城鎮(zhèn)中的棕地、城鎮(zhèn)中舊街區(qū)復(fù)興、城鎮(zhèn)邊緣延伸，最后才考慮在鄉(xiāng)村中進(jìn)行開(kāi)發(fā)。在此基礎(chǔ)上，最有糧食生產(chǎn)價(jià)值的農(nóng)業(yè)用地需要保留，通常不能用于開(kāi)發(fā)建設(shè)；畜牧業(yè)用地的生產(chǎn)價(jià)值一般比農(nóng)業(yè)用地差一些，可適當(dāng)考慮建設(shè)，但應(yīng)考慮對(duì)地方景觀(guān)特征以及各類(lèi)保護(hù)區(qū)的影響；林業(yè)用地的規(guī)劃應(yīng)考慮在可持續(xù)利用原則下維持現(xiàn)有林地，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)，從而對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和景觀(guān)做出提升。政府2004年出臺(tái)的《規(guī)劃政策導(dǎo)則七：可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)》[6]中提出了發(fā)展鄉(xiāng)村的幾個(gè)目標(biāo)和原則：1）提升鄉(xiāng)村環(huán)境和生活質(zhì)量；2）鼓勵(lì)可持續(xù)發(fā)展的新型居住社區(qū)；3）大力發(fā)展具有鄉(xiāng)村特色的經(jīng)濟(jì)模式，推動(dòng)創(chuàng)新和就業(yè)，從而刺激經(jīng)濟(jì)；4）推廣可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)性強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，確保高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)，力求控制對(duì)自然環(huán)境最低影響，并實(shí)現(xiàn)保護(hù)和提升有價(jià)值的棲息地和自然景觀(guān)。

2.2 英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)和發(fā)展部門(mén)與組織

總體來(lái)看，涉及鄉(xiāng)村發(fā)展、管理和保護(hù)的部門(mén)門(mén)類(lèi)繁多，主要分為官方和非官方的民間組織兩大類(lèi)型，需要各部門(mén)相互支持和協(xié)作。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃的框架下，鄉(xiāng)村管理的官方組織包括從中央到地方各級(jí)政府，主要制定鄉(xiāng)村規(guī)劃和保護(hù)的政策、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督和實(shí)施這些規(guī)章制度。另外，有一些獨(dú)立于政府的非政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，受政府資助并且作為政府的法定咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)相關(guān)行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，因此也是官方組織。此外還有許多民間或?qū)I(yè)組織也關(guān)注鄉(xiāng)村的發(fā)展和保護(hù)。表1列出了主要的與鄉(xiāng)村事務(wù)相關(guān)的部門(mén)和組織。此外，還有皇家風(fēng)景園林學(xué)會(huì)（Landscape Institute）、皇家城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)會(huì)（Royal Town Planning Institute）等專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)也參與鄉(xiāng)村發(fā)展的研究和規(guī)劃設(shè)計(jì)。在實(shí)際項(xiàng)目中，數(shù)量龐大的地方組織也會(huì)參與項(xiàng)目咨詢(xún)，筆者無(wú)法一一列出。

表1 英格蘭主要政府和非政府鄉(xiāng)村發(fā)展和保護(hù)組織Tab. 1 key government departments and NGOs for rural development and conservation in England

如前所述，早在1909年開(kāi)始，政府層面就將鄉(xiāng)村管理納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃審批體系（圖2）。“二戰(zhàn)”后專(zhuān)門(mén)設(shè)立了自然管理處（1949年）和鄉(xiāng)村委員會(huì)（1968年），從此自然保護(hù)和鄉(xiāng)村事務(wù)有了專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，保護(hù)力度得到加強(qiáng)。1988年“鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)”的建立，更是把鄉(xiāng)村發(fā)展納入了政府核心部門(mén)。

2 英格蘭鄉(xiāng)村管理政府部門(mén)演變[7]95Evolution of rural management government structure in England[7]95

直到2011年，英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系開(kāi)始精簡(jiǎn)重組，環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部成為整合鄉(xiāng)村事物的核心部門(mén)。中央政府將規(guī)劃和行政權(quán)力下放到地方政府，鼓勵(lì)社區(qū)和地方政府在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展事物時(shí)，多與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作。于是2013年解散了鄉(xiāng)村社區(qū)委員會(huì)，保留了政策司，最后精簡(jiǎn)為政策組[7]95?！白匀挥⒏裉m”（Natural England）作為相對(duì)獨(dú)立于政府之外的非政府專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，具有中立和專(zhuān)業(yè)的立場(chǎng)，可以客觀(guān)地評(píng)估開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村的影響，特別是對(duì)鄉(xiāng)村中最有景觀(guān)和自然價(jià)值地區(qū)的影響。目前形成了由“鄉(xiāng)村社區(qū)政策組”引導(dǎo)、“自然英格蘭”等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供和支持、地方政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)行具體評(píng)估、民間組織監(jiān)督、發(fā)展商進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。

2.3 英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)區(qū)

英國(guó)各界在20世紀(jì)70年代認(rèn)識(shí)到，通過(guò)土地管理對(duì)發(fā)展建設(shè)進(jìn)行控制，是保護(hù)鄉(xiāng)村最有力的途徑[8]。鄉(xiāng)村的各類(lèi)保護(hù)區(qū)也先后被納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中。20世紀(jì)中后期，基于對(duì)鄉(xiāng)村中生態(tài)、人文及景觀(guān)資源的調(diào)查，政府依據(jù)不同的法律逐漸系統(tǒng)地把鄉(xiāng)村中有價(jià)值的區(qū)域劃定為各類(lèi)保護(hù)區(qū)，從而賦予了鄉(xiāng)村中重要區(qū)域法律上的保護(hù)。這些保護(hù)區(qū)大致分為3種類(lèi)型，即歷史、景觀(guān)和環(huán)境保護(hù)區(qū)。筆者主要討論鄉(xiāng)村中覆蓋面積最大的環(huán)境和景觀(guān)保護(hù)區(qū)以及相關(guān)法律和主要保護(hù)內(nèi)容（表2）。

表2 英格蘭鄉(xiāng)村主要景觀(guān)和環(huán)境保護(hù)區(qū)Tab. 2 key landscape and environmental conservation areas in rural England

據(jù)自然英格蘭統(tǒng)計(jì)，綠帶約1.64萬(wàn)km2，占英格蘭土地的13%[9]。除去綠帶的景觀(guān)保護(hù)區(qū)共3.6萬(wàn)km2，約占國(guó)土面積的23%，其中國(guó)家公園1.5萬(wàn)km2（約占9.3%），風(fēng)景優(yōu)美區(qū)約2.1萬(wàn)km2（占14%）。自然保護(hù)區(qū)約1.93萬(wàn)km2（約占8%），其中特殊科學(xué)價(jià)值區(qū)約1萬(wàn)km2（占7.3%），國(guó)家自然保護(hù)區(qū)0.93萬(wàn)km2（約占0.7%），而各地方政府的地方自然保護(hù)區(qū)約1 280處，超過(guò)4萬(wàn)hm2[10]。

總體來(lái)看，英格蘭有大約35%的鄉(xiāng)村土地被劃定為景觀(guān)或環(huán)境保護(hù)區(qū)。任何大型開(kāi)發(fā)和建設(shè)都應(yīng)避免破壞保護(hù)區(qū)。對(duì)于大型特殊項(xiàng)目，如國(guó)家級(jí)鐵路須穿過(guò)保護(hù)區(qū)，規(guī)劃審批時(shí)政府應(yīng)從3個(gè)方面權(quán)衡：1）該大型建設(shè)項(xiàng)目是否為國(guó)家急需的、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有何潛在影響？2）如果避開(kāi)該保護(hù)區(qū)，造價(jià)差別是多少？預(yù)算資金是否可以實(shí)現(xiàn)？3）如何減少或提升對(duì)環(huán)境景觀(guān)和休閑場(chǎng)所的影響。如此，可以做到開(kāi)發(fā)建設(shè)避開(kāi)最重要的保護(hù)區(qū)，從而保留當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村最有價(jià)值的自然和景觀(guān)資源。從表2中可以看出，英格蘭各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)都有不同的主要功能和相應(yīng)的法律法規(guī)加以支持。各級(jí)保護(hù)區(qū)也有明確的責(zé)任人和管理機(jī)構(gòu)，這有利于明確保護(hù)和管理的資金來(lái)源，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的維持。

3 小結(jié)：英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

英格蘭鄉(xiāng)村從20世紀(jì)初開(kāi)始逐漸被納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，并被作為農(nóng)業(yè)和景觀(guān)資源用法律保護(hù)起來(lái)，奠定了在保護(hù)的基礎(chǔ)上再發(fā)展的大方向。針對(duì)不同類(lèi)型的保護(hù)區(qū)，分別有國(guó)家級(jí)和地方級(jí)不同的部門(mén)，依據(jù)不同的法律進(jìn)行管理和保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的可能。錯(cuò)落有致的村莊坐落在風(fēng)景優(yōu)美的田園中，這是英格蘭典型的鄉(xiāng)村風(fēng)景。如今，這圖畫(huà)般的景色也暗藏著危機(jī)，英格蘭當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展模式也存在一些問(wèn)題。鄉(xiāng)村的房?jī)r(jià)高昂，普通階層很難負(fù)擔(dān)，因此在鄉(xiāng)村中工作的人逐年減少；鄉(xiāng)村中的社區(qū)服務(wù)設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院等，由于工作人員不足也在減少；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)把原有變化豐富的景觀(guān)和土地，變成了統(tǒng)一的大尺度農(nóng)業(yè)景觀(guān)；許多自然和景觀(guān)保護(hù)區(qū)由于資金不足和管理人員缺少，逐漸處于半荒蕪的狀態(tài)。未來(lái)英格蘭的鄉(xiāng)村往何處去，來(lái)到了關(guān)鍵時(shí)期，需要一個(gè)整合的全盤(pán)考慮發(fā)展戰(zhàn)略。英格蘭政府正在積極地尋求鄉(xiāng)村發(fā)展的方向。

2010年，英格蘭政府牽頭聯(lián)合皇家城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)會(huì)等6個(gè)專(zhuān)業(yè)組織成立聯(lián)盟，對(duì)鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了討論。該聯(lián)盟認(rèn)為如果不改變當(dāng)前的規(guī)劃政策和狀態(tài)，未來(lái)的鄉(xiāng)村會(huì)成為簡(jiǎn)單的郊外居住區(qū)或退休人員之家。只有當(dāng)鄉(xiāng)村社區(qū)提供足夠的學(xué)校、工作場(chǎng)所、商業(yè)空間、社會(huì)服務(wù)設(shè)施等，鄉(xiāng)村才能真正滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要，成為可持續(xù)發(fā)展的家園[11]。為提升第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)、林、牧、漁等），英格蘭政府將在鄉(xiāng)村建設(shè)投資315.28億人民幣（40.56億歐元，2014—2020年），以便更好地管理自然資源，推進(jìn)適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)代畜牧業(yè)。該計(jì)劃將保護(hù)及提升250萬(wàn)hm2具有生物多樣性?xún)r(jià)值的牧場(chǎng)，種植1.4萬(wàn)hm2森林。這些新型農(nóng)場(chǎng)和林業(yè)資源，將促進(jìn)旅游、清潔能源、寬帶建設(shè)等各方面發(fā)展，并在鄉(xiāng)村創(chuàng)造12萬(wàn)個(gè)創(chuàng)新型可持續(xù)發(fā)展的培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)[12]。另外，2014年環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部展開(kāi)了提升鄉(xiāng)村通達(dá)性活動(dòng)來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展[13]。2015年環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部又進(jìn)一步提出了《振興鄉(xiāng)村的生產(chǎn)力》的10條規(guī)劃，可歸結(jié)為5個(gè)方面：1）要為鄉(xiāng)村提供便捷高效的與外界聯(lián)系的方式（包括交通、寬帶和通信等）；2）為鄉(xiāng)村社區(qū)提供高質(zhì)量教育和培訓(xùn)設(shè)施，吸引優(yōu)秀從業(yè)人員；3）發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提升和擴(kuò)建鄉(xiāng)村中的建成區(qū)，為鄉(xiāng)村企業(yè)提供方便的規(guī)劃政策和導(dǎo)則；4）提升鄉(xiāng)村生活和工作的便捷度，在鄉(xiāng)村建設(shè)更多住房和優(yōu)質(zhì)社區(qū)；5）地方政府下放更多規(guī)劃和發(fā)展的權(quán)利給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)[14]。

目前，在相對(duì)成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)有了足夠的保障，也是鄉(xiāng)村發(fā)展獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。然而，各類(lèi)名目繁多甚至相互重疊的保護(hù)區(qū)設(shè)置也讓當(dāng)?shù)劐e(cuò)失了一些開(kāi)發(fā)和發(fā)展機(jī)遇。例如，一部分保護(hù)區(qū)既是國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，也可以是特殊科學(xué)價(jià)值區(qū)，甚至還可以在綠帶之內(nèi)。這些重疊的保護(hù)區(qū)設(shè)置，意味著對(duì)這些保護(hù)區(qū)以及周?chē)貐^(qū)的開(kāi)發(fā)需要與所有相關(guān)部門(mén)討論并達(dá)成各方滿(mǎn)意的規(guī)劃設(shè)計(jì)，這無(wú)疑加長(zhǎng)了規(guī)劃和設(shè)計(jì)周期。許多開(kāi)發(fā)商知難而退，這導(dǎo)致了一些在保護(hù)區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)期缺乏新鮮資金的投入，從而缺乏發(fā)展動(dòng)力。從這一點(diǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)村保護(hù)區(qū)的設(shè)立須盡量精簡(jiǎn)并具有針對(duì)性。目前，英格蘭大部分自然和保護(hù)區(qū)除受英國(guó)法律保護(hù)外，也在歐盟相關(guān)環(huán)境法律框架下運(yùn)行。一些鄉(xiāng)村發(fā)展的資金也來(lái)源于歐盟。2016年，英國(guó)宣布將退出歐盟，這給英格蘭鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來(lái)了不確定性。英國(guó)政府和歐盟都在積極尋求解決方案。2019年，英國(guó)皇家城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)會(huì)聯(lián)合歐洲環(huán)境政策學(xué)會(huì)（Institute for European Environmental Policy）對(duì)英國(guó)“后退歐”時(shí)代鄉(xiāng)村保護(hù)和發(fā)展作出研究，探討如何在英國(guó)單一法律框架下，也可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)和提升[15]。同時(shí)，該研究認(rèn)為未來(lái)充滿(mǎn)不確定性和巨大挑戰(zhàn)。

總體來(lái)看，英格蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃和發(fā)展是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的框架下，在保護(hù)有價(jià)值的景觀(guān)和自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)從建成區(qū)逐步向鄉(xiāng)村延伸，提升各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施并建設(shè)更多的健康社區(qū)。目的是創(chuàng)造高質(zhì)量的生活和工作環(huán)境，給鄉(xiāng)村帶來(lái)持久的活力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)總量的提升和健康發(fā)展，也可以吸引更多的資金，更好地保護(hù)和提升鄉(xiāng)村中的各類(lèi)保護(hù)區(qū)，從而保持地方特色，維持和創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村。這種“先保護(hù)，后建設(shè)”的原則值得中國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)師思考和借鑒。

圖表來(lái)源(Sources of Figures and Tables)：

圖1 依據(jù)參考文獻(xiàn)[4]、[5] 翻譯制作；圖2 根據(jù)參考文獻(xiàn)[7]95 頁(yè)圖翻譯并制作；表1～2 由作者繪制。