關(guān)于促進農(nóng)民合作社進一步規(guī)范化發(fā)展的思考

肖生祿，趙建學(xué)

（中共白銀市委黨校，甘肅白銀 730900）

作為農(nóng)業(yè)發(fā)展中的新型組織形式，近年來農(nóng)民合作社的發(fā)展受到黨和政府大力提倡，并得到快速發(fā)展，但同時產(chǎn)生不少問題，引起社會各界廣泛關(guān)注。

針對農(nóng)民合作社發(fā)展中產(chǎn)生的比較突出的問題，引起中央乃至地方的高度重視，并采取了一系列舉措加強對農(nóng)民合作社的清理整頓。但同時我們注意到，作為脫貧攻堅的主要抓手，農(nóng)民合作社在清理整頓的同時，仍然得到快速發(fā)展。對此，需要引起有關(guān)方面的重視，要注重為合作社的健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

一、農(nóng)民合作社發(fā)展過程中產(chǎn)生或出現(xiàn)的問題反思

（一）追求數(shù)量增長，忽視質(zhì)量提升

不論是從全國來講，還是就一省一市一縣一鄉(xiāng)來看，合作社的增速都是超出了合作社本身發(fā)展規(guī)律要求。從全國來講，據(jù)統(tǒng)計，從《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施到2019 年7 月底，在市場監(jiān)督管理部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達到220.7 萬家，聯(lián)合社達到1 萬多家，輻射帶動了全國近一半農(nóng)戶。就甘肅來講，2006 年僅有4 173 家，而到2018年底省農(nóng)民專業(yè)合作社達到10.01 萬多家，帶動農(nóng)戶的數(shù)量占全省總農(nóng)戶的60%，約占全國數(shù)量的5%以上[1]?？梢灾v，增速驚人，呈現(xiàn)一種“爆發(fā)式”增長。但在這種增長的背后，發(fā)揮作用較好的規(guī)范性合作社比例比較低，在促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和帶動農(nóng)民增收方面發(fā)揮比較好的作用的占比非常少。而空殼合作社以及假合作社大量存在。

（二）鼓勵支持發(fā)展，缺乏有效監(jiān)管

在注冊合作社呈“爆發(fā)式”增長的背后，離不開政府的支持和鼓勵，尤其是示范性合作社更是政府支持和鼓勵的結(jié)果。為了促進合作社發(fā)展，政策出臺了不少鼓勵發(fā)展政策。如甘肅省，從2007 年10月30 日甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的意見》開始，幾乎每年都出臺和發(fā)布有關(guān)促進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的意見。其中特別包括出臺提供財政支持一些實質(zhì)性的促進發(fā)展舉措[2]。這可以講是誘導(dǎo)合作社發(fā)展非常直接的原因。為了獲得國家這方面資金支持，省里會動員有關(guān)力量來積極爭取。同樣，為了獲得省里這方面資金支持，市縣也會動員有關(guān)力量去積極爭取。因為這其中體現(xiàn)著作為與不作為，體現(xiàn)著你今年工作目標(biāo)達成沒達成，考核合格不合格。但在鼓勵發(fā)展的同時，對支持發(fā)展而提供的資金支持卻缺乏跟進性評估和監(jiān)管，致使資金沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，或是真正需要資金支持的得不到支持，而無需支持的，卻得到支持，甚至造成大量資金流失，進了一些人的私人腰包，造成很多新的社會問題。

（三）制度落實不到位，運行規(guī)范的少

國家為了規(guī)范合作社的發(fā)展，2006 年10 月31日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并于2017 年12 月27 日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂[3]。在這個過程中，就合作社的規(guī)范發(fā)展，從上到下也出臺了各種規(guī)范性發(fā)展實施意見，有關(guān)方面針對合作社發(fā)展存在的問題進行專題調(diào)研，進一步完善有關(guān)規(guī)范發(fā)展的措施。但實際效果怎么樣？在合作社的發(fā)展過程中，反映出的制度問題確實不少。從管理層來看，有一種先發(fā)展后規(guī)范，先數(shù)量后質(zhì)量，“摸著石頭過河”的意識。在合作社設(shè)立之初，不做嚴(yán)格審查，要求過低，或根本不做具體要求，只要提出申請，就同意設(shè)立，結(jié)果是各種有名無實的空殼合作社、假合作社大量產(chǎn)生[4]；從合作社創(chuàng)辦者來看，通過有關(guān)方面獲知創(chuàng)辦合作社能夠獲得國家資金支持，能夠從中獲益，也不考慮能辦不能辦，有無條件辦，先去注冊一個再說，大多數(shù)合作社就是在這種情況下注冊設(shè)立的。從中反映出的問題就是法規(guī)制度落實普遍不到位，現(xiàn)實中普遍缺乏法規(guī)制度意識，能夠嚴(yán)格按照合作社法運行的合作社少之又少。

（四）思想認(rèn)識不到位，缺乏應(yīng)有責(zé)任擔(dān)當(dāng)

國家對合作社寄予了很高期待，賦予了合作社很多職能。期望通過促進合作社的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是做大做強農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)逐漸擺脫弱勢產(chǎn)業(yè)地位，能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，不斷提高競爭力，不斷為農(nóng)民帶來高收益，等等。但現(xiàn)實中一個“私”字，讓合作社發(fā)展走了樣。鼓勵發(fā)展者，出于政績方面的考慮，不顧客觀條件是否成熟，上面要推動，我們就大力推動，上面有指標(biāo)要求，下面往往會超指標(biāo)完成任務(wù)。創(chuàng)辦者創(chuàng)辦初衷就存在問題，更不用講對合作社認(rèn)識到位了。他們發(fā)現(xiàn)能夠獲利，跑前跑后，進行注冊設(shè)立，但設(shè)立后，發(fā)現(xiàn)再次獲利并不容易，也就聽之任之，即是名義上存在，實際不存在，而真正有社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)暮荃r見。

（五）評價機制不健全，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

不可否認(rèn)，在確立一些示范性合作社的時候，對合作社的整體運營水平都會進行評估，或幫助合作社建章立制，規(guī)范運營。但為什么即便是一些國家級合作社，也存在這樣那樣的問題，特別是運行不規(guī)范、應(yīng)有作用沒有發(fā)揮等的問題。這其中不得不說評價機制有問題，沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定確立評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范其運營，沒有讓其明確其應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任，反倒對有些背離合作社發(fā)展的標(biāo)榜為模式創(chuàng)新，結(jié)果是評估并沒有形成一種引導(dǎo)機制，讓示范者并沒有起到示范作用，相反導(dǎo)致合作社制度、文化嚴(yán)重扭曲。

二、由問題產(chǎn)生影響的進一步反思

（一）助長了形式主義作風(fēng)

合作社的設(shè)立及對其鼓勵發(fā)展，初衷無疑是好的，但在執(zhí)行過程中無意中違背了合作社設(shè)立的本質(zhì)精神。深入實際調(diào)研不夠，沒有了解農(nóng)民內(nèi)在意愿及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際情況，沒有為合作社設(shè)立創(chuàng)造更多有利條件，沒有對創(chuàng)辦者條件進行嚴(yán)格審查，沒有對注入資金使用進行有效監(jiān)管，在鼓勵發(fā)展上盲目追求數(shù)量增長，忽視規(guī)范其運行，無疑助長了形式主義作風(fēng)。讓本該注重克服的形式主義影響到基層工作的切實可行推進，導(dǎo)致老百姓對有關(guān)政策及其落實的質(zhì)疑，以及對黨和政府的信任。

（二）助長了基層不正之風(fēng)

導(dǎo)向發(fā)生錯誤，必然影響到工作落實。合作社在設(shè)立之初，因為沒有堅持正確的導(dǎo)向，盲目地追求數(shù)量，“無原則”地對一些設(shè)立者進行資金支持，這讓一些投機鉆營者看到了獲取國家資金的機會，一些權(quán)力在握者看到了利用權(quán)力尋求不當(dāng)利益的機會。于是乎一幕幕不正之風(fēng)在基層不斷上演，不僅造成國家資源的浪費，而且有意無意傷害了干實事者努力奮斗的積極性。

（三）弱化了人們的制度意識

合作社設(shè)立和發(fā)展中反映出的最大問題是繼續(xù)弱化著人們的制度意識。因為在這個過程中，人們發(fā)現(xiàn)合作社的設(shè)立并沒有嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，獲得支持的合作社并沒有如人們期待的那樣發(fā)揮本應(yīng)該具有的示范帶頭作用。反映出的這些問題又在一定程度上起了示范效應(yīng)，讓人們看到不能完全按制度辦，按制度有些事情反倒辦不成。實際上這在一定程度上擾亂了市場經(jīng)濟行為，干擾了人們通過合理合法干事創(chuàng)業(yè)的行為。

（四）挫傷了一些人的發(fā)展意愿

合作社設(shè)立的初衷無疑是為了促進發(fā)展。不可否認(rèn)，客觀上合作社的設(shè)立發(fā)展在起到這種作用，但不是完全符合所要追求的發(fā)展。合作社的設(shè)立和發(fā)展，確實給一些人帶來了發(fā)展的契機，也讓一些人因此獲得了發(fā)展。但卻是不平衡的、不公平的發(fā)展，讓本該獲得扶助發(fā)展的沒有得到應(yīng)有的扶助，讓不該獲得扶助的獲得不少的扶助，造成農(nóng)村新的不公平現(xiàn)象的發(fā)生。作為貧困者擺脫貧困雖然不成問題，而要獲得進一步增收卻比較困難，特別是其中所應(yīng)具有的發(fā)展信心因此受到限制，不能不引起我們的反思。

三、今后規(guī)范和促進合作社發(fā)展的意見建議

（一）理性看待合作社在“三農(nóng)”中的地位和作用

從理論上講，合作社的設(shè)立和發(fā)展能夠有效地調(diào)動各方面積極因素，能夠使資源得到合理配置，能夠有效減少營運和管理成本，改變農(nóng)業(yè)弱勢地位的局面。但其中離不開人的因素，人是核心因素。作為合作社的創(chuàng)辦者，如果有一定的擔(dān)當(dāng)和作為，有一定的創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷，所創(chuàng)辦的合作社無疑能夠做到規(guī)范化營運和規(guī)范化管理，能夠有效體現(xiàn)其地位，發(fā)揮其作用。相反，如果合作社的創(chuàng)辦者一開始動機不純，或私心太重，或能力欠佳，沒有創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷和創(chuàng)業(yè)能力，無疑其所創(chuàng)辦的合作社會存在這樣或那樣的問題。所以，不能把特殊或個別看成普遍，不能在人的素質(zhì)能力還不能滿足要求的情況下，盲目促進合作社的發(fā)展。一切要從培養(yǎng)人的基礎(chǔ)上，適度促進合作社的發(fā)展，要從保證合作社帶動整體發(fā)展的角度，一開始就規(guī)范其營運和管理走向規(guī)范化和制度化。

（二）通過治理整頓促進合作社規(guī)范化營運

合作社設(shè)立和發(fā)展中反映出的突出問題越來越為人們所認(rèn)識，越來越引起黨和政府的高度重視，從而加強了清理整頓力度。但同時我們也注意到，清理整頓的同時，仍在大力鼓勵和支持合作社的設(shè)立和發(fā)展，特別是把鼓勵和支持合作社的設(shè)立和發(fā)展作為脫貧攻堅的重要抓手。當(dāng)然這沒有什么不對，問題是我們在合作社的設(shè)立和發(fā)展上依然沒有解決突出問題，依然沒有從根本上規(guī)范合作社的營運，沒有體現(xiàn)出合作社合作的本質(zhì)精神。清理整頓不能僅局限于“空殼社”，重點還在于“名義社”，要加大對“名義社”的清理整頓，對那些名義上是合作社，實質(zhì)上是公司、家庭農(nóng)場的“合作社”，還原其本質(zhì)，讓其在其所屬的性質(zhì)內(nèi)運營。而對于具有合作性質(zhì)，體現(xiàn)合作社本質(zhì)精神的合作社，進一步規(guī)范其營運和管理，并從資金政策上予以大力扶持，讓其在促進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要作用。對于新設(shè)立的，從一開始就使創(chuàng)辦者認(rèn)識到合作社的本質(zhì)屬性，要體現(xiàn)合作社的本質(zhì)精神，要幫助其建立相應(yīng)的制度，特別是建立合理的治理體系，充分調(diào)動合作社成員參與合作社的積極性，充分發(fā)揮合作的優(yōu)勢。

（三）通過加強人員培訓(xùn)規(guī)范合作社的營運

合作社設(shè)立和發(fā)展中出現(xiàn)的問題本質(zhì)上是人的問題，所以解決合作社設(shè)立和發(fā)展中出現(xiàn)的問題，重點是要解決人的問題。我們這里所說的人，不僅包括創(chuàng)辦者，而且包括監(jiān)督和管理者。由于我們鼓勵和支持發(fā)展合作社的施政者對合作社認(rèn)識上存在問題，或者鼓勵和支持的出發(fā)點有問題，自然不會保證合作社的健康發(fā)展。所以我們必須從源頭抓起，從合作社的鼓勵和支持者抓起，對這些人員進行政策的再培訓(xùn)，讓他們首先認(rèn)識到合作社的本質(zhì)屬性和本質(zhì)精神，讓他們明白黨和政府為什么要鼓勵和支持合作社的發(fā)展，從而重視引導(dǎo)和規(guī)范合作社的發(fā)展。而對于創(chuàng)辦者，首先要對他們進行必要的培訓(xùn)，特別是對他們進行《合作社法》的培訓(xùn)，讓他們從一開始就意識到依法營運的重要性，一開始就從腦海中形成一種治理思維，把合作社納入到法治的框架下，依法保障合作社每一位成員的合法權(quán)益，依法履行應(yīng)盡的社會義務(wù)，保證合作社能夠真正體現(xiàn)合作社的本質(zhì)屬性和本質(zhì)精神。當(dāng)然也不能不重視對合作社成員的培訓(xùn)，讓他們熟知作為合作社成員享有的權(quán)力和應(yīng)盡的義務(wù)，讓他們能夠積極參與到合作社的發(fā)展中，積極發(fā)揮合作社成員的應(yīng)有作用。

（四）通過加強宣傳、輿論引導(dǎo)規(guī)范合作社的營運

在合作社的設(shè)立和發(fā)展中，宣傳輿論發(fā)揮了重要推動作用，但在推動作用的背后，所起的啟蒙引導(dǎo)作用還存在一定問題，致使合作社聽任一些人“創(chuàng)新”發(fā)展，甚至背離合作社發(fā)展的初衷。因此，在今后的發(fā)展中，要重視輿論宣傳對民眾的啟蒙，促進具有合作社本質(zhì)屬性和本質(zhì)精神的文化環(huán)境的生成，為合作社規(guī)范化發(fā)展提供有效的觀念支持。建議有關(guān)方面重視調(diào)動文藝宣傳工作者的積極性，深入生活，深入實踐，創(chuàng)作那些反映合作社本質(zhì)屬性和本質(zhì)精神、老百姓喜聞樂見的文藝作品，寓教于樂，讓老百姓享受文化大餐的同時，思想觀念上得到啟蒙，逐漸領(lǐng)會合作社應(yīng)有的發(fā)展模式和發(fā)展方向，合作社的生命力所在；作為廣播電視、網(wǎng)絡(luò)媒體部門、機構(gòu)，要充分利用現(xiàn)代媒體工具，一方面利用文藝作品對廣大百姓進行合作社的啟蒙教育，另一方面，真正把那些發(fā)展好，反映了政策訴求和老百姓發(fā)展意愿的合作社進行形象生動的宣傳報到，讓老百姓從心底明白如何設(shè)立合作社，如何規(guī)范合作社的營運，如何讓合作社更加適合經(jīng)濟發(fā)展的要求，如何讓合作社得到黨和政府，以及老百姓的大力支持，從而不斷夯實合作社發(fā)展的思想基礎(chǔ)。

（五）通過完善治理結(jié)構(gòu)規(guī)范合作社的營運

完善的治理結(jié)構(gòu)對于組織的健康運行至關(guān)重要。目前合作社面臨的最大問題就是缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)，甚至其組織結(jié)構(gòu)也是形同虛設(shè)，這在一定程度上影響了合作社的“合法性”。因此，促進合作社治理結(jié)構(gòu)的完善勢在必行。首先需要按照法律，對于創(chuàng)辦者的權(quán)利形成約束機制，使創(chuàng)辦者的權(quán)利納入到法的框架下，不能一味地強調(diào)和體現(xiàn)其權(quán)利，而要更多地體現(xiàn)其責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，要把促進發(fā)展，帶動群眾一同增收作為其主要的價值追求。對于其不按約定履行其責(zé)任義務(wù)的，合作社理事會成員有權(quán)提出將其罷免。其次要把具有一定責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)某蓡T納入到理事會、監(jiān)事會組成人員當(dāng)中，對于重大事項，特別是涉及財務(wù)方面的，要與理事會共同討論一致決定，監(jiān)事會在這個過程中切實起到監(jiān)督作用，并將結(jié)果進行公示，讓合作社社員普遍知曉，從而充分調(diào)動合作社社員參與合作社工作的積極性。最后要對每年生產(chǎn)經(jīng)營情況，財務(wù)收支進行公示，對來年的生產(chǎn)經(jīng)營計劃，或有關(guān)的計劃安排向社員大會進行說明，并自覺接受有關(guān)方面的檢查，向有關(guān)方面提供年度報告。以此督促合作社適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，提高自身發(fā)展能力和經(jīng)營水平，增強發(fā)展后勁，不斷適應(yīng)市場發(fā)展的要求。

（六）通過明確政府職能規(guī)范合作社的運行

在合作社的設(shè)立和發(fā)展中出現(xiàn)的問題，無不與政府職能作用發(fā)揮不當(dāng)有關(guān)。所以作為政府，要正確處理與合作社的關(guān)系問題，不能代替合作社，替合作社決策，干涉合作社的生產(chǎn)經(jīng)營，而要在合作社的設(shè)立和發(fā)展中進一步明確職能。要注重為合作社的創(chuàng)辦創(chuàng)造條件。多從政策、制度、文化等方面激發(fā)主體內(nèi)生動力，使主體變得“我要做”，而不是“要我做”，使主體意識到進一步發(fā)展的方向，明確該怎樣追求進一步發(fā)展；要在設(shè)立運行中多給予指導(dǎo)，明確框架制度合理與不合理，明確運營思路對與不對，明確發(fā)展方向是否符合市場需求，通過“扶上馬，送一程”，讓創(chuàng)辦的合作社保持健康發(fā)展，或具備可持續(xù)發(fā)展的潛質(zhì)；要注重合作社社會責(zé)任與擔(dān)當(dāng)意識的培育，要使合作社創(chuàng)辦者意識到，促進合作社的創(chuàng)辦，是國家基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是基于讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，和讓農(nóng)民實現(xiàn)穩(wěn)定和持續(xù)的增收。因此合作社發(fā)展宗旨要始終體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略意圖，始終要承擔(dān)起就有的社會責(zé)任；要注重發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，特別是要發(fā)揮財務(wù)審計與監(jiān)督作用，保證國家扶持資金能夠真正用于促進發(fā)展上，保證參與社員的正當(dāng)利益得到有效維護，防止借合作社設(shè)立套取國家資金現(xiàn)象進一步的發(fā)展，從而把真正謀求發(fā)展的合作社作為國家支持或扶持有重點。