改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

孫大雄 張立波

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)條例建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段：以問(wèn)題為導(dǎo)向的急用先立階段;初步規(guī)范化和體系化階段;規(guī)范化和科學(xué)化階段。近四十年來(lái)，黨內(nèi)條例建設(shè)在管黨治黨和加強(qiáng)黨的建設(shè)方面取得了巨大成績(jī)，獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)包括：在條例的制定目的和依據(jù)方面，要堅(jiān)持以加強(qiáng)黨的建設(shè)為目的，以黨章為根本依據(jù);在條例內(nèi)容定位方面，要理順條例的上下左右關(guān)系，主要是條例與其他黨內(nèi)法規(guī)之間、條例與國(guó)家法律法規(guī)之間的關(guān)系;在條例頂層設(shè)計(jì)上，要處理好體系的完備性和急用先立的關(guān)系;在條例制定過(guò)程方面，要處理好黨內(nèi)民主與集中的關(guān)系，加強(qiáng)立法民主和開(kāi)門(mén)立法的關(guān)系;在立法技術(shù)方面，要重視條例自身的科學(xué)性和規(guī)范性。

[關(guān)鍵詞]改革開(kāi)放;黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)條例;基本經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-0599（2020）01-0086-11

黨內(nèi)條例作為中央黨內(nèi)法規(guī)中的“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)”，上承黨章、準(zhǔn)則，下啟黨內(nèi)規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則，在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有重要地位。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)建黨治黨經(jīng)驗(yàn)，高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，尤其是條例的制定和修改工作，為加強(qiáng)和改善黨的建設(shè)，推動(dòng)黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)揮了十分重要作用?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)條例制定和修改的歷程，梳理其發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)條例建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，提高黨的建設(shè)的制度化和規(guī)范化水平，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、條例建設(shè)的歷程回顧

改革開(kāi)放以來(lái)中央層面以“條例”命名的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，最早始于1980年。從1980年3月中組部發(fā)布第一個(gè)黨內(nèi)條例——《各級(jí)黨委組織部門(mén)處理來(lái)信來(lái)訪工作暫行條例》（中組部1980年），到2019年9月24日中共中央政治局審議的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》，中央先后發(fā)布以“條例”命名的黨內(nèi)法規(guī)文本共有79個(gè)，其中部分條例因新條例的修改被廢止，目前實(shí)際有效的條例有48個(gè)。以黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范化和系統(tǒng)化為劃分標(biāo)準(zhǔn)，并以1990年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和2012年5月發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們將條例的建設(shè)歷程劃分為三個(gè)階段。

（一）以問(wèn)題為導(dǎo)向的急用先立階段（1980—1990年）

這一階段以1980年3月中組部制定《各級(jí)黨委組織部門(mén)處理來(lái)信來(lái)訪工作暫行條例》，到1990年7月中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》為標(biāo)志。這一階段條例的制定具有急用先立的特點(diǎn)，主要圍繞黨的中心工作，為落實(shí)黨中央的重大決策提供規(guī)范依據(jù)和制度保障。

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)作出幾項(xiàng)重大決策，一是從1979年開(kāi)始，將全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái);二是討論文化大革命中發(fā)生的一些重大政治事件和解決文化大革命前歷史遺留問(wèn)題，平反冤、假、錯(cuò)案;三是對(duì)新時(shí)期民主和法制建設(shè)作出重大決策，提出要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，并提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)十六字方針;四是在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法，并決定成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，其根本任務(wù)是維護(hù)黨規(guī)黨法。[1]黨的十一屆三中全會(huì)作出的重大決策不僅成為這一階段條例制定的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南，而且對(duì)改革開(kāi)放四十多年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有深遠(yuǎn)的積極影響。

這一階段中央制定的條例共9個(gè)，主要涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、黨的工作程序等四個(gè)方面，其中4個(gè)條例與黨的十一屆三中全會(huì)的上述重大決策有直接關(guān)系，制定的目的主要是為落實(shí)三中全會(huì)確立的重大決策和重大工作部署提供規(guī)范依據(jù)。這一階段條例制定情況總體上呈現(xiàn)出急用先立的特點(diǎn)，圍繞黨中央重大決策部署，為加強(qiáng)黨的建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平提供制度保障和規(guī)范依據(jù)。具體表現(xiàn)為：

1.在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方面，為落實(shí)黨的十一屆三中全會(huì)關(guān)于解決歷史遺留問(wèn)題和平反冤假錯(cuò)案的重大決策，中組部和中辦和國(guó)辦先后制定《各級(jí)黨委組織部門(mén)處理來(lái)信來(lái)訪工作暫行條例》（中組部1980年，目前已廢止）、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》（中辦、國(guó)辦1982年）2個(gè)信訪條例，為黨和政府解決歷史遺留問(wèn)題和平反冤假錯(cuò)案工作提供了規(guī)范依據(jù)，初步奠定了新時(shí)期我國(guó)信訪工作的制度基礎(chǔ)。

2.在黨的組織建設(shè)方面，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》作出了企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制的重大決定，為適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)管理體制變革的需要，改革全民所有制工業(yè)企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，中共中央和國(guó)務(wù)院、中辦和國(guó)辦先后發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（中共中央、國(guó)務(wù)院1986年）、《企業(yè)思想政治工作人員專(zhuān)業(yè)職務(wù)試行條例》（中辦、國(guó)辦1990年）2個(gè)條例，為改善和加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。此外，為落實(shí)黨的十三大關(guān)于改革和完善黨內(nèi)選舉制度的部署，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（中共中央1990年），為推進(jìn)黨的基層選舉和黨內(nèi)民主提供了具體的規(guī)范依據(jù)。

3.在紀(jì)律建設(shè)方面，為落實(shí)黨的十一屆三中全會(huì)關(guān)于成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)維護(hù)黨規(guī)黨法的重大決策，中紀(jì)委先后制定《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》（中紀(jì)委1987年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例（試行）》（中紀(jì)委1988年，目前已廢止）2個(gè)條例，為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查和審理工作提供了基本的制度依據(jù)。

4.在黨的機(jī)關(guān)工作方面，為加強(qiáng)機(jī)關(guān)檔案的科學(xué)管理，中辦、國(guó)辦聯(lián)合制定《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（中辦、國(guó)辦1983年），對(duì)機(jī)關(guān)檔案管理工作進(jìn)行了全面規(guī)范，該條例成為改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)關(guān)檔案管理的基本依據(jù)。

這一階段的條例制定工作取得顯著成績(jī)，在服務(wù)黨的中心工作，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和促進(jìn)黨的機(jī)關(guān)工作的規(guī)范化、制度化方面發(fā)揮了積極作用。但條例的制定也存在明顯的不足。

一是條例的制定主體比較混亂，9個(gè)條例中，僅有1個(gè)條例為中共中央制定，其他8個(gè)條例有的是中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定，有的是中辦和國(guó)辦聯(lián)合制定或轉(zhuǎn)發(fā)，有的是中紀(jì)委制定，個(gè)別為中組部制定。

二是條例的名稱(chēng)使用比較混亂，由于條例制定主體不明確，導(dǎo)致本不屬于條例的黨內(nèi)法規(guī)使用了條例的名稱(chēng)。條例制定主體和名稱(chēng)最為混亂的當(dāng)屬1990年4月中辦、國(guó)辦聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)中央組織部、中央宣傳部、人事部擬定的《企業(yè)思想政治工作人員專(zhuān)業(yè)職務(wù)試行條例》，而就其事項(xiàng)內(nèi)容來(lái)看，企業(yè)思想政治工作人員專(zhuān)業(yè)職務(wù)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于辦法位階的事項(xiàng)，但卻以條例名稱(chēng)命名，發(fā)布主體也不應(yīng)當(dāng)是中辦、國(guó)辦。

三是部分條例內(nèi)容缺乏科學(xué)性。缺乏科學(xué)性的表現(xiàn)之一是部分條例的文字表述不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)。如1982年4月中辦、國(guó)辦聯(lián)合制定《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，第四章“加強(qiáng)縣一級(jí)黨委和政府的信訪工作”和第五章“信訪工作人員守則”的標(biāo)題表述明顯不符合“黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)文字規(guī)范、簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確”的要求。不僅章的文字表述不規(guī)范，這一時(shí)期制定條例的具體條文在立法用語(yǔ)方面，也大多存在不準(zhǔn)確、不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范和不簡(jiǎn)潔的問(wèn)題。缺乏科學(xué)性的表現(xiàn)之二是條文的可操作性不強(qiáng)。如1986年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》，明顯缺乏“法規(guī)范”的味道，其部分條文設(shè)計(jì)存在政策性有余，規(guī)范性不足的問(wèn)題，其他條例也存在類(lèi)似問(wèn)題。

四是條例的制定缺乏頂層設(shè)計(jì)，條例的體系化和前瞻性不足。黨內(nèi)條例制定與我國(guó)立法一樣都存在先粗后細(xì)、急用先立的特點(diǎn)，這與改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的大背景有關(guān)。在國(guó)情、世情和黨情發(fā)生巨大變化的新的歷史時(shí)期，如何順利實(shí)現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，這對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)來(lái)說(shuō)是前所未有的挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的統(tǒng)一，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)也是全新的事業(yè)，由于沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)只能采取先試后立，先制定后修改完善的立法策略。在1990年7月中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》之前，黨內(nèi)法規(guī)包括條例的制定并無(wú)明確的整體規(guī)劃和完整的體系設(shè)計(jì)，條例的制定應(yīng)急性有余，規(guī)劃性不足，個(gè)別突破多，體系化考慮少 。

五是對(duì)條例的理論研究嚴(yán)重滯后于條例制定實(shí)踐。文獻(xiàn)檢索，幾乎找不到1990年之前探討條例制定的理論性文章和書(shū)籍。此外，條例的制定修改過(guò)程存在“閉門(mén)立法”現(xiàn)象，缺乏民主性和公開(kāi)性。

總之，“急用先立”階段的黨內(nèi)條例的制定，為落實(shí)黨的十一屆三中全會(huì)的重大決策部署以及加強(qiáng)新時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)提供了制度保障和規(guī)范依據(jù)，為新時(shí)期黨和國(guó)家工作的重大轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，推動(dòng)了國(guó)家各項(xiàng)工作在實(shí)踐層面的具體展開(kāi)。但這一階段突出的“急”“先”特點(diǎn)，條例的制定不可避免地存在科學(xué)化、體系化與規(guī)范化不足的現(xiàn)象。

（二）初步規(guī)范化和體系化階段（1991—2011年）

在總結(jié)前一階段黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1990年7月中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》），首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定程序作出比較全面系統(tǒng)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作開(kāi)始步入初步規(guī)范化和體系化階段。

《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》在三個(gè)方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行了重大創(chuàng)新：一是首次明確了黨內(nèi)法規(guī)的地位和性質(zhì)。二是從黨內(nèi)法規(guī)的效力位階規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和法規(guī)名稱(chēng)。該暫行條例規(guī)定，黨的中央、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央各部門(mén)在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)制定并發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，稱(chēng)規(guī)定、辦法、細(xì)則。三是明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定程序。黨內(nèi)法規(guī)的制定需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃、起草、審議、發(fā)布四道程序。該條例是我黨歷史上第一個(gè)全面系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作的法規(guī)，該條例的發(fā)布為黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化、規(guī)范化提供了明確的黨內(nèi)“立法法”依據(jù)。

這一階段是條例制定和修改較頻繁的時(shí)期。該階段共發(fā)布31個(gè)條例文本，其中在本階段先制定后修改的條例8個(gè)。從制定主體看，這一時(shí)期制定的條例，有2個(gè)為中紀(jì)委制定發(fā)布，其他皆由中共中央制定發(fā)布。從條例的內(nèi)容看，這一階段條例制定和修改的重點(diǎn)相對(duì)集中，主要集中在黨的組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和思想建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)方面。

1.在組織建設(shè)方面，先后制定和修改11個(gè)條例，在黨的地方組織選舉、干部選拔任用、基層組織工作以及黨代表產(chǎn)生和任期等方面作出具體明確的規(guī)定，使黨的組織建設(shè)步入制度化、規(guī)范化軌道。其中《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》4個(gè)條例，各有一個(gè)制定文本和一個(gè)修改文本，具有先制定后修改完善的特點(diǎn)。

2.在紀(jì)律建設(shè)方面，這一階段中央前后發(fā)布5個(gè)條例。具體包括：《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》（中紀(jì)委1993年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（中紀(jì)委1994年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（中共中央1997年試行，2003修改）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（中共中央2003年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（中共中央2009年）。這些條例內(nèi)容覆蓋紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作、案件檢查工作、黨內(nèi)監(jiān)督、巡視工作和黨內(nèi)紀(jì)律處分等方面，為加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，加強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)工作奠定了制度基礎(chǔ)。

3.黨的思想建設(shè)方面，先后制定和修改《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》，制定《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》，黨校工作和干部教育培訓(xùn)工作走上制度化、規(guī)范化軌道。

4.黨的軍隊(duì)建設(shè)方面，先后制定了《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會(huì)工作條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)支部工作條例》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)與軍隊(duì)的自身建設(shè)。

這一階段條例制定和修改的體系化、規(guī)范化和科學(xué)化程度有所提高。從體系化來(lái)看，在黨的組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)兩個(gè)方面，其條例的體系化逐步形成，思想建設(shè)方面的體系化也取得明顯進(jìn)展，但黨員教育、黨的宣傳工作方面尚無(wú)高位階的條例;在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政、黨的機(jī)關(guān)工作方面、黨的軍隊(duì)政治工作方面也制定或修改了條例，初步做到了有規(guī)可依。從規(guī)范化、科學(xué)化來(lái)看，這一時(shí)期發(fā)布31個(gè)條例，29個(gè)由中共中央制定，只有2個(gè)為中紀(jì)委制定，條例的制定主體逐步規(guī)范和統(tǒng)一。條例的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也逐漸趨于科學(xué)和規(guī)范，31個(gè)條例文本，都有總則、分則和附則，內(nèi)容上都包含條例制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋部門(mén)、施行日期。條例的內(nèi)容都使用條文表述，具體條文下設(shè)款、項(xiàng)、目，內(nèi)容較復(fù)雜的還設(shè)有編、章、節(jié)，文字表述更為規(guī)范和準(zhǔn)確。

但該階段條例的制定和修改仍然存在缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃的問(wèn)題，條例在體系化建設(shè)方面仍不平衡。黨的組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)方面出臺(tái)的條例相對(duì)較多，在黨的一些重要領(lǐng)域和重要工作方面一直沒(méi)有制定條例，如黨的宣傳工作、政法委工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及黨務(wù)公開(kāi)等方面長(zhǎng)期缺乏綜合性和基礎(chǔ)性的主干條例作支撐。

（三）規(guī)范化和科學(xué)化階段（2012年至今）

2012年至今的黨內(nèi)法規(guī)制定階段，我們又可以將其分為兩前后兩個(gè)階段。前一階段為2012—2016年的“一五規(guī)劃階段”，這一階段以2012年5月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和2013年11月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《一五規(guī)劃》）的發(fā)布為標(biāo)志，條例的制定步入規(guī)范化和科學(xué)化階段;后一階段為2017年至今的“二五規(guī)劃階段”，這一階段以2017年6月26日中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)意見(jiàn)》）以及2018年2月23日中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《二五規(guī)劃》）為標(biāo)志，條例的制定步入科學(xué)性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)的階段。

2012至今的黨內(nèi)法規(guī)制定階段，是黨中央科學(xué)謀劃、積極推進(jìn)、不斷加強(qiáng)和完善頂層設(shè)計(jì)的階段。

正是在中央層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計(jì)的重視下，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作才能在實(shí)踐層面成果顯著。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出“要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平……堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)……”。[2]黨的十八大報(bào)告有關(guān)全面提高黨的建設(shè)的總體部署，成為依法治國(guó)與依規(guī)治黨的濫觴，為今后全面加強(qiáng)黨的建設(shè)奠定了思想基礎(chǔ)。隨后，2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，該決定作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，成為未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的指導(dǎo)依據(jù)，明確提出要“依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，首次將黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會(huì)主義法治體系，并提出了要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[3]的目標(biāo)。2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)貫徹落實(shí)了黨中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重大決策部署，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署。2017年10月，黨的十九大對(duì)黨的建設(shè)要求是，“以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫徹其中，深入開(kāi)展反腐倡廉斗爭(zhēng)”[4]。在黨中央頂層設(shè)計(jì)下，黨內(nèi)法規(guī)制定工作開(kāi)創(chuàng)了嶄新局面。2012年5月中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定作出全面系統(tǒng)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定有了正式的黨內(nèi)立法法依據(jù)。2013年11月中共中央發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定《一五規(guī)劃》，為黨的十八大以來(lái)最初五年的黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了科學(xué)具體的計(jì)劃與規(guī)范依據(jù)，也標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)第一個(gè)五年規(guī)劃時(shí)代的到來(lái)。為落實(shí)黨的十九大精神與《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)意見(jiàn)》要求，在一五規(guī)劃取得的成就的基礎(chǔ)上，2018年2月23日中共中央又印發(fā)《二五規(guī)劃》，這為新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)以及充分發(fā)揮黨在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中的作用作出了新的部署?？茖W(xué)的頂層設(shè)計(jì)與扎實(shí)推進(jìn)的黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐緊密結(jié)合，黨內(nèi)法規(guī)制定工作朝著全面規(guī)范化、科學(xué)化、體系化目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。

2012年至今的黨內(nèi)法規(guī)制定階段，是條例制定最多和修改的密集期，前后共發(fā)布條例39個(gè)，制定條例19個(gè)，修改條例13個(gè)，其中在本階段修改1次的條例7個(gè)，修改2次的5個(gè)，修改3次的1個(gè)。其中，“一五規(guī)劃”階段制定條例4個(gè)，修改條例6個(gè)，“二五規(guī)劃”階段（從2017年—2019年10月）制定條例15個(gè)，修改條例7個(gè)。這一階段條例制定和修改的主要內(nèi)容涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)、黨的機(jī)關(guān)工作等方面，其條例制定的規(guī)范化和科學(xué)化程度明顯提高。

第一，注重條例在整體規(guī)劃方面的協(xié)調(diào)銜接和頂層設(shè)計(jì)。以黨內(nèi)法規(guī)制定條例的修訂和中央黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)五年規(guī)劃綱要為標(biāo)志，條例制定和修改與前二個(gè)階段相比，無(wú)論是具體條例的立法質(zhì)量，還是整體條例的頂層設(shè)計(jì)方面都更加科學(xué)、規(guī)范。中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作的兩個(gè)五年規(guī)劃綱要緊密相接，根據(jù)黨的十八、十九大關(guān)于黨的建設(shè)總體部署，制定和修訂了一批重要黨內(nèi)法規(guī)，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架的工作總目標(biāo)。

第二，在黨的重要工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大制度性突破。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方面制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，填補(bǔ)了黨組工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和政法工作方面黨內(nèi)法規(guī)的空白;修改《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，為黨科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政提供更具操作性的規(guī)范依據(jù);在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)，是統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的重要標(biāo)志，在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線歷史上具有里程碑意義;在政法工作方面，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，對(duì)加強(qiáng)黨中央對(duì)政法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，闡明黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作方針政策，在黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機(jī)制、主要內(nèi)容、方式方法等方面作出全面規(guī)定，為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作提供基本遵循;在思想建設(shè)方面，主要表現(xiàn)為加強(qiáng)對(duì)黨員干部與教育戰(zhàn)線的思想引領(lǐng)，修改和制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《社會(huì)主義學(xué)院工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》，對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)、改進(jìn)黨的干部教育培訓(xùn)工作具有十分深遠(yuǎn)的意義;在紀(jì)律建設(shè)方面，制定和修改《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，這為加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，全面落實(shí)從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，提供了規(guī)范依據(jù)與制度基礎(chǔ)。

第三，黨內(nèi)立法法依據(jù)更加科學(xué)和規(guī)范。2019年中共中央政治局在總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時(shí)代黨的制度建設(shè)的新要求，再一次對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)行了修訂。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》包括總則、權(quán)限、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、 審批與發(fā)布、保障、附則等七章，共43條。2019年新條例與2012年條例相比，其內(nèi)容更為科學(xué)，時(shí)代性更強(qiáng)，充分體現(xiàn)了黨的十九大以來(lái)關(guān)于黨的建設(shè)的新理論、新思想、新要求。2019年新條例第一條明確將提高依規(guī)治黨能力作為條例制定目標(biāo)，深刻揭示了治國(guó)必先治黨的鮮明主題。

這一階段制定的條例，其規(guī)范化、科學(xué)化程度明顯提高，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。與前兩個(gè)階段的條例相比，在嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用方面取得明顯進(jìn)步。在立法技術(shù)方面，條例的制定和修改更好地貫徹了于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，條例的內(nèi)容和形式基本符合內(nèi)容詳實(shí)、措施管用，邏輯嚴(yán)密、表述準(zhǔn)確，文字精練、格式規(guī)范的總體要求，其針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性顯著提高。

但從高標(biāo)準(zhǔn)上要求，黨內(nèi)條例建設(shè)與《一五規(guī)劃》提出的“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標(biāo)仍有較大差距，條例制定和修改仍然存在“條例的邊界不夠清晰、 整體規(guī)劃仍不夠科學(xué)、 內(nèi)在結(jié)構(gòu)不夠完整、 條例之間的系統(tǒng)性不足、 條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)應(yīng)性有所欠缺等問(wèn)題”[5]。

二、改革開(kāi)放以來(lái)?xiàng)l例建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)?xiàng)l例制定和修改方面取得了巨大的成績(jī)，獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）條例制定必須以加強(qiáng)黨的建設(shè)為目的

“40多年來(lái)，我們黨堅(jiān)持把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個(gè)方面，用制度建設(shè)來(lái)鞏固黨的建設(shè)取得的成果并高度重視發(fā)揮制度對(duì)黨的先進(jìn)性的保障作用，成功走出了一條不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠改革和制度建設(shè)加強(qiáng)黨的建設(shè)的新路子?！盵6]條例的制定和修改必須始終堅(jiān)持為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)，以黨的建設(shè)為目的，這是改革開(kāi)放以來(lái)?xiàng)l例建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

以黨的建設(shè)為目的，是改革開(kāi)放以來(lái)?xiàng)l例制定和修改中一直堅(jiān)持的基本做法和基本慣例。我們列表統(tǒng)計(jì)的80個(gè)條例文本，大多條例具有制定目的和依據(jù)的條文，均在第一條明確規(guī)定將黨的建設(shè)作為條例的制定目的。以黨的建設(shè)為目的，也是黨內(nèi)法規(guī)制定條例明確規(guī)定的基本原則。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第六條明確規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循從黨的建設(shè)的實(shí)際出發(fā)的原則;《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條特別規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，有利于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的原則。以黨的建設(shè)為目的，還在《一五規(guī)劃》中特別強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持，明確指出中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃的目的是“落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”;在黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃的指導(dǎo)思想部分特別強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃要牢牢把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線。在基本要求部分強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定工作要自覺(jué)服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，服務(wù)于黨的建設(shè)新的偉大工程。同樣，在《二五規(guī)劃》總體要求中的指導(dǎo)思想部分強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)偉大工程，貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”，把“緊緊圍繞以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)，不斷健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度”作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本要求。[7]

（二）條例的制定必須以黨章為根本依據(jù)

黨章是對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具備的基本條件以及黨的紀(jì)律等的根本規(guī)定?！包h章是最根本的黨規(guī)黨法”[8]P147，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸。黨章的黨內(nèi)根本法性質(zhì)和根本法地位，決定了條例的制定必須以黨章為依據(jù)，條例的內(nèi)容不得與黨章相抵觸。條例的制定以黨章為根本依據(jù)，要求條例的制定主體、調(diào)整對(duì)象、適用范圍、基本原則以及具體規(guī)范都必須以黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)，條例的具體內(nèi)容也要符合黨章的精神和具體規(guī)定的要求。也就是說(shuō)，無(wú)論在條例制定的起草環(huán)節(jié)，還是在審議批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，亦或是在條例的適用過(guò)程中，都必須以黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)，都不得與黨章的精神和要求相抵觸。

以黨章為根本依據(jù)，還包括條例的制定和修改應(yīng)當(dāng)以新修改的黨章內(nèi)容和精神為依據(jù)。與時(shí)俱進(jìn)是新時(shí)期黨的建設(shè)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，自黨的十二大以來(lái)，黨章先后在黨的十三大至十九大連續(xù)作過(guò)七次修改，充實(shí)和完善了黨章的內(nèi)容，這些修改既包括黨的基本路線和指導(dǎo)思想，也包括黨的重要原則和重要制度，條例的制定和修改也應(yīng)當(dāng)以修改后的黨章為根本依據(jù)。如十三大黨章修改，增加黨內(nèi)“實(shí)行差額選舉的制度”的內(nèi)容，1990年制定《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》就以此為基礎(chǔ)和依據(jù)。十五大黨章修改把鄧小平理論確立為黨的指導(dǎo)思想，十六大黨章把“三個(gè)代表”重要思想寫(xiě)入黨章，十七大黨章把“科學(xué)發(fā)展觀”寫(xiě)入黨章，黨章這些修改也分別被多個(gè)條例規(guī)定為指導(dǎo)思想和基本原則。十八大黨章修改，增加“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”的內(nèi)容，該內(nèi)容作為干部教育培訓(xùn)工作的基本任務(wù)被直接寫(xiě)入2015年修改的《干部教育培訓(xùn)工作條例》。十九大黨章修改把“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”寫(xiě)入黨章，該思想直接成為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》以及《二五規(guī)劃》的指導(dǎo)思想，新黨章第十四條增加了“巡視巡察”規(guī)定，成為《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》修改的重要背景。按照黨內(nèi)法規(guī)制定必須以黨章為依據(jù)并不得與黨章相抵觸的原則，有必要對(duì)黨章修改之前制定的條例，進(jìn)行清理和評(píng)估，如果原條例存在與十九大黨章相抵觸的內(nèi)容必須進(jìn)行及時(shí)修改，以維護(hù)黨章的權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以黨章為依據(jù)，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)保持正確的政治方向提供了制度保障，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系化提供了邏輯基礎(chǔ)。[9]

（三）條例的制定必須理順與其他黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系

條例制定和修改必須維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，理順條例的上下左右、前后內(nèi)外關(guān)系。所謂理順條例的上下左右、前后內(nèi)外關(guān)系，主要是指要從縱向理順條例與上下位其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，從橫向理順不同條例之間的關(guān)系，從時(shí)間前后理順新舊條例的銜接與效力關(guān)系，從內(nèi)外理順條例與國(guó)家法律法規(guī)的關(guān)系。條例的上下左右、前后內(nèi)外關(guān)系，既是一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性問(wèn)題，也是黨內(nèi)法規(guī)之間的效力問(wèn)題。李步云先生認(rèn)為，科學(xué)的法律體系應(yīng)當(dāng)是“上下左右前后里外”做到“科學(xué)統(tǒng)一和諧協(xié)調(diào)”。[10]P189將這一標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用到黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面就是在上下關(guān)系上，要求上位黨內(nèi)法規(guī)和下位黨內(nèi)法規(guī)相銜接，上位黨內(nèi)法規(guī)由下位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和充實(shí)，下位黨內(nèi)法規(guī)不違反上位黨內(nèi)法規(guī)的硬性規(guī)定;在左右關(guān)系方面，要求條例彼此之間銜接，實(shí)體性條例與程序性條例銜接;在前后關(guān)系方面，要求新黨內(nèi)法規(guī)和舊黨內(nèi)法規(guī)相銜接，新黨內(nèi)法規(guī)與舊黨內(nèi)法規(guī)之間不沖突;在內(nèi)外關(guān)系方面，要求黨內(nèi)條例與國(guó)家法律法規(guī)相銜接和協(xié)調(diào)。

理順條例的上下關(guān)系，主要是理順條例與上位黨內(nèi)法規(guī)——黨章、準(zhǔn)則的關(guān)系，條例與下位黨內(nèi)法規(guī)——規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的關(guān)系。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，條例居于中間層次，是從宏觀到具體的關(guān)鍵點(diǎn)，具有承上啟下的作用。相對(duì)上位黨章和準(zhǔn)則，條例要在黨章和準(zhǔn)則的指導(dǎo)下，圍繞實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)的總體目標(biāo)和中心任務(wù)，對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。相對(duì)于與規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)，條例又是上位黨內(nèi)法規(guī)，條例需要規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則將其具體化、程序化，因此，在黨內(nèi)法規(guī)的完整體系中，條例的承上啟下作用極為突出。因此，理順條例的上下關(guān)系，首先要保證條例制定和修改，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)以黨章和準(zhǔn)則為依據(jù)，不能與黨章和準(zhǔn)則相沖突;在制定和修改程序上明確條例的制定主體和權(quán)限范圍，其他中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體不得越權(quán)制定條例;規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等下位黨內(nèi)法規(guī)，其內(nèi)容必須與條例相配套，不得與條例相抵觸。在無(wú)條例規(guī)范時(shí)下位黨內(nèi)法規(guī)可先行制定但不得與上位黨內(nèi)法規(guī)的精神和原則相抵觸。

理順條例的左右關(guān)系，主要是理順不同條例彼此之間的關(guān)系。首先要明確條例的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和分類(lèi)依據(jù)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)范圍的規(guī)定、對(duì)條例概念的界定，為我們對(duì)黨內(nèi)條例的分類(lèi)提供了黨內(nèi)立法法依據(jù);中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要提出的“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)”的范疇及其規(guī)劃所列舉的內(nèi)容，對(duì)黨內(nèi)條例的分類(lèi)提供了權(quán)威性的指引;現(xiàn)行黨內(nèi)條例為條例的科學(xué)分類(lèi)提供了實(shí)定法依據(jù);黨的建設(shè)和黨的工作實(shí)踐為條例的科學(xué)分類(lèi)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。其次，理順條例的左右關(guān)系，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定條例的事項(xiàng)范圍。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，條例屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項(xiàng)，條例的事項(xiàng)范圍為：有關(guān)黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)，黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)，其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。其三，明確條例制定和審議批準(zhǔn)主體必須是黨的中央組織，包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的中央委員會(huì)、中央政治局和中央政治局常委會(huì);條例只能以中共中央文件和中共中央辦公廳文件發(fā)布，其他組織和機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)制定和發(fā)布條例。

理順條例的前后關(guān)系，主要是理順新舊條例之間的銜接問(wèn)題以及效力關(guān)系。舊條例要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展和新情況適時(shí)修改，新修的條例一方面不能違反憲法的規(guī)定，必須以黨章和準(zhǔn)則為依據(jù)，另一方面必須盡量保持與舊的條例內(nèi)容相銜接，不出現(xiàn)沖突現(xiàn)象。對(duì)于新舊條例的效力以何者為先，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有條例的具體內(nèi)容和性質(zhì)作出區(qū)分，對(duì)于黨的工作和紀(jì)律的條例或者有關(guān)此事項(xiàng)的相關(guān)條款應(yīng)該遵從“從新原則”即新修條例取代舊條例，因?yàn)檫@方面的工作必須適應(yīng)新的實(shí)踐的發(fā)展，直接適用新條例有利于黨的各項(xiàng)工作與時(shí)俱進(jìn)和順利開(kāi)展;對(duì)于處分條例或者實(shí)際減損黨員權(quán)利、增加義務(wù)的條例或相關(guān)條款，原則上新條例應(yīng)不溯及既往，堅(jiān)持從舊兼從輕原則，即對(duì)于黨員在新條例出臺(tái)前的違規(guī)違紀(jì)的問(wèn)題，原則上適用舊條例，除非新條例規(guī)定的處罰較輕。這樣做既與國(guó)家公法的規(guī)定保持一致原則，又體現(xiàn)出對(duì)黨員及廣大干部的人文關(guān)懷。

理順條例的里外關(guān)系，重點(diǎn)要理順條例與國(guó)法的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同是法治建設(shè)的目標(biāo)所在，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的必然要求，也是黨的建設(shè)面臨的重要任務(wù)。[11]如何理順條例與國(guó)家法律的關(guān)系，黨的十八屆四中全會(huì)從全面推進(jìn)依法治國(guó)的高度強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，明確提出依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法執(zhí)政，依法執(zhí)政既要求依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。強(qiáng)調(diào)要注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。理順黨內(nèi)條例與國(guó)家法律的關(guān)系，一方面，條例與國(guó)家法律不能重疊和抵觸。黨內(nèi)法規(guī)通常只規(guī)定黨內(nèi)事務(wù)，不能與國(guó)家法律調(diào)整對(duì)象重疊?！耙坏┯兄丿B，要盡快轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律?！盵12]黨內(nèi)法規(guī)制定也不得與國(guó)家法律相抵觸。必須嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得與國(guó)家法律相抵觸”規(guī)定，堅(jiān)持遵循憲法和法律確立的指導(dǎo)思想、基本原則，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨章和憲法精神要求。另一方面，條例與國(guó)家法律要相互協(xié)調(diào)。條例制定要與國(guó)家立法相協(xié)調(diào)，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家社會(huì)和政治生活中的規(guī)范和導(dǎo)向作用，促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)。條例和國(guó)家法律都要保持連續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性。無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律都不能隨意中斷，在新的法律法規(guī)未制定前，原有制度不應(yīng)隨便中止失效;修改、補(bǔ)充或制定新的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)保持與原有制度承繼關(guān)系。[13]

（四）條例制定要處理好急用先立與體系完備的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定與國(guó)家立法進(jìn)程一樣，采取的是一種以問(wèn)題為導(dǎo)向的漸進(jìn)式推進(jìn)策略。由于條例制定往往會(huì)對(duì)黨的重要關(guān)系和重要工作產(chǎn)生重要影響。改革開(kāi)放以來(lái)的條例制定，一直堅(jiān)持從黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，特別重視實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，強(qiáng)調(diào)突出重點(diǎn)和急用先立。其基本做法是，先制定暫行條例或試行條例，待條件成熟時(shí)再修改發(fā)布正式條例，形成了循序漸進(jìn)式的條例制定的基本經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)40多年的探索，在條例建設(shè)方面已經(jīng)“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，黨的建設(shè)“有法可依”的問(wèn)題已經(jīng)基本得到解決。如何提高黨內(nèi)立法質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)條例體系成為下一階段條例制定的新目標(biāo)。按照中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作兩個(gè)五年規(guī)劃綱要所確定的工作目標(biāo)，當(dāng)前要著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性;同時(shí)把階段性任務(wù)與戰(zhàn)略性目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，按照急用先立原則，在關(guān)鍵的、亟需的黨內(nèi)法規(guī)制定方面取得突破。

首先，明確條例的制定主體和事項(xiàng)范圍。條例的制定主體只能是黨章明確規(guī)定的黨的中央組織，中央紀(jì)委和中央各部門(mén)不宜作為條例的制定主體;條例規(guī)范的內(nèi)容必須是中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項(xiàng)，包括黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)，黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)，其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)等，應(yīng)當(dāng)而且必須制定黨內(nèi)條例。其他黨內(nèi)法規(guī)（規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則）無(wú)權(quán)就上述事項(xiàng)單獨(dú)立法。條例的發(fā)布也只能以中共中央文件、中共中央辦公廳文件的形式發(fā)布。從現(xiàn)行有效的48個(gè)條例的內(nèi)容來(lái)看，存在少量由中央紀(jì)委和中央各部門(mén)制定的以“條例”作為黨內(nèi)法規(guī)名稱(chēng)的現(xiàn)象。對(duì)于已經(jīng)使用“條例”名稱(chēng)的幾類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)，如果其規(guī)定事項(xiàng)屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由黨的中央組織對(duì)原“條例”內(nèi)容進(jìn)行修改，以中共中央文件的形式重新發(fā)布新的條例;如果其規(guī)定事項(xiàng)不屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，則由原制定主體對(duì)其內(nèi)容和名稱(chēng)進(jìn)行修改后，以其他黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)重新發(fā)布。如果其他黨內(nèi)法規(guī)（規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則）同中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，就應(yīng)當(dāng)由中央責(zé)令其改正或者直接予以撤銷(xiāo)。

其次，重視條例結(jié)構(gòu)體系的完善，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。[14]完善條例結(jié)構(gòu)體系包括兩個(gè)方面，一是完善以基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)為核心的條例體系，適時(shí)制定黨的建設(shè)急需的條例，包括研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨群團(tuán)工作條例》《黨的人才工作條例》等。逐步制定綜合性條例，提高條例的集成性。對(duì)一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行整合提升，形成一批綜合性條例。通過(guò)分類(lèi)整合已有條例和黨內(nèi)法規(guī)，逐步形成內(nèi)容科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)完備的條例體系。二是完善單個(gè)條例的內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和兩個(gè)規(guī)劃綱要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和內(nèi)容表述形式和語(yǔ)言有明確規(guī)定和基本要求。根據(jù)上述規(guī)定并結(jié)合現(xiàn)行條例的內(nèi)容，在條例的內(nèi)容結(jié)構(gòu)方面，條例應(yīng)當(dāng)由總則、分則和附則構(gòu)成，內(nèi)容復(fù)雜的綜合性黨內(nèi)法規(guī)可以有編、章、節(jié);總則一般包括條例的制定目的、適用范圍、基本原則等;分則規(guī)定具體制度和具體規(guī)范;附則規(guī)定解釋機(jī)關(guān)、施行日期，如果必要也可規(guī)定授權(quán)立法機(jī)關(guān)。具體規(guī)范一般由條、款和項(xiàng)構(gòu)成。

第三，重視條例立法語(yǔ)言的規(guī)范化?？茖W(xué)的立法語(yǔ)言，既是保證條例立法質(zhì)量的重要條件，也是保證條例有效實(shí)施的有效工具。條例的制定和修改，在立法語(yǔ)言上必須符合準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)潔、規(guī)范的要求。所謂準(zhǔn)確，就是條例的具體規(guī)范應(yīng)當(dāng)用清晰、具體、明白無(wú)誤的語(yǔ)言文字，不能含糊不清、模棱兩可。所謂嚴(yán)謹(jǐn)，就是條例的語(yǔ)言文字的使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密周詳，邏輯合理，無(wú)懈可擊。所謂簡(jiǎn)潔，就是條例內(nèi)容的表達(dá)要簡(jiǎn)明扼要，文字要精煉，盡量做到文簡(jiǎn)而理周，避免重復(fù)交叉。所謂規(guī)范，就是條例的語(yǔ)言文字應(yīng)當(dāng)符合常規(guī)，不能使用文學(xué)語(yǔ)言、日常口語(yǔ)及方言。語(yǔ)言規(guī)范還包括，對(duì)授權(quán)性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)使用“有權(quán)”“可以”等詞語(yǔ);對(duì)義務(wù)性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)使用“必須”“應(yīng)當(dāng)”等詞語(yǔ);對(duì)禁止性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)使用“禁止”“不得”等詞語(yǔ)。

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