美國公共衛(wèi)生應(yīng)急機制的優(yōu)與劣（觀察家）

王聰悅

美國疾控中心（CDC）日前就日媒猜測做出回應(yīng)，稱暫無證據(jù)表明美國部分流感死亡由新冠病毒所致。但該中心官員也坦承，新冠肺炎可能在全美“大流行”，美衛(wèi)生部門正在做防范準備，不排除采取停工停學(xué)措施的可能。

事實上，美國政府1月31日就已宣布新冠疫情觸發(fā)全國公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)，在由CDC建立新冠疫情管理框架的同時，也向各州及地方衛(wèi)生部門及時發(fā)布最新的臨時衛(wèi)生警報建議性通知、《患者臨床護理指南》，開發(fā)用于確診的檢測試劑盒，并在華盛頓、伊利諾伊州、加利福尼亞州和亞利桑那州部署多學(xué)科診療小組，以協(xié)助衛(wèi)生部門進行臨床管理、接觸者追蹤和疫情治療管控交流。

以2001年“9·11”事件為分水嶺，美國便在公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機制的法律基礎(chǔ)和流程設(shè)計方面開展了大規(guī)模查漏補缺、優(yōu)化升級。

一則推動涉及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的一系列聯(lián)邦法與州、縣等地方性法律、法規(guī)互相補充完善。2019年6月美國總統(tǒng)還簽署了新的《大流行與全災(zāi)害應(yīng)變法案》（PandemicandAll-HazardsPreparednessAct），與時俱進地更新全美醫(yī)療人力、物力、財力在重大災(zāi)變面前的調(diào)配規(guī)劃。

二則統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生體系內(nèi)政府部門、公私立實驗室、醫(yī)院和健康服務(wù)提供者、志愿團體以及紅十字會等多元主體的分工和參與流程。

三則制定和強化公共衛(wèi)生應(yīng)急防范合作協(xié)議，負責(zé)統(tǒng)合重要資源，提供資金和技術(shù)支持，確保各地有效應(yīng)對傳染病暴發(fā)、自然災(zāi)害以及化學(xué)、生物、輻射或核事件。最新數(shù)據(jù)顯示，2019財年該項目獲撥款6.75億美元，支撐公共衛(wèi)生實驗室測試、社區(qū)防范、公共衛(wèi)生檢測和流行病學(xué)調(diào)查、醫(yī)療對策部署、緊急行動協(xié)調(diào)五大領(lǐng)域，覆蓋2692個地方公共衛(wèi)生部門和2708位專業(yè)技術(shù)人士，為該年延續(xù)或新宣布的諸如颶風(fēng)、山火、阿片類藥物危機等12次國家或地區(qū)級緊急狀態(tài)保駕護航。

不可否認，相對成熟的法律文本與制度設(shè)計，讓美國始終走在國際突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急管理前沿。2001年以來的炭疽危機、SARS流行、高致病性禽流感H5N1傳播等，亦使其從紙上談兵到經(jīng)歷了實戰(zhàn)考驗。

但在實際操作中，美國當(dāng)前的公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機制存在諸多問題，比如聯(lián)邦政府與災(zāi)害源發(fā)地之間信息、指令傳遞滯后欠準；救災(zāi)過程中重復(fù)勞動、人浮于事；地方縣市不同程度的公共醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施老舊、應(yīng)對能力薄弱；州際與地區(qū)間協(xié)作互動機制仍有很大提升空間等，而且更重要的是，還面臨一些嚴重的結(jié)構(gòu)性缺陷和現(xiàn)實矛盾。

首先，種族偏見、階層隔離、性別歧視等沉疴在公共衛(wèi)生領(lǐng)域持續(xù)發(fā)酵，使“不平等”全面滲透于美國的日常醫(yī)療救治和突發(fā)衛(wèi)生事件處理當(dāng)中。

不久前刊于《美國醫(yī)學(xué)會雜志》子刊的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，論及美國公民身體健康狀況，與上世紀90年代初相比，高收入白人依然名列前茅，低收入群體和有色人種則大幅下降。另有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年非裔美國人的無保險率逼近10%，白人僅5.4%，得克薩斯州、佐治亞州等深南地區(qū)的非裔美國人享受公共社會保險計劃的情況更糟。有鑒于此，當(dāng)全美家庭平均醫(yī)療費用占收入比例為11%時，非裔美國人此項數(shù)值高達20%，與收入不平等、經(jīng)濟挑戰(zhàn)等因素疊加，進一步構(gòu)成他們的生活重荷。另外，還有研究指出緊急醫(yī)療護理待遇并非一視同仁，61.3%的白人患者被送往最近的急診機構(gòu)，相比之下黑人和拉丁裔患者更有可能被送到專門接收窮人、無保險人群的“安全網(wǎng)醫(yī)院”。

平時尚且如此，災(zāi)變暴發(fā)時更無公平可言。近及美國這兩年的阿片類藥物危機，種族歧視賦予白人在醫(yī)保報銷范疇內(nèi)頻繁獲得阿片類處方藥的特權(quán)，變向?qū)е滤麄儨S為高危群體。但階層、性別等方面不公，又共同造就了一批能以種族優(yōu)勢獲得成癮藥物卻無法憑財富優(yōu)勢接受妥善戒斷診療的底層白人婦女。盡管危機初期黑人和拉丁裔看似幸免于難，但其聚居的內(nèi)城地區(qū)向來是傳統(tǒng)毒品、非法阿片物質(zhì)泛濫之地，故而一旦涉毒更易遭受司法不公正對待。

遠至2006年卡特里娜颶風(fēng)，針對災(zāi)民的調(diào)查也顯示，災(zāi)難來臨時白人和富人能更快獲得救助。恰如時任紐約時報專欄作家戴維·布魯克斯所言：“這場颶風(fēng)掀開了社會的華麗外表，暴露出深入腠理的權(quán)力交易、不公、腐敗和不平等現(xiàn)象”。

其次，專項經(jīng)費大幅削減導(dǎo)致“巧婦難為無米之炊”。過去兩年的美國聯(lián)邦預(yù)算提案，總體保持了削減衛(wèi)生與公眾服務(wù)部門經(jīng)費的建議和趨勢。對此強烈反對的美國議員和相關(guān)領(lǐng)域人士指出，疾病控制與預(yù)防方面的預(yù)算大幅縮水，不僅威脅聯(lián)邦總體的公共衛(wèi)生能力，還將對州和地方公共衛(wèi)生部門造成打擊，因為“這些部門嚴重依賴CDC向社區(qū)提供的資金”。加上之前衛(wèi)生部門機構(gòu)改革和裁員等動作，有美媒甚至質(zhì)疑，在當(dāng)前的新冠肺炎疫情面前，美國政府是否能像中國那樣迅速完成對大規(guī)模人口流動的跟蹤、封鎖疫情嚴重地區(qū)以及在幾天內(nèi)修建醫(yī)院收治病人等艱巨任務(wù)。

再次，美國將突發(fā)公共衛(wèi)生事件政治化的傾向阻礙了抗擊疫情的國際合作。在全球化背景下，傳染性疾病對各國傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全均可產(chǎn)生重大影響，故而唯有積極推動國際合作、構(gòu)建全域安全網(wǎng)絡(luò)才能營造共贏環(huán)境。但早在“瘋牛病”、禽流感、SARS肆虐時，美國針對疫病流行地區(qū)的禁運、借機炒作支持臺灣加入世衛(wèi)組織等行為，便已將單純的公共衛(wèi)生事件政治化，使之成為美推行相關(guān)外交政策及實現(xiàn)戰(zhàn)略利益的踏板。這次新冠疫情暴發(fā)之初，美國商務(wù)部長拋出“中國疫情有助加速制造業(yè)回流美國”等言論，暴露了美國一些政客缺乏國際道義和對抗擊疫情進行政治操作的一貫做法。這類舉措只會導(dǎo)致美國乃至全球的公共衛(wèi)生安全處境更加復(fù)雜。▲

（作者是中國社會科學(xué)院美國研究所學(xué)者）