中國共產黨黨內法規(guī)體系化的進程與經驗

韓強 劉蒼瑜

[摘 要]黨內法規(guī)體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體?！皟热菘茖W、程序嚴密、配套完備、運行有效”是對這一體系的基本要求。健全完善黨內法規(guī)體系是加強黨的制度建設的內在要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑和基本標志。黨內法規(guī)體系化經歷了一個從提出黨內法規(guī)概念到實體化、體系化再到全面推進與基本形成的過程，總結這一進程的經驗，對于我們進一步做好新時代黨內法規(guī)建設工作具有指導意義。

[關鍵詞]中國共產黨;黨內法規(guī)體系;進程與經驗

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）01-0077-09

一個政黨內部規(guī)章制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的一個重要標志，而完備與否的集中表現，就是其系統(tǒng)化、體系化水平。中國共產黨走過了近百年的歷史，其使命之光榮、成就之輝煌都堪稱世界政黨、特別是馬克思主義政黨的典范。要治理好這樣一個有著9000多萬黨員、460多萬個基層組織的執(zhí)政黨，沒有嚴密規(guī)范系統(tǒng)的黨內法規(guī)制度是不可想象的。因此，中國共產黨一直高度重視加強黨的制度建設，不斷完善相關制度，并把它和思想建黨結合起來，形成了比較完善的管黨治黨的制度體系。改革開放以來，我們逐漸把黨內法規(guī)確立為管黨治黨制度體系的核心和關鍵，明確“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱”。并圍繞“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的目標提出了“加快構建完善的黨內法規(guī)制度體系”的任務。其中，黨內法規(guī)體系是黨內法規(guī)制度體系的核心，特指以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體。“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”是對這一體系的基本要求。中國特色社會主義進入新時代，進一步提高黨內法規(guī)制度體系化水平已成為國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和重要標志，也成為黨內法規(guī)建設的首要任務。

一、黨內法規(guī)體系化的歷史進程

黨內法規(guī)體系的概念是隨著黨內法規(guī)制度建設的逐步推進而提出來的。黨的十八大以來，黨內法規(guī)制度建設步入快車道，出臺的黨內法規(guī)制度越來越多，面臨的黨內法規(guī)新舊內外上下左右的關系越來越突出，體系化問題開始凸顯出來，由此黨內法規(guī)制度體系建設問題被提上重要議事日程。習近平總書記曾指出，加強黨的制度建設，就是要“構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系”[1]P105。有鑒于此，健全黨內法規(guī)制度體系逐漸成為黨的制度建設的重要任務。

“黨內法規(guī)體系”這一概念正式提出于黨的十八屆四中全會，而此前往往使用的是“黨內法規(guī)制度體系”的稱謂。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該決定明確提出，完善的黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要內容，建設社會主義法治國家必須加強黨內法規(guī)制度建設。同時強調，黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規(guī)，全黨必須嚴格遵循。同時提出要完善黨內法規(guī)制定體制機制，加大黨內法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系。注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。這些重要論述標志著我們黨對制度治黨、依規(guī)治黨的認識達到了一個新的水平，也標志著黨內法規(guī)體系建設新的開端。

（一）“黨內法規(guī)”概念的最早提出與使用

要把握黨內法規(guī)體系的內涵，首先必須清楚我們黨是如何使用“黨內法規(guī)”這一概念的。

在黨的歷史上，最早使用“黨內法規(guī)”這一概念的是毛澤東。1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會上提出：“為使黨內關系走上正軌，須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”[2]P528。劉少奇則在會議上作了《黨規(guī)黨法的報告》，其中針對要討論制定的關于黨的組織決定、關于中委工作規(guī)則及紀律的決定、關于各級黨部工作及紀律的決定，論述了為何要制定黨規(guī)黨法以及組織決定，從而對黨規(guī)黨法作了大致的說明。正是通過這次全會，在黨內初步樹立了“黨規(guī)”意識。1945年5月，在黨的七大上劉少奇正式使用了“黨內法規(guī)”的概念，他指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則”[3]P400。

此外，在黨的歷史上，還有一些馬克思主義的革命家、理論家、法學家，如李達、董必武、彭真等都談到了黨內法規(guī)問題。作為中國共產黨創(chuàng)始人之一的李達在《法理學大綱》中較早認識到其他層面的法規(guī)與國家法律是不能混的，黨內法規(guī)不能與國家法律相抵觸。董必武也多次呼吁在黨內和國家層面建立法律和制度，提出“在整個革命隊伍里，黨的政策也就是‘法”[4]P493。彭真也曾指出，加強黨的干部隊伍建設，選任領導干部時要嚴肅黨紀黨規(guī)，“最重要的是能夠掌握方針、政策和法律，能夠多謀善斷、知人善任即任人唯賢”[5]P316。提出黨的建設最根本的還是一個制度問題，用制度建設來促進黨的自身建設的關鍵就是“要遵守黨章和憲法。黨章是黨規(guī)，憲法是黨領導全國人民制定的。按照黨章和憲法辦事，就表現了我們的黨性”[6]P514。

1978年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[7]P146?！皣袊ǎh要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵7]P147改革開放之初，他更深刻地認識到法律和法治在黨和國家治理中的重要作用，提到要依靠法制來清除家長制、官僚主義、權力過分集中、干部職務終身制等特權現象。1985年，鄧小平在《一靠理想二靠紀律才能團結起來》一文中指出，“無論是不是黨員，都要遵守國家的法律，對于共產黨員來說，黨的紀律里就包括這一條”[8]P112。 1992年，鄧小平同志又深刻指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵8]P372鄧小平對國家法律制度及黨的法規(guī)制度重要性的認識，奠定了依法治國、依規(guī)治黨的基礎。

（二）黨內法規(guī)從概念到實體化、體系化的轉化

“黨內法規(guī)”作為概念寫入黨的正式文件，則以《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布為標志。

1990年7月，作為黨內首部“立法法”的《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》頒行，在黨內文件中首次正式使用了“黨內法規(guī)”的概念，為黨內法規(guī)建設和理論研究走向規(guī)范化提供了必要的前提和基礎。該條例共分總則、規(guī)劃、起草、發(fā)布、附則5章33條，是我黨制定的第一部關于黨內法規(guī)的正式文件。特別是該條例首次明確了黨內法規(guī)的概念和范圍，規(guī)定“黨內法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規(guī)，其他黨內法規(guī)是黨章有關規(guī)定的具體化。黨內法規(guī)對于加強黨的建設，保證黨的各項工作和黨內生活的制度化，具有十分重要的作用”。明確“黨內法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”。這些規(guī)定為黨內法規(guī)制定提供了基本規(guī)范，也確立了黨內法規(guī)在黨的建設中的重要地位。

1992年10月，為了進一步加強黨的制度建設，增強全黨遵守黨的制度的意識，黨的十四大修改通過的《中國共產黨章程》特別強調，黨章作為黨的“根本大法”，必須為全黨所認真遵循。

此后，黨和國家歷任領導人都堅持這一思路，不斷把黨內法規(guī)建設推向前進。如江澤民在2000年5月提出：“對黨內已經確立的制度要嚴格執(zhí)行，同時要根據實踐的發(fā)展，不斷健全各項制度，形成一套從嚴治黨的制度和機制?！盵9]P29胡錦濤在2006年1月6日十六屆中央紀委六次全會上提出，要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設，并提出了“認真學習黨章，自覺遵守黨章，切實貫徹黨章，堅決維護黨章”的總要求。同時強調，要著力提高黨的制度的系統(tǒng)性，加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調，既重視基本的法規(guī)制度又重視具體實施細則，既重視單項制度的建設又重視基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度的配套，既重視黨內法規(guī)制度的建立健全又注意與國家法律法規(guī)制度的整體合力。[10]這是黨的最高領導人首次提出并具體論述加強黨內法規(guī)制度體系建設，由此揭示了黨的制度建設必須堅持的體系化、系統(tǒng)化方向，使加強黨內法規(guī)制度體系建設成為基本的目標追求，這對于加強黨內法規(guī)體系建設具有重要指導意義。同年6月29日，中央政治局會議提出要“逐步建立健全以黨章為核心的黨內制度體系”，由此使“黨內法規(guī)制度體系”這一概念正式走入全黨視野。黨的十七屆四中全會系統(tǒng)總結黨執(zhí)政60年來加強自身建設的基本經驗，將建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系作為六項基本經驗之一，肯定了黨內制度體系化的努力方向。與此同時，我們黨在組織建設、反腐倡廉建設等領域制定了一系列的基礎主干法規(guī)，出臺了系列配套法規(guī)制度，黨內法規(guī)制度體系初具雛形。

體系化是一種系統(tǒng)的辯證的聯系的整體思維，與個體的割裂的機械式思維是對立的。辯證唯物主義注重事物的聯系性、發(fā)展性，因此在思想與工作中一直倡導系統(tǒng)思維、整體思維，馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想都是理論體系化的重要典范。這種科學的方法論奠定了黨內法規(guī)體系化的理論基礎。

2012年5月中共中央頒布的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》是體系建設的標志性成果，使黨內法規(guī)建設開始進入體系化的新時期?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》在充分總結有20多年歷史的《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》經驗的基礎上，進一步規(guī)范了黨內法規(guī)立、改、廢、釋等一系列基本問題，使黨內法規(guī)的規(guī)范化程度得到進一步提升。特別是《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》共分總則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估、附則7章36條，不僅充實了相關內容，而且進一步明確了黨內法規(guī)的概念內涵，提出了構建“黨內法規(guī)制度體系”的任務。其中不僅明確：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規(guī)，是制定其他黨內法規(guī)的基礎和依據”[11]P361，同時對七類黨內法規(guī)進行了界定，而且《條例》三次談到“黨內法規(guī)制度體系”建設的任務，其中在總則的第一條指出：“為了規(guī)范中國共產黨黨內法規(guī)制定工作，建立健全黨內法規(guī)制度體系，提高黨的建設科學化水平，根據《中國共產黨章程》，制定本條例”[11]P361。第七條“制定黨內法規(guī)應當遵循下列原則”中強調：“維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性?！盵11]P363第二章“規(guī)劃與計劃”第八條中規(guī)定：“制定黨內法規(guī)應當統(tǒng)籌進行，科學編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規(guī)制度體系?！盵11]P364把構建“黨內法規(guī)制度體系”作為黨內法規(guī)建設的基本目標，使黨內法規(guī)制度建設得到全方位的拓展，也使對這一體系的認識得到深化。

2012年6月，黨中央第一次對新中國成立以來至2012年6月制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行全面整理，摸清了黨內法規(guī)制度家底，為健全黨內法規(guī)制度體系提供了重要基礎。黨的十八大進一步強調：“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！比绻f此前“黨內法規(guī)”這一概念還是作為黨的制度的組成部分而使用的話，那么到黨的十八大，黨內法規(guī)不僅地位得到提升，由概念上升為管黨治黨的重要途徑和領域，成為黨的制度建設的核心和黨的建設的重要組成部分，而且體系化的任務進一步凸顯出來。

（三）黨內法規(guī)體系的全面推進與基本形成

黨的十八大以來，習近平總書記以馬克思主義理論為指導，形成了注重頂層設計、注重系統(tǒng)推進的改革思維，也促進了“黨內法規(guī)體系”建設思想的提出并上升為黨的制度建設的基本目標。2012年12月，習近平總書記在廣東考察時強調：“要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，“我們要尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調查研究的基礎上提出全面深化改革的頂層設計和總體規(guī)劃”。[12]在2012年12月召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記強調：“要深入研究全面深化改革的頂層設計和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表?！盵13]為了發(fā)揮黨內法規(guī)制度體系的整體效能，習近平總書記指出：“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力”[14]P49?！耙局诜ㄖ苎?、于事簡便的原則，體現改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系，以剛性的制度規(guī)定和嚴格的制度執(zhí)行，確保改進作風規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，切實防止‘四風問題反彈?！盵14]P88正是在這一思想指導下，黨內法規(guī)體系建設得到迅速推進，進入到一個注重系統(tǒng)化、精細化、科學化的新階段。

為了落實黨的十八大對黨的建設的總體部署以及中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的要求，全面提高黨的建設科學化水平，2013年11月，中央出臺了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》?！兑?guī)劃綱要》指明了當前及今后一個時期黨內法規(guī)制度體系建設的指導思想、工作目標、基本要求和工作重點。特別是明確要在對現有黨內法規(guī)進行全面清理的基礎上，抓緊制定和修訂一批重要黨內法規(guī)，力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架，使黨內生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系打下堅實基礎?！兑?guī)劃綱要》對之后五年黨內法規(guī)制度的體系化建設發(fā)揮了重要指導作用，一批黨內法規(guī)按照規(guī)劃要求陸續(xù)出臺并付諸實施。

2013年召開的黨的十八屆三中全會是在改革進入攻堅階段召開的一次具有歷史意義的重要會議，會議審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。會議提出了全面深化改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的總體要求，并創(chuàng)造性地提出了深化“黨的建設制度改革”的概念，以此作為深化政治、經濟、文化等改革的重要保障。為了貫徹中央這一決定，中央政治局2014年8月29日召開會議，審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》。這一方案規(guī)定了改革的總體要求，明確了改革的基本目標是實現四個“不斷完善”。即黨的組織制度不斷完善，民主集中制有效落實，黨內生活嚴格規(guī)范，黨在思想上政治上行動上高度一致;干部人事制度不斷完善，選人用人機制科學有效，信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的各方面優(yōu)秀干部充分涌現;黨的基層組織建設制度不斷完善，基層組織體系更加嚴密，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用有效發(fā)揮;人才發(fā)展體制機制不斷完善，人才流動配置、評價激勵等制度基本健全，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢。圍繞這四個方面，明確了26項具體改革任務。《決定》和《方案》在把“黨的建設制度改革”提上日程的同時，也使健全完善黨內法規(guī)體系更加成為全黨的共識。

如果說此前對黨內法規(guī)的認識還往往限定在黨內制度建設視野之中的話，2014年10月召開的黨的十八屆四中全會在黨的歷史上第一次提出“依據黨內法規(guī)管黨治黨”、把黨內法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系當中。全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對加強社會主義民主政治制度建設和推進法治中國建設提出明確要求，將“形成完善的黨內法規(guī)體系”納入全面推進依法治國的總體目標，并將其確立為建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的一項重要內容。會議強調，要加強黨內法規(guī)制度建設，完善黨內法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系，運用黨內法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。[15]這無疑標志著我們黨對黨內法規(guī)建設的認識提高到了一個新的水平。

2015年10月召開的黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，其中創(chuàng)造性地提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念，并把“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”概括為黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局，強調運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平。2015年6月4日，習近平總書記在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報時，提出“要堅持依法治國、依規(guī)治黨”。這是黨的最高領導人首次提出依規(guī)治黨這一概念，并將依法治國與依規(guī)治黨一道確立為我國的治國治黨方略。黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》第二條將“尊崇黨章，依規(guī)治黨”確立為黨內監(jiān)督指導思想的重要內容，這是中央黨內法規(guī)首次確認依規(guī)治黨，[16]具有重要意義。

2016年12月24日，中央召開我黨歷史上第一次全國黨內法規(guī)工作會議，習近平總書記作出重要指示強調，黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規(guī)制度建設，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。還特別強調要按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會部署，認真貫徹落實《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障。中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山在會議講話中指出，要牢牢把握黨內法規(guī)制度建設的正確方向，以黨章為根本依據，切實體現黨的意志主張，體現全面從嚴治黨要求，強化“四個意識”特別是核心意識、看齊意識，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，推動黨的制度優(yōu)勢更好轉化為治國理政的實際效能。要突出工作重點，堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內法規(guī)制度，健全相關配套法規(guī)制度，統(tǒng)籌推進立改廢釋工作，加快形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。要以改革創(chuàng)新精神推進黨內法規(guī)制度建設，在解決突出問題、補齊法規(guī)制度短板上下功夫，提高黨內法規(guī)制度質量。要抓好黨內法規(guī)制度的落實，發(fā)揮領導干部帶頭示范作用，加強監(jiān)督檢查和追責問責，注重以良好的黨內政治文化提升法規(guī)制度的執(zhí)行力影響力。全國黨內法規(guī)工作會議的召開在黨內法規(guī)建設的歷史上具有里程碑意義。

2017年6月，中共中央印發(fā)了《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，這是黨內法規(guī)體系建設的標志性成果?！兑庖姟坟瀼芈鋵嵰粤暯酵緸楹诵牡狞h中央關于全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的重大決策部署，從指導思想、總體目標、加快構建完善的黨內法規(guī)制度體系、提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力、加強組織領導等方面，對加強新形勢下黨內法規(guī)制度建設提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署。《意見》提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系，黨依據黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。同時《意見》強調，黨內法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。要堅持目標導向和問題導向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。[17]這一體系化的概括為黨內法規(guī)制度體系建設指明了方向。

2018年2月，中共中央印發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》。《中共中央關于印發(fā)〈中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）〉的通知》指出，《規(guī)劃》深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，對之后5年黨內法規(guī)制度建設進行頂層設計，提出了指導思想、目標要求、重點項目和落實要求，是推進新時代黨內法規(guī)制度建設的重要指導性文件。強調要把制度規(guī)范體系凸顯出來，承擔起草任務的中央有關部門要加強組織領導，落實工作責任，抓緊推進有關工作。牢牢抓住質量這個關鍵，深入開展調查研究，做到于法周延、于規(guī)周詳、于事簡便，確保每部黨內法規(guī)都立得住、行得通、管得了。要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級各類黨組織要認真履行主體責任，加大黨內法規(guī)宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責追責力度，堅持抓住“關鍵少數”和管“絕大多數”相統(tǒng)一，把法規(guī)制度威力充分釋放出來。[18]《規(guī)劃》明確了黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃的工作目標，是要適應新時代堅持和加強黨的全面領導、以黨的政治建設為統(tǒng)領全面推進黨的各項建設的需要，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內法規(guī)制度質量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強。第二個五年規(guī)劃的出臺使黨內法規(guī)制度體系建設邁上了新臺階。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步提出了堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的任務，要求必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規(guī)體系，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設。提出“加快形成完善的黨內法規(guī)體系”表明了黨內法規(guī)體系建設在國家治理體系和治理能力現代化進程中具有的重要地位。

至此，經過長期理論和實踐的探索，特別是黨的十八大以來在黨內法規(guī)制度體系建設方面取得的新進展，我們黨對健全完善黨內法規(guī)體系的認識更加系統(tǒng)全面，形成了對這一體系的內涵、地位、作用、重大關系、建設路徑、措施、保障等的全方位把握，為在全面從嚴治黨中發(fā)揮這一體系的作用作了充分的準備。當然，這些認識也還需要在指導黨的建設實踐中不斷完善，同時也需要不斷深化對這一體系運行問題的研究，最終使這一體系在實踐中不斷健全完善，更好地在管黨治黨中發(fā)揮保障作用。

二、黨內法規(guī)體系化的基本經驗

黨內法規(guī)的體系化經歷了一個提出、實踐并逐步實現的過程，這一進程在黨的十八大之后得到加速推進，黨的十九大后體系化程度得到新的提升，并成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵和顯著標志?？偨Y這一歷史進程中的基本經驗，對于我們進一步做好新時代黨內法規(guī)建設工作具有重要指導意義。

（一）始終堅持加強黨對這一工作的領導

黨的領導是黨內法規(guī)建設不斷向前推進并取得成效的根本保證。加強黨內法規(guī)建設，完善黨內法規(guī)體系，把它納入國家法治體系之中，甚至使之成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵和顯著標志，這充分體現了黨對這一工作的高度重視和正確領導，也是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的內在要求。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，不僅對于政府機構和非政府組織要加強黨的領導，對于黨的自身建設也要加強領導，特別是像黨內法規(guī)體系建設這樣涉及管黨治黨的重大工作、重要領域，更要在黨中央統(tǒng)一領導下，進行科學謀劃、精心組織，遠近結合、整體推進，這是黨內法規(guī)建設取得今天這樣成就的根本原因，更是黨內法規(guī)建設目標得以實現的堅實保證。

（二）堅持把體系化作為黨內法規(guī)建設的基本方向

體系化是系統(tǒng)理論在工作中的體現，是發(fā)揮系統(tǒng)整體效能的必然選擇。黨內法規(guī)從形式上包括黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則七大類，在主體上有中央黨內法規(guī)和部門及地方黨內法規(guī)，還要處理好一系列上下左右、內外新舊的關系、黨內法規(guī)與國家法律關系等重大關系問題，面對錯綜復雜的結構和關系，沒有系統(tǒng)思維、不提高體系化水平是不可想象的。因此，在黨內法規(guī)建設中，我們黨始終堅持體系化的基本方向，提出了“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系”的目標，并在《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》中把這一目標進一步細化為到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內法規(guī)制度質量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強。同時形成了以“1+4”為基本框架的黨內法規(guī)制度體系的基本概括，使黨章之下黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度都得到進一步完善，內在體系化水平得到新的提高。黨的十九屆四中全會圍繞堅持和完善黨的領導制度體系進行了制度設計，提出了建立“不忘初心、牢記使命”等六個方面制度的新要求，體現了在黨的領導方面推進制度體系化的新探索，體現了黨內法規(guī)體系化的新進展，指明了黨內法規(guī)體系化建設的方向。

（三）把加強頂層設計作為黨內法規(guī)體系化的前提和關鍵

科學規(guī)劃是做好一切工作的前提，這種規(guī)劃包括明確工作的目標、原則、步驟、重點等等，體現為對特定工作的頂層設計，改革發(fā)展是如此，黨內法規(guī)建設也是如此。圍繞黨內法規(guī)建設的頂層設計，我們黨既明確了“形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系”的基本目標，并把“比較完善的黨內法規(guī)制度體系”進一步細化為“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的基本要求。與之相適應，我們黨于2013年和2018年先后出臺了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，對中央黨內法規(guī)制定工作進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，明確了今后一個時期黨內法規(guī)建設的基本目標和步驟，特別是明確了需要制定和修訂的黨內法規(guī)的具體名錄和工作安排，使黨內法規(guī)建設的目標更加明確、步子更加堅實。此外，1990年7月，具有“立法法”之稱的黨內首部《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》的制定出臺在黨內法規(guī)建設中具有里程碑意義，這一條例此后又進行了兩次修訂，尤其是2019年的修訂對于黨內法規(guī)建設更具有規(guī)范指導意義，保證了黨內法規(guī)建設的正確方向和有序展開。此外，黨的十九屆四中全會決定對黨的領導制度體系作出的整體設計對于提高黨內法規(guī)體系化水平同樣具有重大指導和推動價值。加強頂層設計另外一個重要體現是注重把管黨治黨和治國理政的實踐上升為黨內法規(guī)，這既是黨的制度建設的一個基本經驗，也體現了黨內制度建設的與時俱進，特別是黨的十八大以來，我們黨注重把全面從嚴治黨的實踐探索上升為制度，制定修訂了一系列相關黨內法規(guī)，如《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨宣傳工作條例》等等，使黨內法規(guī)體系化水平有了新的提高。

（四）更加注重黨內法規(guī)的執(zhí)行和實施

制度的生命力在于執(zhí)行。執(zhí)行和實施是黨內法規(guī)體系建設中的重要環(huán)節(jié)，也是制定黨內法規(guī)的目的所在。對于執(zhí)行黨內法規(guī)的主體來說，其運用黨內法規(guī)的過程是執(zhí)行，而實施更具有廣泛性，它既包括執(zhí)行又包括遵守和評估等環(huán)節(jié)。只有切實執(zhí)行和實施黨內法規(guī)，黨內法規(guī)才能真正發(fā)揮作用。習近平總書記特別重視政策和制度的執(zhí)行，多次強調要“一分部署，九分落實”。但在黨內法規(guī)執(zhí)行中，由于受到一些因素的影響，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴、執(zhí)行不力仍是一個普遍性的問題，有的對人嚴對己寬，也有的搞變通，合意的就執(zhí)行不合意的就不執(zhí)行，還有的甚至凌駕于黨內法規(guī)之上，對此強化黨內法規(guī)的執(zhí)行和實施勢在必行。為此，黨的十九屆四中全會從制度執(zhí)行的角度作出了一系列規(guī)定，要求各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。同時要求健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕作選擇、搞變通、打折扣的現象等等。對黨內法規(guī)執(zhí)行的高度重視，體現了黨內法規(guī)體系建設的基本思路。

（五）高度重視補齊黨內法規(guī)的短板

黨的十九屆四中全會決定強調，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，必須突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。其中“補短板、強弱項”既是國家法律制度建設也是黨內法規(guī)體系建設的一個基本思路。短板是指工作體系中明顯薄弱滯后的環(huán)節(jié)，黨內法規(guī)體系中的短板是制約黨內法規(guī)整體效能發(fā)揮的重要因素。根據木桶理論，木桶盛水的多少是由其中最短的木板的長度決定的，因此，在黨內法規(guī)體系建設中，我們一直注意補齊短板，實現效能的最大化。如黨的領導方面的黨內法規(guī)一度是其中的短板，但是經過近幾年的建設，情況已經有了明顯改觀，其他方面也是如此。當然，比較而言，黨的領導的黨內法規(guī)仍有強化的空間，目前基礎還比較薄弱，多是近兩年出臺的，體系仍有待健全;根據《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，需要制定的黨的領導的9部條例中已完成6部，立規(guī)工作還有空白點;規(guī)范黨的領導基本規(guī)則的黨內法規(guī)還是空白。再比如，黨內法規(guī)與國家法律的有機銜接也還存在不少問題，有的領導干部行為違紀違法，本應適用國家法律，但是通過黨紀處分最終回避法律懲處的情況還時有發(fā)生。在中共中央辦公廳2019年1月6號印發(fā)的《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》中第四十條、第四十一條及第五十七條中首次在黨紀措施中出現了“留置”一詞，而沒用“雙規(guī)”，這是黨內法規(guī)與國家法律有機銜接的取得的重要進展，但補短板的工作在黨內法規(guī)體系建設中仍有大量工作要做，對此既要關注提高黨內法規(guī)的質量，也要抓好嚴格實施，更要不斷強化監(jiān)督保障，這也是我們必須持續(xù)推進黨內法規(guī)體系建設的原因。

總之，基于黨的建設和管黨治黨的需要，黨內法規(guī)體系化的進程仍然需要不斷向前發(fā)展，面對許多新情況新問題，迫切需要我們在黨內法規(guī)體系中有所反映，并作出適當的調整和改變。但是不管形勢如何發(fā)展和變化，黨內法規(guī)的性質任務、目標方向、地位作用都是始終如一的，也必將沿著體系化的道路繼續(xù)堅定地走下去，對此我們必須正確地回顧歷史，總結經驗，這樣才能保證黨內法規(guī)建設能夠不斷發(fā)展，作用得到更充分的發(fā)揮。

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