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    城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的要點(diǎn)與方法分析

    2022-01-01 19:12:34河北正坤城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司劉廣寧
    區(qū)域治理 2021年10期
    關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃規(guī)劃評(píng)估

    河北正坤城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 劉廣寧

    對(duì)相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō),城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作有著一定的困難,由于城市總體規(guī)劃涉及內(nèi)容較多,側(cè)重點(diǎn)有所差異,無(wú)法保證評(píng)估結(jié)論的客觀性,有關(guān)部門(mén)要針對(duì)城市總體規(guī)劃對(duì)實(shí)施評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行分析,為城市總體規(guī)劃管理工作奠定基礎(chǔ)。

    一、城市總體規(guī)劃內(nèi)容概述

    城市規(guī)劃工作主要涉及規(guī)劃范圍、發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模等方面內(nèi)容,規(guī)劃范圍包括主城、市域、都市發(fā)展區(qū)三個(gè)層次,要?jiǎng)澐趾眠@三個(gè)部分的面積,城市發(fā)展目標(biāo)要參考城市性質(zhì),人口規(guī)??煞譃橥鈦?lái)人口與城鎮(zhèn)人口,需要對(duì)主城人口做好控制管理。還要對(duì)綜合交通體系、景觀風(fēng)貌格局等方面進(jìn)行合理規(guī)劃。完善城市基礎(chǔ)設(shè)施,提升市民生活質(zhì)量,在開(kāi)展總體規(guī)劃過(guò)程中,還應(yīng)制定近期發(fā)展方案,提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

    二、城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的要點(diǎn)

    (一)規(guī)劃技術(shù)

    城市規(guī)劃要經(jīng)過(guò)政府的批準(zhǔn),當(dāng)?shù)卣诟黜?xiàng)政策性文件中進(jìn)行規(guī)劃,顯示政策要義。因此,在實(shí)行審批之前,要聘請(qǐng)專(zhuān)家與多部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。一般情況下,既要評(píng)估規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容的正確性,還應(yīng)明確空間布置位置。在評(píng)判公共設(shè)施位置過(guò)程中,即使設(shè)施布置無(wú)法真正落實(shí)規(guī)劃一致,但要在合理服務(wù)半徑內(nèi),便可確定規(guī)劃得到了落實(shí)。所以,要重視規(guī)劃技術(shù)的重點(diǎn)內(nèi)容,而不是定量評(píng)估[1]。

    (二)規(guī)劃政策

    在評(píng)估規(guī)劃政策過(guò)程中,政策被分為直接性與間接性兩種,直接性政策一般是根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容而制定的,由規(guī)劃管理部門(mén)負(fù)責(zé),包括年度實(shí)施計(jì)劃與編制控規(guī)等。間接性政策能夠起到輔助目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。

    結(jié)合城市規(guī)劃管理的特征,評(píng)估近期建設(shè)規(guī)劃與各類(lèi)規(guī)劃推進(jìn)政策,因?yàn)槭歉鶕?jù)總規(guī)具體規(guī)劃內(nèi)容分解所得,通過(guò)評(píng)估可以更好地掌握總規(guī)內(nèi)容的落實(shí)情況。間接性政策擁有專(zhuān)項(xiàng)政策的特征,這部分政策的施行也可對(duì)總規(guī)目標(biāo)造成影響。按照評(píng)估內(nèi)容,能夠?qū)煌āh(huán)境、公共設(shè)施幾個(gè)層面進(jìn)行評(píng)估。分析人力資源政策,可以對(duì)城市人口規(guī)模規(guī)劃管理工作的落實(shí)情況有足夠的了解,評(píng)估產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略,明確建設(shè)用地的使用狀況。評(píng)估土地政策,反映出規(guī)劃實(shí)施對(duì)空間拓展方面的影響,還掌握交通網(wǎng)絡(luò)與環(huán)保目標(biāo)的落實(shí)情況,在評(píng)估階段,無(wú)須對(duì)政策的全部方面進(jìn)行評(píng)估,要抓住重點(diǎn)。比如,在對(duì)人口政策評(píng)估時(shí),只評(píng)估戶籍制度、人才引進(jìn)制度即可。

    (三)規(guī)劃實(shí)施效果

    要集中反映出規(guī)劃方案的落實(shí)情況,在評(píng)估市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時(shí),要對(duì)市域人口職能分布、規(guī)模進(jìn)行評(píng)估,構(gòu)建可以反映出自然能源、水資源使用情況的綜合目標(biāo)。要做好城鎮(zhèn)發(fā)展定位,明確建設(shè)用地控制范圍,同時(shí),應(yīng)對(duì)主要服務(wù)設(shè)施等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的分布情況進(jìn)行調(diào)研。在評(píng)估中心城區(qū)規(guī)劃時(shí),設(shè)計(jì)內(nèi)容較為復(fù)雜,比如,建設(shè)控制標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地安排、公共服務(wù)設(shè)施布局等方面內(nèi)容。其中既有規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容,還有規(guī)劃非強(qiáng)制性內(nèi)容。非強(qiáng)制性內(nèi)容同樣可以反映出公共政策屬性的落實(shí)情況,有一定的客觀評(píng)估特點(diǎn)。

    經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的分類(lèi)與整理,創(chuàng)建了一個(gè)有著較強(qiáng)邏輯性的評(píng)估體系。根據(jù)總規(guī)特性與建設(shè)活動(dòng)的進(jìn)展情況,把內(nèi)容歸納成三類(lèi),分別是公共空間、建設(shè)用地與發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。分析完各類(lèi)非建設(shè)用地空間落實(shí)情況后,體現(xiàn)出生態(tài)基礎(chǔ),評(píng)估發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)情況,反映出目標(biāo)的是否真正實(shí)現(xiàn),保障人文空間的發(fā)展[2]。

    (四)總規(guī)修改實(shí)施

    若總規(guī)仍需要進(jìn)行改進(jìn),需明確技術(shù)思路與規(guī)劃目標(biāo)。因此,通常將總規(guī)實(shí)施評(píng)估的問(wèn)題當(dāng)作評(píng)估結(jié)論,再調(diào)整城市整體規(guī)劃。以目前情況看,多數(shù)城市規(guī)劃在實(shí)施階段都存在原本規(guī)劃無(wú)法實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題,通過(guò)深入分析能夠得出,缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為有效解決上述問(wèn)題,還應(yīng)制定評(píng)估修改政策,保證總體規(guī)劃的權(quán)威性。

    三、城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法

    (一)制定績(jī)效體系

    在規(guī)劃實(shí)施階段,要將績(jī)效和成就效果相統(tǒng)一,要根據(jù)規(guī)劃設(shè)施的建設(shè)情況,對(duì)評(píng)價(jià)規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況作出客觀評(píng)價(jià),反映出實(shí)施結(jié)果和規(guī)劃目標(biāo)的一致性?;谝?guī)劃實(shí)施的成績(jī)效果,將實(shí)施影響和社會(huì)效果、城市空間效果建立關(guān)聯(lián),分析社會(huì)效益與空間效益變化,體現(xiàn)空間協(xié)同性與社會(huì)有效性,形成評(píng)估框架,涉及空間匹配度、規(guī)劃實(shí)施滿意度等方面,因?yàn)榉旨?jí)與分類(lèi)復(fù)雜,在評(píng)估過(guò)程中,總體性評(píng)估與分級(jí)評(píng)估要同時(shí)進(jìn)行。

    要對(duì)建設(shè)現(xiàn)狀和規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比較,包括規(guī)模實(shí)現(xiàn)程度、空間實(shí)現(xiàn)程度,評(píng)估公共設(shè)施的完成度,按照評(píng)估年份,利用插值法將目標(biāo)年規(guī)劃指標(biāo)變?yōu)樵u(píng)估年份指標(biāo),可以直接反映出實(shí)現(xiàn)程度。在實(shí)際評(píng)估中,不僅要評(píng)估總體指標(biāo),還需評(píng)估設(shè)施用地的級(jí)配關(guān)系。實(shí)現(xiàn)度評(píng)估只能體現(xiàn)出目標(biāo)一致性,難以反映出實(shí)施過(guò)程與協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r。

    評(píng)估公共設(shè)施的空間效能,要分析人口密度和公共設(shè)施的空間聯(lián)系性,測(cè)出設(shè)施的常住人口覆蓋率與居住用地覆蓋率,還要考慮到城市發(fā)展方向、城市空間結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。組織進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,對(duì)使用便捷度進(jìn)行打分,以公眾的視角評(píng)判設(shè)施的社會(huì)有效性?,F(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃往往不夠關(guān)注居民的實(shí)際生活需求,要借助社會(huì)調(diào)查,找出公眾的真實(shí)訴求與隱性問(wèn)題,真正達(dá)到讓基礎(chǔ)設(shè)施使用便捷、為民服務(wù)[3]。

    (二)完善評(píng)估機(jī)制

    規(guī)劃實(shí)施主要涉及三方面的問(wèn)題:一,實(shí)施不到位;二,沒(méi)有按照規(guī)劃實(shí)施;三,沒(méi)有充足的準(zhǔn)備。有很多原因?qū)е逻@幾方面的問(wèn)題,對(duì)比剛性指標(biāo),忽視問(wèn)題出現(xiàn)原因,任何評(píng)價(jià)都離不開(kāi)價(jià)值問(wèn)題,關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)背后的機(jī)制與解決方向。各種空間政策體制之間互相連接,與城市規(guī)劃的主要內(nèi)容相對(duì)應(yīng),生態(tài)環(huán)境、自然資源、發(fā)改等部門(mén)均對(duì)空間規(guī)劃有一定的要求。要分析空間政策與沖突問(wèn)題,找出限制實(shí)施的原因。

    城市規(guī)劃屬于對(duì)未來(lái)空間發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略部署,是一項(xiàng)公共政策,引導(dǎo)城市建設(shè)與管理綱領(lǐng)。城市發(fā)展戰(zhàn)略包括發(fā)展方向、整體布局與城市定位。

    (三)控規(guī)實(shí)施評(píng)估方法

    控制性規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和評(píng)價(jià)規(guī)劃方案有所區(qū)別,規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)側(cè)重于已經(jīng)實(shí)施完成的評(píng)價(jià),研究規(guī)劃實(shí)施效果與編制成果,要深入分析整體規(guī)劃運(yùn)作過(guò)程,進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)。城市規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵在于當(dāng)規(guī)劃被采納后,政府應(yīng)整合各方面資源,沿著規(guī)劃所設(shè)定的方向進(jìn)行落實(shí)。這種情況下,要將環(huán)境條件和各組分之間的相互關(guān)系在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中進(jìn)行還原,要重新組合各種不確定因素,資源調(diào)配程度與協(xié)調(diào)性決定了規(guī)劃是否可被順利實(shí)施,還會(huì)受到其他各種因素變化影響,變化通常是長(zhǎng)期積累形成,難以被察覺(jué),需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后才能顯現(xiàn),最終導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施結(jié)果和預(yù)期存在較大差距。當(dāng)上述情形出現(xiàn)時(shí),不可將全部問(wèn)題都?xì)w結(jié)于編制方案的不足,所有問(wèn)題不會(huì)全部體現(xiàn)在方案之中,若實(shí)施階段超過(guò)了規(guī)定范圍,則問(wèn)題出在實(shí)施過(guò)程。

    借助PPIP評(píng)價(jià)模型展開(kāi)評(píng)估,這個(gè)模型改變了結(jié)果決定一切的傳統(tǒng)觀念,注重規(guī)劃過(guò)程與決策條件的評(píng)價(jià)合理性,本質(zhì)是對(duì)規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行不同選擇的評(píng)價(jià),為免于受到不確定性因素影響,要把規(guī)劃理解置于較為廣闊的背景當(dāng)中,規(guī)劃運(yùn)作是連接目標(biāo)與行動(dòng)的紐帶,借助這種方式,可以將各項(xiàng)要素進(jìn)行融合,設(shè)立獨(dú)特的規(guī)劃思想方法,構(gòu)建規(guī)劃和政策評(píng)價(jià)的框架體系,再進(jìn)行仔細(xì)分析,最后確定實(shí)施效應(yīng)。在此模型當(dāng)中,能夠?qū)σ?guī)劃實(shí)施過(guò)程做出完整評(píng)價(jià)。

    評(píng)價(jià)分析過(guò)程較為煩瑣,但可有效避免價(jià)值觀的偏見(jiàn),評(píng)估對(duì)象就是控規(guī)實(shí)施自身,對(duì)于評(píng)估PPIP評(píng)價(jià)模型的“一致性”問(wèn)題,要根據(jù)控規(guī)的各項(xiàng)要素入手,了解各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)情況,在其中尋找不同點(diǎn),有利于后續(xù)分析。關(guān)于“適用性”問(wèn)題,要在決策環(huán)境與決策者兩個(gè)層面加以考慮,通過(guò)分析變化可以很好解釋?zhuān)紤]指標(biāo)的合理性。探究引起實(shí)施結(jié)果和規(guī)劃方案不一致的問(wèn)題,以訪談的方式,讓地方政府、開(kāi)發(fā)商、各分管部門(mén)提出意見(jiàn)建議,作為合理性分析的依據(jù)?!笆虑胺治觥笔窃诜桨钢朴嗠A段篩查問(wèn)題,“事后分析”是檢查當(dāng)前的外部環(huán)境、目標(biāo)價(jià)值與可能的后果。

    整理每個(gè)地塊的地基信息,有利于后續(xù)分析的開(kāi)展,利用現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)建設(shè)動(dòng)態(tài)反映實(shí)施情況,讓規(guī)劃最終實(shí)施方案和控規(guī)方案進(jìn)行融合,分地塊逐個(gè)對(duì)比,制作出控規(guī)實(shí)施狀況表格。

    比較一致性之后,再?gòu)囊?guī)劃實(shí)施程序的角度進(jìn)行評(píng)估,檢查沒(méi)有根據(jù)規(guī)劃方案實(shí)施的程序。在編審階段,分析設(shè)定目標(biāo)和實(shí)施手段之間的聯(lián)系,考察是否可以達(dá)到設(shè)定目標(biāo),實(shí)施程序是否完成,考慮相關(guān)利益團(tuán)體的訴求,并且需要當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門(mén)予以配合,或假定實(shí)施程序符合規(guī)定的同時(shí)展開(kāi)評(píng)估。

    最后階段的評(píng)估,要開(kāi)展“事后最優(yōu)性”評(píng)估與“適用性”評(píng)估。前者主要包括規(guī)劃目標(biāo)體現(xiàn)、規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行、未來(lái)發(fā)展可能等內(nèi)容,利用“特爾非法”構(gòu)建評(píng)分體系,讓相關(guān)部門(mén)與利益團(tuán)體做出評(píng)判,主要目的是要檢查是否體現(xiàn)出規(guī)劃的目的,分析能否對(duì)后續(xù)的實(shí)施形成阻礙。政策可能同現(xiàn)行控規(guī)編制存在較大出入,造成現(xiàn)行控規(guī)難以準(zhǔn)確預(yù)判土地發(fā)展,致使使用者與社會(huì)效益出現(xiàn)利益損失,若土地使用者明確,矛盾的焦點(diǎn)在于公共服務(wù)設(shè)置,若土地使用者潛在,主要矛盾在于土地使用功能與開(kāi)發(fā)指標(biāo)方面,所以,要評(píng)估規(guī)控的“適用性”。

    四、結(jié)論

    進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的目的是為監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施狀況與區(qū)域發(fā)展情況,以便制定優(yōu)化調(diào)整措施,構(gòu)建年度評(píng)估體系,制作反饋報(bào)告,保證規(guī)劃方案可以更好地作為城市建設(shè)的指導(dǎo),并能根據(jù)實(shí)際需求,有針對(duì)性地選擇評(píng)估內(nèi)容。

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