2020年南海局勢(shì)展望：動(dòng)蕩或?qū)⒉黄诙?/h1>

2020-02-24 07:12:28吳士存

世界知識(shí)訂閱 2020年1期 收藏

關(guān)鍵詞：磋商南海越南

吳士存

在已經(jīng)過(guò)去的2019年，南海問(wèn)題依然受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，既是國(guó)際主流媒體跟蹤報(bào)道的熱門(mén)方向，也是許多雙、多邊政治磋商和學(xué)術(shù)會(huì)議繞不開(kāi)的話(huà)題。對(duì)于2020年的南海形勢(shì)，雖然仍可預(yù)言相對(duì)穩(wěn)定、可控，但消極和不確定因素將顯著增多，我們面臨的維權(quán)維穩(wěn)壓力不能低估。伴隨著“南海行為準(zhǔn)則”（COC，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“準(zhǔn)則”）案文磋商的加速推進(jìn)，地區(qū)規(guī)則構(gòu)建將進(jìn)入影響力和主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪的博弈時(shí)期，新的動(dòng)蕩或?qū)⒉黄诙痢?h3>可能再度進(jìn)入“多事之秋”

2019年，南海局勢(shì)“雙輪齊驅(qū)”的格局保持良好發(fā)展勢(shì)頭。

一方面，中國(guó)與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、文萊等直接當(dāng)事國(guó)之間的爭(zhēng)議和分歧維持在可控狀態(tài)，南海形勢(shì)總體保持穩(wěn)定。多邊層面，中國(guó)與東盟國(guó)家積極落實(shí)《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》）框架下的合作共識(shí)，“準(zhǔn)則”單一磋商文本提前完成第一輪審讀并順利進(jìn)入第二輪。雙邊層面，中菲在高層引領(lǐng)下，充分發(fā)揮兩國(guó)磋商機(jī)制作用，不僅有效管控海上爭(zhēng)端，還正式成立油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和油氣公司工作小組，相關(guān)合作步伐明顯加快。中馬也就建立海上問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制達(dá)成一致，為通過(guò)對(duì)話(huà)協(xié)商途徑解決爭(zhēng)議創(chuàng)造出新的機(jī)制化平臺(tái)。

另一方面，南海問(wèn)題不僅僅是有關(guān)沿岸國(guó)之間圍繞南沙群島部分島礁主權(quán)和海域管轄權(quán)主張的爭(zhēng)議，也已成為大國(guó)博弈及亞太地區(qū)秩序重構(gòu)進(jìn)程中無(wú)法逾越的“地緣政治陷阱”。所以我們不難理解為何南海爭(zhēng)議會(huì)時(shí)而相對(duì)平靜時(shí)而復(fù)趨激烈，大國(guó)謀勢(shì)、小國(guó)逐利、軍事博弈、話(huà)語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪等因素相互纏繞，局勢(shì)的復(fù)雜性沒(méi)有降低。

美國(guó)的南海政策和手段花招不斷翻新，利用南海問(wèn)題遏制中國(guó)的意圖昭然若揭。從公開(kāi)表示將把中國(guó)在南?！芭c軍方合作”的漁船及海警船等同海軍船只對(duì)待，到宣稱(chēng)將依據(jù)《美菲共同防御條約》第四條為在南海遭受武力攻擊的菲律賓軍隊(duì)、飛機(jī)或政府船只提供安全保護(hù)，再到首次出動(dòng)部署在新加坡的瀕海戰(zhàn)斗艦執(zhí)行針對(duì)中國(guó)的“航行自由行動(dòng)”，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)首度在南海部署海岸警衛(wèi)隊(duì)以協(xié)助海軍開(kāi)展行動(dòng)，美國(guó)加緊構(gòu)建外交和軍事同步推進(jìn)、軍事與“準(zhǔn)軍事”安排協(xié)同行動(dòng)、同盟伙伴積極參與的遏華網(wǎng)絡(luò)體系。此外，還開(kāi)始通過(guò)其在東盟內(nèi)部務(wù)色的“代理人”影響“準(zhǔn)則”磋商，并把國(guó)會(huì)相關(guān)立法作為施壓選項(xiàng)。2019年5月，美國(guó)共和、民主兩黨15名聯(lián)邦參議員再次提出所謂“南海和東海制裁議案”，推動(dòng)對(duì)“所有參與過(guò)南海建設(shè)的中國(guó)公司和個(gè)人”進(jìn)行制裁。

域外國(guó)家軍事介入南海問(wèn)題有增無(wú)減。2019年美國(guó)在南海針對(duì)中國(guó)的“航行自由行動(dòng)”公開(kāi)報(bào)道可查的就有七次之多，頻率之高、挑釁性之強(qiáng)前所未有。同時(shí)，美軍空中、水面、水下力量立體部署，西太平洋地區(qū)內(nèi)外海空力量（美國(guó)海軍第七和第三艦隊(duì)）交替使用，數(shù)十次出動(dòng)航母及轟炸機(jī)、偵察機(jī)穿（飛）越南海，并有針對(duì)性地在黃巖島等中國(guó)島礁附近實(shí)施威懾和偵察行動(dòng)。美國(guó)還聯(lián)手日本、澳大利亞、英國(guó)、印度等盟友伙伴國(guó)家，會(huì)同越南、菲律賓等東盟國(guó)家在南海及周邊海域開(kāi)展雙多邊聯(lián)合軍演，出動(dòng)瀕海戰(zhàn)斗艦、導(dǎo)彈驅(qū)逐艦、P—8反潛巡邏機(jī)等先進(jìn)裝備與東盟國(guó)家在泰國(guó)、越南附近海域舉行首次海上聯(lián)演。日本除繼續(xù)派“出云”號(hào)直升機(jī)“準(zhǔn)航母”到南海協(xié)同美軍“里根”號(hào)航母開(kāi)展海上聯(lián)演外，還首次出動(dòng)海上保安廳力量配合在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)。域外國(guó)家在南海的高頻率、常態(tài)化、成體系且與域內(nèi)國(guó)家相互勾連的軍事存在，在南海地區(qū)大國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，使得海上安全態(tài)勢(shì)更加撲朔迷離。

2019年11月21日，中國(guó)海軍“戚繼光”艦圓滿(mǎn)完成遠(yuǎn)航實(shí)習(xí)訓(xùn)練任務(wù)，返回大連某軍港。

某些南海周邊國(guó)家海上單邊行動(dòng)持續(xù)不斷，有恃無(wú)恐。2019年5月至10月，越南再次單方面啟動(dòng)南沙萬(wàn)安灘海域油氣勘探活動(dòng)，在靠近我國(guó)“萬(wàn)安北—21”區(qū)塊（越方稱(chēng)“06—1”）實(shí)施深海鉆探，引發(fā)中越自2014年“中建南事件”以來(lái)又一次也是最嚴(yán)重、最漫長(zhǎng)的一次海上對(duì)峙。某些其他聲索國(guó)也在其所占島礁上加強(qiáng)控制、翻新設(shè)施，并在爭(zhēng)議海域開(kāi)展油氣勘探開(kāi)發(fā)等單邊行動(dòng)，海上摩擦和沖突的風(fēng)險(xiǎn)重新有所增大，中國(guó)管控爭(zhēng)端的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。

歐盟及其部分成員國(guó)對(duì)南海事務(wù)的介入日趨高調(diào)，已不避諱其偏袒立場(chǎng)。在美國(guó)的施壓以及越南等聲索國(guó)的游說(shuō)、拉攏下，出于自身戰(zhàn)略利益考量，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家繼續(xù)呼應(yīng)美國(guó)派出軍用船只進(jìn)入南海開(kāi)展單獨(dú)或聯(lián)合行動(dòng)。2019年8月，歐盟國(guó)家首次就南海形勢(shì)發(fā)表“歐盟涉南海形勢(shì)聯(lián)合聲明”和“英法德涉南海形勢(shì)共同聲明”。這兩份聲明不僅公然為越南在中國(guó)南沙群島萬(wàn)安灘海域采取的單邊行動(dòng)“站臺(tái)”，還不點(diǎn)名地對(duì)中國(guó)的正當(dāng)反制行動(dòng)發(fā)出指責(zé)，偏袒越方的姿態(tài)令人瞠目。

三對(duì)矛盾影響未來(lái)形勢(shì)發(fā)展

隨著“南海行為準(zhǔn)則”磋商向縱深推進(jìn)，在南海地區(qū)建立“基于規(guī)則的秩序”的努力可能面臨一些難以預(yù)料的困難，形成三組主要矛盾。

一是中國(guó)努力構(gòu)建基于規(guī)則、地區(qū)國(guó)家共同參與的地區(qū)新秩序與美國(guó)主導(dǎo)的基于實(shí)力的同盟安全架構(gòu)之間的矛盾。2019年10月美國(guó)海軍第70特遣隊(duì)司令威科夫少將宣稱(chēng)，“準(zhǔn)則”將損害南?！昂叫凶杂伞?，11月美國(guó)防長(zhǎng)埃斯珀在東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議上指責(zé)中方操縱“準(zhǔn)則”。2019年5月以來(lái)，美國(guó)試圖以外交援助、武器供應(yīng)等利益置換方式，唆使越南等聲索國(guó)利用爭(zhēng)議海域油氣開(kāi)發(fā)和“準(zhǔn)則”是否具有法律拘束力等問(wèn)題發(fā)難，干擾“準(zhǔn)則”磋商。美國(guó)已改變以往對(duì)“準(zhǔn)則”的“支持”和“敦促”的立場(chǎng)，試圖形成對(duì)中國(guó)與東盟國(guó)家磋商進(jìn)展“反向制動(dòng)”，這也反映出美國(guó)在竭力防范地區(qū)國(guó)家構(gòu)建地區(qū)秩序行為對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的安全架構(gòu)可能產(chǎn)生的沖擊。美國(guó)是否會(huì)采取措施進(jìn)一步干擾“準(zhǔn)則”磋商，將成為判斷未來(lái)南海形勢(shì)發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)。

二是地區(qū)多數(shù)國(guó)家希望通過(guò)制定南海新規(guī)則來(lái)約束單邊行動(dòng)、管控分歧的意志與部分聲索國(guó)試圖在新規(guī)則生效前單方面實(shí)現(xiàn)既得利益最大化企圖之間的矛盾。預(yù)計(jì)即將達(dá)成共識(shí)的“準(zhǔn)則”將對(duì)海上行為規(guī)范制訂出比《宣言》更具約束力的規(guī)定，那些恣意放縱單邊行動(dòng)的聲索國(guó)將面臨更多束縛，違規(guī)的成本也會(huì)相應(yīng)增加，這顯然不利于某些國(guó)家維護(hù)既得利益。因此，一些聲索國(guó)可能利用“準(zhǔn)則”簽字前的“窗口期”加速推進(jìn)海上單邊行動(dòng)，以期盡可能多地坐實(shí)既得利益，同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益和主張的“最大化”。這也包括越南等國(guó)可能將與中國(guó)的部分爭(zhēng)端訴諸或威脅訴諸第三方仲裁機(jī)制，給“準(zhǔn)則”磋商制造障礙。

三是日、英、澳、印等傳統(tǒng)、新興海上力量在地區(qū)權(quán)力重組和規(guī)則重建過(guò)程中試圖通過(guò)外交、經(jīng)濟(jì)和軍事手段確立對(duì)地區(qū)新秩序的影響力，以期在未來(lái)的南海地緣政治角逐和權(quán)力分配中占有一席之地，這樣一種行為與中國(guó)等地區(qū)國(guó)家恢復(fù)南海形勢(shì)穩(wěn)定之努力間的矛盾。將南海視為“海上生命線(xiàn)”的日本，欲借南海問(wèn)題擴(kuò)大其在東南亞地區(qū)安全事務(wù)中的影響，服務(wù)于其實(shí)現(xiàn)軍事和政治大國(guó)的目標(biāo)，對(duì)南海地區(qū)秩序構(gòu)建有著尤為強(qiáng)烈的利益訴求，將會(huì)對(duì)中國(guó)倡導(dǎo)的解決南海問(wèn)題“雙軌思路”產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。

南海局勢(shì)演變的五大趨勢(shì)

受不同國(guó)家利益博弈緊迫感上升的牽動(dòng)，特別是隨著美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的逐步實(shí)施，南海形勢(shì)發(fā)展再度陷入動(dòng)蕩的可能性不能排除。

第一，有關(guān)聲索國(guó)的單邊行動(dòng)將成為南海海上形勢(shì)再度動(dòng)蕩的主要誘因。個(gè)別國(guó)家可能繼續(xù)推進(jìn)其單方面主張，并對(duì)油氣前景看好的區(qū)塊進(jìn)行勘探，還可能在其他具備經(jīng)濟(jì)可采資源量潛力的區(qū)塊開(kāi)展新一輪單邊油氣勘探或開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

第二，“準(zhǔn)則”案文磋商或?qū)⒚媾R難以預(yù)料的困難。隨著單一磋商文本進(jìn)入第二輪審讀，有關(guān)爭(zhēng)端國(guó)之間圍繞“準(zhǔn)則”限制什么、限制誰(shuí)，以及適用海域范圍、是否具有法律約束力、如何監(jiān)督實(shí)施、是否設(shè)立執(zhí)行機(jī)制等問(wèn)題的分歧將浮出水面。針對(duì)域外國(guó)家在南海的油氣開(kāi)發(fā)和聯(lián)合軍演等問(wèn)題，美、日、英、俄等域外大國(guó)出于其戰(zhàn)略利益和商業(yè)訴求，也可能通過(guò)各種渠道對(duì)案文磋商施加影響。

第三，南海法理斗爭(zhēng)或?qū)⒃俣燃せ?016年下半年以來(lái)，中菲兩國(guó)政府已就擱置南海仲裁案裁決達(dá)成共識(shí)。但菲國(guó)內(nèi)部分親美反華勢(shì)力不斷向杜特爾特政府施壓，要求其基于仲裁裁決結(jié)果與中國(guó)處理南海有關(guān)爭(zhēng)議。越南等其他聲索國(guó)也依然援引仲裁裁決為其單邊行動(dòng)“背書(shū)”。越南政界和學(xué)術(shù)界主張將與中國(guó)的有關(guān)爭(zhēng)端提交國(guó)際司法或仲裁的呼聲不絕于耳。依仗美國(guó)和一些歐盟國(guó)家的支持，越南是否會(huì)在挑起中越法律戰(zhàn)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐？我們恐怕不能想當(dāng)然地認(rèn)為這會(huì)是“小概率事件”。

第四，在某些國(guó)家推動(dòng)之下，南海問(wèn)題的“國(guó)際化”可能會(huì)越行越遠(yuǎn)。推動(dòng)南海問(wèn)題“擴(kuò)大化”和“國(guó)際化”是長(zhǎng)期以來(lái)部分聲索國(guó)南海政策的主要目標(biāo)，它們?cè)谡?、外交上利用各種多邊場(chǎng)合和機(jī)制炒作南海問(wèn)題、宣揚(yáng)“中國(guó)南海威脅論”;軍事上以基地使用、武器采購(gòu)和聯(lián)合軍演等方式引入域外國(guó)家擴(kuò)大在南海的存在;經(jīng)濟(jì)上通過(guò)“經(jīng)濟(jì)讓利”“利益捆綁”等策略換取他國(guó)支持，引入西方石油公司進(jìn)入爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行油氣勘采。南海問(wèn)題“國(guó)際化”在這些國(guó)家驅(qū)動(dòng)和引領(lǐng)下已經(jīng)踏上不歸路。

第五，美國(guó)和越南在南海問(wèn)題上的合作可能制造出新的“黑天鵝事件”。美國(guó)需要利用南海問(wèn)題牽制中國(guó)，越南需要借助美國(guó)與中國(guó)抗衡并鞏固、擴(kuò)大既得利益。2019年中越“萬(wàn)安灘對(duì)峙事件”發(fā)生以來(lái)，美國(guó)頻繁通過(guò)外交和輿論渠道聲援越南，兩國(guó)借機(jī)加快推進(jìn)情報(bào)共享、軍艦訪問(wèn)、武器援助等防務(wù)安全合作。2020年，作為東盟輪值主席國(guó)和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)非常任理事國(guó)的越南可能采取新的南海海上單邊行動(dòng)和推動(dòng)南海問(wèn)題“國(guó)際化”“擴(kuò)大化”的舉措，美國(guó)則有意把越南當(dāng)作新的攪局“代理人”和軍事、海警力量前沿部署的重要依托，升級(jí)針對(duì)中國(guó)在南?；顒?dòng)的情報(bào)搜集、監(jiān)視和牽制，并可能給中國(guó)和東盟國(guó)家正在進(jìn)行的“基于規(guī)則的秩序”建設(shè)制造新障礙。

南海是包括中國(guó)在內(nèi)的南海沿岸國(guó)的共同家園，是中國(guó)同東盟國(guó)家建設(shè)海洋命運(yùn)共同體的重要載體。南海和平穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安不僅符合地區(qū)國(guó)家利益，也是整個(gè)國(guó)際社會(huì)的共同期待。南海形勢(shì)仍繼續(xù)趨穩(wěn)向好還是重返動(dòng)蕩不安的十字路口，維持形勢(shì)趨穩(wěn)向好的正能量和向心力來(lái)自中國(guó)與其他聲索國(guó)乃至東盟國(guó)家之間的互信、共識(shí)與合作，我們需要保持定力、排除干擾、提升互信、增強(qiáng)信心、堅(jiān)持合作，努力構(gòu)建以公正、透明、開(kāi)放、合作為主旋律的地區(qū)秩序，避免南海形勢(shì)重返升溫和沖突的惡性循環(huán)。美國(guó)及其盟友伙伴亦應(yīng)看到人心向背，思考如何為南海和平穩(wěn)定與繁榮發(fā)展發(fā)揮建設(shè)性作用，而不是執(zhí)意干那些與大勢(shì)相悖的勾當(dāng)。

日本海上自衛(wèi)隊(duì)“出云”號(hào)“準(zhǔn)航母”。