中國自然保護地體系下風景遺產(chǎn)保護路徑探討

王應臨 張玉鈞

1 研究背景

隨著國家公園體制改革不斷深化，建設以國家公園為主體的中國自然保護地體系成為中國生態(tài)文明建設的工作重點。2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）確立了自然保護地體系的基本框架，要求“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”?！吨笇б庖姟诽岢鰧ΜF(xiàn)有自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園和濕地公園等各類自然保護地進行綜合評價和歸類的要求。在上述背景下，風景名勝區(qū)未來該如何發(fā)展，風景遺產(chǎn)如何在新的自然保護地體系中得到妥善保護受到人們高度關注。

縱觀世界各國國家公園的發(fā)展路徑，有2點值得關注。一是國家公園的初建大都與國家建立或發(fā)展的重大歷史時期密切相關，其作為建立或重塑國家民族形象和國民認同感的手段，用于保護和鼓勵國民欣賞具有國家代表性的典型景觀。如美國國家公園初創(chuàng)正值美國急于擺脫歐洲文化影響，建立自身文化自信與民族認同的時期。美國西部的蠻夷荒野在浪漫主義者眼中是“如畫般的崇高場景”[1]，是能夠媲美甚至超越歐洲文明、彰顯美國獨特性的國家驕傲，因而成為國家公園保護的核心。隨后，加拿大、澳大利亞和新西蘭等與美國有著相似發(fā)展經(jīng)歷的殖民定居型國家紛紛追隨美國腳步。盡管各國國家公園保護的核心景觀資源存在差異[2-3]，但都以重塑國民認同為目標。日本早期國家公園（國立公園）的設立正值日本軍事擴張的時期，國家公園成為其日益增長的民族主義重要象征，包括了最能代表日本獨特審美的自然地理區(qū)域[4]。英國國家公園主要保護因人類長期占用而經(jīng)歷物理性改變的文化景觀，這與一直以來大部分英國人與其鄉(xiāng)村區(qū)域維系著難以割斷的情感聯(lián)系密不可分[5]。

二是隨著全球保護意識的提升，各國國家公園保護對象類型不斷擴展，逐步發(fā)展成涵蓋自然生態(tài)系統(tǒng)、物種棲息地、自然與歷史遺跡等多種資源類型的成熟自然保護地體系。例如美國國家公園在荒野保護的基礎上，其保護對象的景觀多樣性急劇增加[6]。19世紀80—90年代開始關注古跡遺址景觀，20世紀30年代保護自然生態(tài)關系，1956年以后出現(xiàn)了國家海濱、國家公園大道和國家游憩區(qū)等新的國家公園類型[7]。日本國立公園在保護具有國家代表性的傳統(tǒng)名勝、史跡和自然山岳景觀等風景資源的基礎上[8]，其保護范疇逐漸拓展到靠近城市、適合國民鍛煉和游憩的風景區(qū)域。由于戰(zhàn)后經(jīng)濟復蘇和旅游發(fā)展帶來的環(huán)境破壞，日本開始在原有國立公園內(nèi)加強環(huán)境保護，并逐步將濱海風景資源和具有獨特價值的陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)納入國立公園，最終發(fā)展成兼顧自然與文化、保護與利用的自然保護地體系[9]。

世界國家公園發(fā)展經(jīng)驗顯示，國家公園和自然保護地體系的保護對象經(jīng)歷了從具有國家代表性的國土景觀到具有廣泛目標和多重價值觀念的自然文化資源群的變化，是從單體的差異化資源發(fā)展到群體的同質(zhì)化資源的過程（圖1）。

1 世界國家公園與自然保護地保護對象的擴展Extension of protected objects in national parks and protected areas

2 風景遺產(chǎn)是中國自然保護地的核心保護對象

風景遺產(chǎn)是中國自然保護地的核心保護對象，體現(xiàn)在2個方面：1）風景遺產(chǎn)是具有國家代表性的國土景觀，是中國千百年來自然觀不斷演化的歷史見證；2）風景遺產(chǎn)對于增強民族自信心和認同感具有重要意義。

2.1 風景遺產(chǎn)是中國傳統(tǒng)自然觀的重要載體和歷史見證

自然觀是指對自然界的總體看法。中國人對于自然的認知經(jīng)歷了從自然崇拜到宗教崇拜、從自然審美到科學審美的發(fā)展演變過程，這一過程在風景遺產(chǎn)中能夠得到全面體現(xiàn)?！白匀弧焙汀叭恕笔秋L景的2個永恒要素，兩者缺一不可[10]。

自然崇拜時期，出于對原始自然的敬畏之情，中國人往往將自然山水看作神靈加以祭拜。如《山海經(jīng)》中所記載的眾多山峰大都有祭祀活動?！对娊?jīng)》中頻繁歌頌山岳與河流，體現(xiàn)出自然山水作為先民社會生活環(huán)境或是祭祀對象的重要地位。隨著魏晉南北朝宗教的發(fā)展和風景概念的形成[11]，自然山水剝?nèi)チ松衩氐耐庖?，成為宗教場所的自然環(huán)境或單純的審美對象。佛教、道教對名山大川的青睞和知識分子寄情山水的游賞需求，使一部分山水風景得以開發(fā)。唐宋時期的經(jīng)濟文化繁榮和宗教昌盛極大促進了全國范圍內(nèi)自然山水的開發(fā)，五岳、佛教四大名山等有代表性的風景名勝，在唐宋時期基本都已形成。

對于自然山水的科學探索同樣體現(xiàn)在風景遺產(chǎn)中。如明代徐霞客歷時30多年踏遍多座名山，探究地理成因的同時也增添了自然山水的文化內(nèi)涵。隨著近現(xiàn)代自然科學的發(fā)展，人們從生態(tài)學、生物學、地質(zhì)學等角度研究風景遺產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上有美學價值的名山大川，大多也具有很高的科研價值[12]。如今生態(tài)文明時代，人與自然的關系從過去的敬畏、喜愛、征服到基于“生命共同體”環(huán)境倫理觀念影響下的尊重與關懷。在這一自然觀影響下，人類對于自然山水的妥善保護、修復和合理利用會形成新的風景，風景遺產(chǎn)的內(nèi)涵也會得到進一步的豐富與發(fā)展。

2.2 風景遺產(chǎn)對于增強國民認同感具有重要意義

在全球一體化發(fā)展的背景下，如何在國民心中強化文化認同，增強民族凝聚力，是十八大以來黨和國家的重要議題。每一個成熟的國家都擁有其象征性的景觀。這些景觀是國家的代表形象，是將一個民族聚集在一起的共同觀念與記憶集合的組成部分[13]。對于中國來說，風景遺產(chǎn)承載著中華民族的共同記憶，是建構中國形象的重要基礎。

自古以來，風景遺產(chǎn)就是中國國家地理框架的象征，體現(xiàn)了古代中國對國家的認識?！疤┥綆r巖，魯邦所詹”[14]，泰山作為中國山岳崇拜的鼻祖，是秦始皇、漢武帝等眾多帝王封禪的場所，是重要的國家象征。此外，歷代帝王親自或遣官在五臺山、華山、黃河、長江等名山大川的巡守活動，同樣塑造了這些風景地作為中華民族之象征的重要形象。

如今，在文化基因影響下，每當提到“三山五岳”“五湖四?！?，我們想到的不僅是具體的山岳和湖海，還有更廣泛的名山大川，甚至是整個華夏。這就是作為炎黃子孫共有的文化記憶與民族認同。

3 風景遺產(chǎn)保護制度的經(jīng)驗與問題

中國的自然保護思想源遠流長，如夏禹時期的“禹之禁”，西周伯陽父“國必依山川”“川源塞，國必亡”的論斷，孔子“伐一木，殺一獸，不以其時，非孝也”[15]的主張等。而將特定地域劃為自然保護的區(qū)域，則可追溯到秦代。秦在泰山設“祠官”，以山林保護為職責。名山圣地可以看作中國最早的自然保護地。魏晉南北朝擇名山而建的諸多佛寺道觀成為山岳森林資源保護的重要力量。唐代尤其重視名山保護，“凡郊祠神壇、五岳名山、樵采、芻牧，皆有禁”[16]，不得樵采神山的思想在歷代一直得以延續(xù)。如金代對長白山、大房山的保護，明代對五臺山、梵凈山、武當山等的禁伐法令等。清康熙年間（1662—1722年）建立了正式的森林封禁區(qū)，如將長白山周圍、參山、珠河劃為禁區(qū)，將熱河木蘭圍場劃為禁獵禁伐區(qū)等[17]。清中葉，隨著部分地區(qū)自然環(huán)境的惡化，現(xiàn)代自然保護意識開始萌芽，針對山區(qū)林地進行保護的法律法規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約日益普遍?？梢姡L景遺產(chǎn)是古代中國自然保護地的雛形和保護主體。名山的神圣性和象征性保證了歷代官方和民間的保護力量，其珍貴價值得以延續(xù)。

中國風景遺產(chǎn)的現(xiàn)代保護制度即風景名勝區(qū)制度于20世紀80年代正式建立，晚于自然保護區(qū)。與自然保護區(qū)以資源保護和科學研究為目標不同，風景區(qū)在制度初創(chuàng)時充分考慮了與世界國家公園運動接軌且具有中國特色[18]。當時中國正處在“文革”結束之后“百廢待興”的特殊歷史時期，除了搶救式保護被破壞的風景遺產(chǎn)，風景區(qū)的設立可能還擔負著更為重要的使命。通過鼓勵全體國民重新游歷和認知祖國的大好河山，一方面促進旅游業(yè)發(fā)展，恢復經(jīng)濟；另一方面有助于重新構建國民認同，增加國家民族的凝聚力。由此可知，中國設立風景區(qū)與世界其他國家設立國家公園的歷史背景相似，帶有強化民族國家身份、促進旅游發(fā)展的目的。

風景區(qū)制度經(jīng)歷40年的發(fā)展，取得了突出成就。隨著對風景遺產(chǎn)重要價值的認知不斷加深，科學保護風景遺產(chǎn)成為風景區(qū)制度的核心使命。既保護了一批傳統(tǒng)的風景遺產(chǎn)，也保護了諸如武陵源、桂林山水、九寨溝等現(xiàn)代美學、地質(zhì)學、生態(tài)學視角下新的風景遺產(chǎn)。此外，在完善設施建設、宣傳風景遺產(chǎn)價值、處理保護與社區(qū)發(fā)展矛盾等方面積累了寶貴的經(jīng)驗與智慧。

同時，風景區(qū)制度也存在諸多問題，集中表現(xiàn)在商業(yè)開發(fā)過度、歷史遺跡修復不善、與當?shù)鼐用翊嬖跊_突等方面[19-20]。究其原因，除了與其他保護地重疊設置、多頭管理、責權不明等外部因素，風景區(qū)自然與人文交融的獨特價值、保護與利用共存的設立目標是導致上述問題的重要內(nèi)部原因。一方面，大部分風景遺產(chǎn)本身就有人工建設的歷史痕跡，如寺廟道觀、亭臺樓閣、摩崖石刻等，既是風景遺產(chǎn)的重要組成部分，又可看作歷史上欣賞風景的服務設施。如何判斷風景區(qū)設施建設的規(guī)模與風貌是否合適？是傳統(tǒng)建造思想的文化傳承，還是對風景價值的破壞？在這個方面缺乏基于科學研究的清晰界定。另一方面，風景遺產(chǎn)承載著為國民提供游賞和科普教育機會的使命，提供旅游服務和隨之而來的經(jīng)濟效益給保護增加了難度。例如保護區(qū)的劃定往往不完全基于價值評估，還受景點旅游開發(fā)、門票收費站設置等的影響。因此，與保護對象和目標相對單一的自然保護區(qū)相比，風景區(qū)制度在資源保護的有效性、新的自然保護地體系下的適用性方面受到更為廣泛的關注和質(zhì)疑。

4 中國自然保護地體系下的風景遺產(chǎn)保護

當前我國自然保護地體系的頂層設計已基本完成，在新的保護地體系下，如何落實風景遺產(chǎn)的保護成為緊迫而重要的問題?；谏衔膶︼L景遺產(chǎn)重要地位和已有保護管理經(jīng)驗教訓的分析，針對如何將風景遺產(chǎn)保護納入自然保護地體系，提出如下建議。

4.1 基于風景遺產(chǎn)特征與內(nèi)涵，科學確立風景遺產(chǎn)評價體系

中國國家公園體制建設的目標是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性和生態(tài)安全屏障。國家公園的資源評價勢必要以自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性為核心。而風景遺產(chǎn)作為中國傳統(tǒng)自然觀的重要載體，具有自然和人文內(nèi)涵高度融合的文化景觀特征。因此，風景遺產(chǎn)價值評估不能完全照搬國家公園，而應在科學研究的基礎上有針對性地建立評價標準及指標體系，尤其是對于風景遺產(chǎn)中的人文要素以及自然與人文相融合的部分要素。風景遺產(chǎn)評價應當被全盤納入國家公園與自然保護地的評價體系之中，成為識別與保護具有中國獨特性和國家代表性國土景觀的重要技術手段。

風景遺產(chǎn)評價應在原有風景區(qū)景源評價的基礎上進行優(yōu)化，在評價風景遺產(chǎn)審美價值[21]、聲音環(huán)境、風景遺產(chǎn)人文與自然相融合的整體性價值[22]、風景遺產(chǎn)敏感性[23]等方面加以完善。科學合理的風景遺產(chǎn)評價有助于在當前風景區(qū)保護區(qū)劃不夠合理的情況下重新確立風景遺產(chǎn)的保護邊界，進而制定切實有效的保護管理政策。

在中國現(xiàn)有風景區(qū)的基礎上，應盡快開展全國風景遺產(chǎn)普查與評價。按照風景遺產(chǎn)價值的重要性和保護狀況，考慮將其納入不同類別的自然保護地加以保護。

4.2 具有國家代表性和國民認同感的風景遺產(chǎn)應納入國家公園

《建立國家公園體制總體方案》指出，國家公園既包含極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨特的自然景觀，國民認同度高。國家公園應具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明。而風景遺產(chǎn)是彰顯國家獨特性和承載中華文明的重要載體。因此，具有國家代表性和高度國民認同感的風景遺產(chǎn)應當列入國家公園進行保護。在實踐層面，應在風景遺產(chǎn)普查與評價的基礎上，將具有國家代表性、保護狀況較好的風景遺產(chǎn)直接列入國家公園。而對于具有國家代表性且保護狀況欠佳的風景遺產(chǎn)，應對破壞風景遺產(chǎn)價值的設施建設、生產(chǎn)生活方式、旅游經(jīng)營等進行整治，對已遭破壞的風景遺產(chǎn)進行文物修繕或生態(tài)修復，待保護狀況好轉(zhuǎn)之后考慮將其納入國家公園。

需要強調(diào)的是，將風景遺產(chǎn)納入國家公園進行保護，并不是將國家級風景區(qū)納入國家公園。應在風景遺產(chǎn)評價的基礎上，重新確定風景遺產(chǎn)的保護邊界。將具有國家層面重要價值的風景遺產(chǎn)劃入國家公園核心保護區(qū)進行保護。而對于風景區(qū)的其他區(qū)域，則按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、物種棲息地連通性、保護管理可操作性等原則，酌情考慮是否劃入國家公園，或劃入國家公園的一般控制區(qū)。對于具有省級及以下價值的風景遺產(chǎn)，則可考慮將其作為自然公園（圖2）。

2 風景遺產(chǎn)納入自然保護地體系示意圖Schematic diagram about integrating landscape heritage into protected area system

4.3 在不降低保護級別的前提下采取適合風景遺產(chǎn)的管理方法

根據(jù)《指導意見》，國家公園建立后在相同區(qū)域一律不再保留或設立其他自然保護地類型，由國家公園統(tǒng)籌管理。因此，包含風景遺產(chǎn)資源的國家公園，針對風景遺產(chǎn)應遵循“保護級別不降低、管理方法有差別”的保護管理原則。

在保護等級方面，將具有國家級重要價值的風景遺產(chǎn)劃入核心保護區(qū)，采取最嚴格意義的保護。嚴控風景遺產(chǎn)區(qū)域的設施建設，將服務于公眾教育和游憩的游覽設施置于保護級別較低的一般控制區(qū)?？紤]到風景遺產(chǎn)自然與人文相交融的特點，在劃定管理分區(qū)時，風景遺產(chǎn)應與其他具有國家重要性的自然生態(tài)資源處在不同分區(qū)。在科學研究的基礎上，針對風景遺產(chǎn)的古跡修復、視覺景觀、聲音景觀、宗教場所管理等特殊要求，采取相應的保護管理措施。由于中國很多風景區(qū)同時也是自然保護區(qū)，當出現(xiàn)風景遺產(chǎn)與自然生態(tài)資源重合的情況時，還要統(tǒng)籌考慮多方保護管理要求。

由于自然生態(tài)資源管理與風景遺產(chǎn)管理的內(nèi)容差別較大，在國家公園統(tǒng)一管理的總體要求下，建議在國家公園管理機構中專設風景遺產(chǎn)保護管理部門，負責風景遺產(chǎn)資源的監(jiān)測、保護、修繕和管理工作。在人員配置方面，基于各國家公園的風景資源特點，吸收有宗教文化、文物保護、風景園林、民族學等專業(yè)背景的人員從事風景遺產(chǎn)的研究和管理。

4.4 在原有風景區(qū)制度的基礎上進一步完善風景遺產(chǎn)管理制度

盡管存在一定的問題，但風景區(qū)管理制度在如何處理遺產(chǎn)保護與設施建設的矛盾、如何協(xié)調(diào)保護與社區(qū)發(fā)展的沖突等方面積累了符合中國國情的豐富實踐經(jīng)驗，為國家公園體制框架下保護風景遺產(chǎn)奠定了重要基礎。

國家公園是實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域，國家公園內(nèi)完全不進行設施建設幾乎是不可能的。在如何科學控制國家公園內(nèi)設施建設規(guī)模、建設風貌和建設方式方面，風景區(qū)已經(jīng)進行了諸多有益的探索。基于風景區(qū)關于重大建設項目的管理、規(guī)劃審查和違法建筑監(jiān)管等已有制度[24]，國家公園的設施建設管理應當進一步擴大所監(jiān)管的建設項目范圍，細化建設項目的管控和引導內(nèi)容。

對于國家公園“最嚴格的保護”如何兼顧居民生存與發(fā)展的問題，風景區(qū)制度同樣積累了豐富經(jīng)驗。我國風景區(qū)的人口密度幾乎與我國平均人口密度相當，在如何將當?shù)鼐用窠?jīng)濟發(fā)展納入風景區(qū)管理和旅游經(jīng)營活動方面，有很多好的實踐案例[25]。國家公園體系下的風景遺產(chǎn)管理應在此基礎上，進一步深化細化特許經(jīng)營和社區(qū)參與制度，同時在產(chǎn)權和財政管理等方面進行制度完善。

總之，中國以國家公園為主體的自然保護地體制建設既要借鑒國際經(jīng)驗，更要符合中國國情。風景遺產(chǎn)及其管理制度是中國幾十年來自然保護事業(yè)中最富國家特色和文化內(nèi)涵的內(nèi)容。在新的自然保護地體系中，風景遺產(chǎn)應當?shù)玫酵咨频谋Ｗo?；陲L景區(qū)保護管理經(jīng)驗而進行國家公園體制下風景遺產(chǎn)的保護管理制度和技術方法研究，是當今風景園林學科的重要研究議題之一，有待廣大專家學者進一步關注。

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